農民工勞動權保護問題探析

洪 偉， 李燕明

(浙江師范大學 法政學院，浙江 金華321004)

農民工是20世紀80年代以來涌現的伴隨著農村剩余勞動力向城鎮轉移而形成的一個特殊群體。據國家統計局發布的2012年國民經濟和社會發展統計公報顯示，截止到2012年，全國就業人口中，農民工總量為26261萬人，比上年增長3．9%。[1]農民工已成為一個數量巨大、結構復雜，且在不斷擴張的新生群體，日益成為我國經濟建設的生力軍。

科學發展觀的第一要義是發展，核心是以人為本。近年來在“以人為本”思想的指導下，相關部門采取了相應的措施保障農民工的勞動權，并取得了一定成效。但農民工的勞動權受侵害現象還是屢屢發生，因此，分析和探討如何更好地保護農民工勞動權具有重要的現實意義和理論意義。

一、農民工勞動權保護不力的現狀

勞動權的誕生，是世界工人運動勝利的成果，也是進化了的法律對人類文明達成共識的關于人的生存價值的肯定。[2]勞動權作為一個法律概念，最早是奧地利法學家門格爾于1886年在他的著作《全部勞動權史論》中提出的。德國學者在自然法學派的“自然權利”、“天賦人權”等思想的影響下，首次把勞動作為人的生存權利寫進了1919年的《魏瑪憲法》中，此后為各資本主義憲法所仿效。目前世界各國無論實行何種社會制度，都將勞動權作為基本權利載入憲法中。可見勞動權作為憲法規定的公民享有的一項基本權利，已被世界各國普遍承認。

勞動權是指勞動者個人或勞動集體所享有的，以勞動就業權為核心的，因勞動而產生的與勞動有密切聯系的各項權利的總稱。它不是一種單獨的權利，而是一個權利束，主要包括以下幾方面權利：就業權、勞動報酬權、休息休假權、勞動安全衛生權、職業培訓權、社會保險和福利權、勞動爭議處理權、團結權、集體談判權等。

農民工是我國社會主義建設事業的生力軍，理應享有法律規定的各種勞動權，但實際上，農民工勞動權受侵害的現象普遍存在。主要表現在以下幾個方面：

1．就業權受到限制與歧視

我國《勞動法》明確規定： 勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受到歧視。農民工作為勞動者的一部分在城市的就業權利卻受到種種限制與歧視。如有的地方為提高當地城鎮居民的就業率，出臺政策限制農民工在城市中的就業。由于農民工在城市打工遭遇就業歧視，加上農民工自身素質普遍較低，使農民工被排斥到所謂的“次屬勞動力市場”上，從事著工資低、體力型、危險性高、勞動環境惡劣等城市本地人不愿意干的工作。

2．勞動報酬權受到侵害

勞動報酬權是勞動權的重要內容之一。現實生活中，農民工的勞動報酬權屢屢受到侵害，主要表現為：一是農民工工資水平偏低。近幾年來，隨著我國產業結構的調整和轉移，中西部地區發展較快，不少農民工就近就地就業，勞動力市場供求在部分地方出現“用工荒”。在此背景下，各地普遍提高了最低工資標準，部分城市實行行業性、區域性工資集體協商，使農民工工資有了較大幅度的增長。據人社部門統計，2005年外出務工的農民工月平均工資僅為875 元，到2009年，提高到1417 元，年均增長15．5%；2010年提高到1690元，比上年增加273 元，增長19．3%；2011年，中國外出農民工月均收入達到了2049 元，比2010年增加了359 元，增長21．2%。農民工的工資雖然提高較快，但與從事同樣工作的城鎮職工工資水平相比，還有較大的差距，僅為城鎮職工平均工資的30%。[3]二是農民工與城鎮職工之間經常同工不同酬。在許多地方，同單位、同工種、同工作量，“城市工”的報酬往往比農民工高數倍，許多農民工連最低工資也拿不到。三是用人單位經常拖欠甚至拒付農民工工資。非公有制企業、中小企業拖欠農民工工資的問題更為嚴重。中國勞動學會副會長蘇海南指出，2009 -2010年人社部門和城建部門、公安部門在全國范圍組織專項檢查，發現被拖欠工資的農民工人數有278．58萬，2011年為129．2萬。[4]

3．休息休假權沒有保障

休息是勞動者恢復勞動能力和享有人性化生活的必要條件。[5]然而，大部分農民工卻不能享有法定的工時待遇。一些企業為了單方面追求利潤，不顧勞動法關于工作時間的規定，常常要求農民工加班加點，甚至是國家法定節假日也難以得到休息。依據《2011年我國農民工調查監測報告》，農民工勞動時間偏長。2011年外出農民工平均在外從業時間是9．8 個月，平均每個月工作25．4 天，每天工作8．8 小時。每周工作超過5 天的占83．5%，每天工作超過8 小時的占42．4%，32．2%的農民工每天工作10 小時以上，與上年相比，盡管外出農民工勞動時間偏長的情況略有改善，但是每周工作時間超過勞動法規定的44 小時的農民工仍高達84．5%。[6]“由于加班要占用勞動者的休息時間”，[7]農民工長時間加班加點的工作，導致他們精力、體力下降，極易發生工傷事故，對農民的身心健康造成嚴重影響。

4．勞動安全衛生權被漠視

勞動者在勞動過程中享有人身安全和健康獲得保障、免遭職業傷害的權利。但是，現實中，很多用人單位未履行法定勞動保護義務。由于農民工從事的工作大多集中在危險性較高的建筑、礦山等行業，或者職業病危害嚴重的電子、化工企業，一些企業安全設施差，安全意識弱，致使工傷事故頻頻發生。以煤炭行業為例，根據國家安監局數字，2011年全國發生煤礦礦難1201 起，全年實際死亡人數1973 人。煤炭百萬噸死亡率從2002年的4．97 降到2011年的0．56，雖然2012年的前十月這個比率進一步降到0．35，但是相對于美國這一數字仍高出了10 倍。[8]此外，由于很多企業設備陳舊，缺乏必要的安全防護措施，致使許多農民工遭受嚴重的職業病危害，每年死于職業病的人數是工傷事故死亡人數的數倍。“我國的鄉鎮企業83%存在不同程度的職業病危害，60%沒有配備必要的防護用品，90%粉塵超標，30%的職工接觸過有害物質，職工職業病發病率達15．8%。廣東省衛生廳2003年抽檢了8278戶鄉鎮企業及個體工商戶，發現有職業病危害因素的有7167 戶，占86．6%。”[9]107

5．職業培訓權難以得到保障

農民工本身文化素質較低，以初中文化的青壯年為主。據《中國農民工調研報告》顯示： “農村勞動力中接受過短期職業培訓的占20%，接受過初級職業技術培訓或教育的占3．4%，接受過中等職業技術教育的占0．13%，而沒有接受過技術培訓的竟達76．4%，而美國、加拿大、荷蘭、德國、日本農村勞動力中受過職業培訓的比例都在70%以上。”[10]4地方政府一般會為城鎮居民提供職業培訓優惠政策，以提高他們的職業技能，但地方政府并不認為為外來農民工提供職業培訓是自己的義務，農民工享受不到這些優惠政策。并且由于農民工流動性強，與企業的關系不穩定，勞動合同短期化現象嚴重，一定程度上也影響了企業對農民工進行職業培訓的積極性。另外，多數企業從節約成本的角度考慮，也不愿為農民工提供職業培訓。

6．農民工參保比例還不高、有些福利權利缺失

當前我國社會保障體制改革的立足點是城鎮居民，較少顧及農民工，多數農民工被排除在城市社會保障網絡之外。主要表現在： 一是用工單位不給農民工買社會保險，或只給少部分農民工投保，或是避重就輕只買一種保險。二是大多數用人單位未與農民工簽訂勞動合同，勞動合同簽訂率低；或是一些從事危險行業的用工單位與農民工簽訂“事故責任自負”的“生死合同”，造成農民工維權困難。[11]近年來，外出農民工參加社會保險的水平有所提高，但總體來說，農民工參保的比例還不高，中西部差距明顯，有些福利權利缺失，他們在城市中遇到事業、疾病等問題時，得不到社會保障體系提供的保障，更享受不到城鎮居民所享有的住房、醫療、養老等社會保障和福利待遇。

二、農民工勞動權保護不力的原因探析

農民工勞動權保護不力的現狀是由制度結構、立法、司法等方面原因引起的。

1．歧視性戶籍制度是農民工勞動權得不到保障的制度根源

全球目前只有少數幾個國家實行嚴格的戶籍制度，我國屬于其中之一。從國際的人口管理來看，“戶籍”管理中的戶籍登記僅僅只是證明人的出生、居住、職業、教育、婚姻等基本情況，并不表示身份的高低貴賤，但是我國現行的戶籍制度除了執行人口家庭的登記職能之外，還與就業、醫療、住房、教育等多項社會福利待遇緊密相關，“戶籍功能已演變成了身份、等級制度”。[12]

由于這種歧視性戶籍制度的存在，城市內部產生了二元勞動力市場，即首屬勞動力市場和次屬勞動力市場。城鎮居民勞動力由于其優越的社會地位和政府對其保護性的就業政策，比較容易進入上層勞動力市場，可以獲得技術要求較高、待遇較優厚的就業崗位。而農民工由于其起點較低，大部分只能進入下層勞動力市場，從事那些技術要求低、收入低下、缺少福利保障、很少有晉升機會的就業崗位。因此，農民工雖然進入了城市，但還沒有真正融入城市，還處在城市經濟制度需求與社會制度排斥的夾縫之中，無法獲得與城市居民完全相同的勞動權利和待遇。

2．我國的《勞動法》不夠完善，農民工勞動權得不到很好的保護

《勞動法》是我國保護勞動者合法權益的一部重要法律，是勞動者維護合法權益的有力武器。但是，《勞動法》還保留了不少計劃經濟的痕跡，多少帶有行政色彩，法律規定過于原則化，有些內容缺乏可操作性。如《勞動法》第91條規定：“用人單位有下列侵害勞動者合法權益情形之一的，由勞動行政部門責令支付勞動者的工作報酬、經濟補償，并可責令支付賠償金：①克扣或者無故拖欠勞動者工資的； ②拒不支付勞動者延長工作時間工資報酬的；③低于當地最低工資標準支付勞動者工資的；④解除勞動合同后，未按照本法規定給予勞動者經濟補償的。”該條文只規定了用人單位違反相關規定惡意欠薪應當受處罰，但對企業非惡意欠薪如何處理沒有規定，而且對惡意欠薪的制裁力度也遠遠不夠。又如《勞動法》第67條規定：“各級人民政府應當把發展職業培訓納入社會經濟發展的規劃，鼓勵和支持有條件的企業、事業組織、社會團體和個人進行各種形式的職業培訓。”但是，如何落實培訓，政府和企業應當承擔哪些責任，則無下文，也沒有配套的法規，勞動者的職業培訓往往無法保證。再如，《勞動法》雖設有“勞動安全衛生”專章，但是其規定既籠統又缺乏詳細的行業分類和具體的安全衛生設施要求與安全衛生管理，缺乏可操作性。

3．行政職能部門監察不力使農民工勞動權難以得到保障

“只有當個人遭受的侵權通過政府公平而可預期地得到了矯正，個人才能在法律上而不是在道德意義上享受權利。”[13]勞動監察是指勞動保障行政機關以國家的名義對雇主執行勞動和社會保障法律法規的情況進行強制性的監督檢查，以糾正其違法行為，促進各項勞動法律法規實施的執法行為。勞動監察是保障勞動權的重要手段。但是現實生活中，由于有些地方政府對農民工采取不當做法，以及勞動監察機構的設置存在不足，導致勞動監管執法不力：

一是一些地方政府對農民工問題采取不當的做法。有些地方政府對農民工主要采取管制、防范為主的政策，只注重如何管理和控制他們，以避免對城市造成大的“沖擊”。此外，不少地方政府擔心嚴格執行《勞動法》的有關規定會影響當地的投資環境與企業競爭力，影響地方的GDP 增長，從而忽視對農民工勞動權益的保護。在這種地方保護主義的影響下，不少地區勞動監察的目的不在于保護勞動者，而在于維護社會穩定，促進經濟發展。相應地，對于因企業違法引發的勞動爭議，勞動監察機構以調代處，對企業的勞動違法行為倍加寬容，較少采取處罰措施，有的甚至加以包庇、縱容。[14]

二是勞動監察機構人員和經費的不足限制了執法監管能力。2006年，我國勞動保障監察專職人員合計為1．7萬人，而全國用人單位約2700萬戶，涉及勞動者3 億人，平均到每名監察人員身上，是1600 個用人單位和17000 名勞動者。[10]16到2011年，我國勞動保障監察專職人員雖然已增加到2．3萬人，3000 多個勞動保障監察機構，[15]但面對如此眾多的企業和大量的勞動違法案件，勞動監察機構人員經費不足限制執法監管能力的問題依然存在。此外，勞動監察機構的執法措施也不足，僅有行政處罰權和處理權，在一些案件的處理上力不從心。如在處理拖欠工資案件時，由于沒有查封扣押權，受到損害的勞動者會因企業人為隱匿、轉移或變賣財產而得不到補償；對用人單位不配合檢查以及無理阻撓勞動監察執法的行為，也缺少有效的強制措施。[10]137所以，勞動監察機構的勞動執法力度不能有效地維護農民工勞動權。

4．不合理的勞動爭議處理機制阻礙農民工的維權之路

我國現行的勞動爭議處理程序采用“一調一裁二審”制度，這種勞動糾紛解決機制存在明顯的缺陷，不利于保護勞動者尤其是農民工合法的勞動權。

第一，勞動爭議處理程序繁雜，審理周期長，農民工無法承受。按照現行的和解、調解、仲裁、訴訟這四種勞動爭議處理程序，前兩種處理程序可以由當事人自由選擇，并非解決勞動爭議的必經程序。而勞動仲裁是解決勞動爭議的必經程序，如果當事人對仲裁裁決不服的，可以向人民法院起訴，對一審判決不服的，還可以向上級法院上訴。這種“一調一裁二審”制度，雖然在一定程度上保障了勞動者的訴權，但審理期限過長，糾紛得不到及時解決。當事人如果要走完所有程序，往往費時費力，對于農民工來說更是無法承受這繁雜的程序。

第二，申請仲裁時效短，使農民工的權利得不到保障。《勞動法》規定勞動仲裁時效為60 日，且這一時效不存在中止、中斷等法定補救事由，這在實踐中不利于保護勞動者合法權益。雖然近期出臺的《勞動爭議調解仲裁法》將申請勞動仲裁的時效延長到1年，但是，1年的仲裁時效對于文化程度低、法律意識淡薄的農民工來說仍然顯得過短。因為，大部分農民工或不諳法律，或對用人單位抱以希望，常常因持觀望態度而致使1年時間稍縱即逝，從而喪失申訴權。因此，與民訴法規定的2年訴訟時效相比，申請勞動仲裁的時效顯得過短。

5．現行的社會保障制度使農民工社會保險和福利權得不到有效保障

完善的養老、醫療、失業等社會保障制度對于農民工來說，具有特殊重要的意義。它既是農民工社會保險和福利權得以順利實現的有效保障，也是農民工勞動權遭受損害時能得到及時救助的基礎。

我國的養老保險制度規定必須按月繳存保險費用，并且對繳存最低年限也有嚴格的規定。但是，由于農民工流動性大，又沒有穩定的工作和工資收入，他們很難滿足養老保險對投保者所作出的種種規定。此外，保費繳存在農民工和用工單位之間存在分攤問題，由于農民工和用工單位之間很少存在長久穩定的勞動關系，用工單位往往缺乏足夠的激勵來配合建立起針對農民工的養老保險制度，從而導致了我國農民工在養老保險上的低參保率。

同樣的負面作用也體現在農民工的失業保險、工傷保險和醫療保險上。特別是農民工在城鎮主要從事條件較差、勞動強度大且危險系數高的工作，加之農民工的素質比一般工人低，生活條件也比一般工人差，因此，農民工工傷事故和職業病的發病率要高于一般的產業工人。從保險制度的角度分析，這些因素歸結在一起就是被保險人的風險暴露程度高，在同等條件下需要以更高的保費來獲得同樣的保險保障，這就進一步降低了農民工加入工傷和醫療保險的可能性。

6．農民工群體的非同質性導致其權益訴求的差異性

當前的農民工群體并非同質性的群體，不同代際、不同職業之間存在較大差異，目前約三成農民工所從事的工作表現出“去體力化”和“去農民工化”的特征，導致了農民工內部身份認同和權益訴求具有明顯的差異性。許多農民工受教育水平較低，文化素質普遍不高，勞動技能較差，法律意識不強，一些農民工甚至不知道自己有哪些權利，更不知道如何運用法律武器維護自己的權利。他們中的少數人甚至不知道還有一部保護他們勞動權的《勞動法》。此外，一些農民工為了保住工作，維持基本生計，對用人單位侵害其勞動權益的行為忍氣吞聲，委曲求全，不敢拿起法律武器維權，這也在很大程度上制約了他們捍衛自身權益的能力。

三、加強農民工勞動權保護的對策建議

科學發展觀是農民工勞動權保護工作的指導方針，能不能落實科學發展觀，直接關系到我們能不能保護好農民工的勞動權。

(一) 以發展促進農民工勞動權的保護

1．為農民工勞動權保護構建穩定的經濟基礎

科學發展觀的第一要義是發展，而發展的核心內容是經濟發展。經濟學的基本原理指出，經濟增長和就業率的提高存在著顯著的正相關關系，經濟增長是就業率不斷提高的根本動力。經濟的不斷發展意味著社會能夠源源不斷地提供更多的就業機會，國民經濟尤其是第二三產業保持適度快速的增長，對于不斷提供就業機會、保護農民工的基本就業權至關重要。只有通過經濟的發展來不斷提供就業機會，農村富余勞動力的轉移和農民工的就業才具有現實的經濟基礎。

2．轉變經濟發展方式，提高農民工的整體素質

落實科學發展觀，要求我們做到又好又快的發展。為此，必須轉變經濟發展方式，將經濟發展依靠要素投入的增加轉變到依靠勞動者素質的提高和生產技術改進的軌道上來。農民工作為我國經濟建設的重要力量，是勞動力這一生產要素的直接載體，也是生產工具和科學技術在生產過程中的直接使用者。因此，勞動者自身素質的高低直接關系到勞動力及生產工具這些主要生產要素的使用效率的高低，從而也就直接關系到經濟發展方式能否真正的轉變。

因此，應努力實現經濟發展方式的轉變，花大力氣提高勞動者的整體素質，尤其是廣大農民工的素質，并以此帶動勞動生產效率的提高。提高廣大農民工的素質要求我們進一步加強農民工的職業培訓，完善多層次、多形式的職業培訓網絡。努力促進農民工專業技術知識和實際操作技能的學習，逐步提高農民工的文化素質和職業技能水平，不斷改進勞動生產率和工作效率，為減少失業人員、促進就業創造條件。

(二) 加強法制建設，為農民工勞動權保護提供法律保障

我國雖然有相關調整勞動關系的法律，但仍不完善，因此，必須加強法制建設，才能有效保護勞動者的合法權利。

1．完善《勞動法》，建立完備的勞動法律體系

為了保障農民工的勞動權，針對現行《勞動法》存在的問題，筆者認為需要對以下幾個方面進行完善：

修改《勞動法》第1條規定的立法宗旨和依據。該條規定：“為了保護勞動者的合法權益，調整勞動關系，建立和維護適應社會主義市場經濟的勞動制度，促進經濟發展和社會進步，根據憲法，制定本法。”該條體現了《勞動法》的四大宗旨，但筆者認為，《勞動法》的宗旨其實只有一條，即保護勞動者的合法權益。“調整勞動關系”是《勞動法》作為法律的基本屬性，但是僅提“調整勞動關系”，而不明示勞動關系實現的法律效果，即構建和諧、穩定的勞動關系，筆者認為有所不妥。所以，《勞動法》的立法宗旨和依據應當簡單明了，建議表達為：“為了保護勞動者的合法權益，構建和諧、穩定的勞動關系，根據憲法，制定本法。”

修改《勞動法》第46條工資分配制度。該條款規定：“工資分配應當遵循按勞分配原則，實行同工同酬。工資水平在經濟發展的基礎上逐步提高。國家對工資總量實行宏觀調控。”筆者認為，在該條款中應增設“工資優先支付”的規定，即在企業負債或破產時，提高勞動者工資的清償順序，使勞動者的工資優先于企業其他私法債務，甚至是優先于擔保物權而得到支付。雖然，我國的《破產法》規定擔保物權要優先于勞動債權得到清償，但是民法學界則呼吁提高工資的清償順序，使之在擔保物權前得到清償。筆者也同意該觀點。正如王澤鑒先生所說： “工資系勞動者血汗及生活所賴，因此確保工資之清償，即在維護社會正義，……工資之優先受償性，終必獲得肯定，否則將無以保障勞工之生存權及社會安定。”[16]因此，應在《勞動法》第46條中增設“工資優先支付”的規定，以保障勞動債權得到實現。

修改《勞動法》第96條的規定。該條款規定：“用人單位有下列行為之一，由公安機關對責任人員處以15 日以下拘留、罰款或者警告； 構成犯罪的，對責任人員依法追究刑事責任： ①以暴力、威脅或者非法限制人身自由的手段強迫勞動的；②侮辱、體罰、毆打、非法搜查和拘禁勞動者的。”也就是說，對于強迫農民工勞動的行為，我國法律僅僅規定對直接責任人員進行處罰。筆者認為，用人單位比直接責任人具有更大的責任，也更有能力承擔物質賠償責任，因此，建議在該條款中增加關于用人單位責任的規定，采用“雙罰制”，即對用人單位和直接責任人員均應追究法律責任。

如前所述，我國現行的勞動爭議處理機制采取“一調一裁二審”的處理程序，這種制度在實踐適用中比較繁瑣，在維護爭議雙方合法權益方面不夠及時。因此，應改革現行的勞動爭議處理機制，實行“或裁或審”、“裁審自擇”的制度，即取消勞動仲裁前置，規定勞動者既可以選擇仲裁，也可以直接選擇訴訟程序。這種制度快速、便捷又成本低廉，能節省司法資源，減少勞動者的訴訟壓力，使勞動者的合法權益得到及時、充分的保護。令人欣慰的是，已出臺的《勞動爭議調解仲裁法》中就規定了對于用人單位拖欠勞動者勞動報酬數額較小的糾紛采取“一裁終局”的處理機制，該機制雖然還沒有給予勞動者選擇仲裁或選擇訴訟的自由，但是“一裁終局制”大大縮短了欠薪糾紛的審理期限，可以避免用人單位的惡意訴訟，使糾紛能及時有效地得到解決。《勞動爭議調解仲裁法》在勞動爭議處理機制改革中邁出了一大步。

此外，針對申請仲裁的時效太短，還需要修正仲裁時效。筆者建議按照民事訴訟2年的時效作為勞動爭議仲裁時效，并且從勞動者與用人單位發生爭議時起算，而不應從侵權之日起算。

現行《勞動法》的頒布雖然使我國的勞動立法擺脫了滯后狀態，但并沒有使它達到完善的境地。到目前為止，我國的勞動立法體系還存在著一些問題，如一些與《勞動法》配套的單行法律遲遲沒有制定出來，現行的法律法規也有許多不適合現實的情況。因此，進一步完善我國勞動立法，是擺在我們面前的一項重要而迫切的任務。雖然現階段我國已制定頒布了《勞動合同法》、《就業促進法》等重要的勞動法規，但是還不能完全適應現實的需要。為此，應當加快步伐，制定諸如《集體合同法》、《工資法》、《社會保障法》、《勞動爭議處理法》、《勞動監察法》、《職業培訓法》等相關單行法律，不斷拓展和深化勞動權的內涵和外延，形成健全的勞動法律關系，全面保障勞動者勞動權的實現。

2．加強對勞動權保護的刑事立法

目前，我國對侵犯勞動者勞動權的制裁措施過于溫和，側重于行政處罰和民事賠償而輕刑事責任。近年來我國勞動安全事故頻繁發生，除了相關行政部門監管不力外，也表明單靠民事裁判和行政處罰已經無法抑制侵犯勞動權事件的上升趨勢。因此，我們應借鑒國外的先進立法經驗，加強刑法對勞動權的保護力度。

一是擴大刑法對勞動權保護的范圍。我國刑法沒有把所有的勞動權都納入刑法的調整范圍，只涉及到勞動者獲得勞動安全和勞動衛生條件保護權、休息權等一些重要的勞動權。而勞動權的其他方面，如勞動就業權、勞動報酬權、社會保障權等沒有被納入刑法的調整范疇。這種立法與國外勞動刑法的保護范圍相比顯得過窄。國外刑法直接保護的勞動權范圍包括勞動者的休息休假權、勞動報酬權、平等擇業權等廣泛內容。如法國刑法典有關于侵犯勞動平等權、侵犯勞動安全衛生權等犯罪條款。德國刑法典在保護勞動權方面除了一般犯罪條款外還特別有關于勞動安全、社會保障、監管主體的犯罪條款。筆者認為，我國也可以增加對勞動平等權、休息休假權、勞動保障權等勞動權的刑法保護。

二是增加用人單位為侵犯勞動權的刑事責任主體，加大對拖欠農民工工資用人單位的處罰力度。在犯罪主體上，國外的刑法不僅處罰直接責任人員，而且還規定了法人犯罪。我國對侵犯勞動權的刑事責任主體只局限于直接責任人員，這使得許多用人單位在侵犯勞動者勞動權造成嚴重后果時卻得不到懲罰。如現行《勞動法》第96條和《刑法》第244條對用人單位強迫職工勞動的行為，僅規定對直接責任人員進行處罰，而對用人單位的法律責任則沒有規定。所以，筆者認為應當將用人單位列為侵犯勞動權的刑事責任主體，加大對拖欠農民工工資用人單位的處罰力度，對惡意欠薪且拒不改正者按“惡意欠薪罪”法律條款處罰。

(三) 加強政府勞動監察力度

勞動權的實現離不開國家權力的保障。當勞動者的權利遭受侵犯或實現受阻時，政府必須提供及時、有力、低成本的救濟。政府在農民工勞動權利實現中應給予特別保護，給予更多的人文關懷。因此，我們需要在以人為本的前提下，加強勞動監察工作，充分發揮勞動監察機制的應有作用。

首先，要切實轉變政府觀念，加強和完善對農民工的公共服務和社會管理。在管理體制上實現由防范式管理向政府為主導的服務型管理轉變，在公共產品提供上實現由面向城鎮戶籍人口向包括農民工在內的所有常住人口轉變。

其次，各地政府應根據各地的具體情況配置一定數量的勞動監察人員，保證有充足的人員、經費和必要的辦公設備和條件，消除地方保護主義對勞動監察的消極影響，使勞動監察機構真正履行保護勞動者的職責。[17]

最后，賦予勞動監察機構相應的行政強權。加大勞動行政部門的勞動監察執法力度，使其由運動式、階段性執法方式向常規性、長效性執法方式轉變，這是實現農民工勞動權保護的“突破口”。

(四) 為農民工勞動權保護營造有利的外部環境

1．統籌城鄉發展，改革戶籍制度

統籌城鄉發展是落實科學發展觀、構建和諧社會的重要步驟，也是全面建設小康社會實踐的重大舉措。我國現行的戶籍制度是計劃經濟和城鄉二元社會結構的產物，它強化了城鄉隔離。要統籌城鄉社會發展，從根本上解決農民工勞動權保護問題，就要改革現行的戶籍制度。戶籍改革不是簡單地取消戶口，而是要陸續剝離附加在戶口登記制度上的種種政治、經濟利益，還戶口的真實面目。筆者認為，我國的戶籍改革可以從以下幾方面進行：

第一，將城鎮落戶條件由戶籍限制改為條件限制，由許可制改為準入制。即在大中城市的農民工只要有合法固定住所、穩定職業、合法穩定收入并固定上繳稅費，在城鎮居住一定時間后，應給予辦理城鎮常住戶口，逐步實現農民工的“市民化”。目前我國各地正在陸續推行的新一輪戶籍管理制度改革，就是以條件準入方式，按實際居住地進行戶口登記管理的新模式逐步取代了沿用多年的戶口遷移審批制度。逐步剝離依附或隱含在戶籍制度之上的社會福利，淡化戶籍制度的社會經濟功能，恢復戶籍制度只承擔單純的人口基本信息統計功能，最終實現對所有社會成員一視同仁的統一的人口管理制度。

第二，為了避免城市戶籍的放開可能導致的大量農民涌入城市從而引發一系列生活、教育、治安等嚴重社會問題，政府在改革戶籍制度的同時應積極促進中小城鎮的發展，引導農村勞動力向中小城鎮合理有序地轉移。[18]

黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于農村改革發展若干重大問題的決定》，該決定提出要統籌城鄉社會管理，推進戶籍制度改革，并且要加強農民工權益保護，逐步實現農民工在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購等方面與城鎮居民享有同等待遇，改善農民工勞動條件，保障生產安全，擴大農民工工傷、醫療、養老保險覆蓋面。這一決定為戶籍改革指明了方向，加快了城鄉統籌發展的步伐，為農民工勞動權的保護提供了堅實的保障。

2．統籌經濟發展，建立農民工社會保障制度

我國經歷了30 多年的改革和發展，社會財富和政府財力不斷增加，已經初步具備建立覆蓋農民工的社會保障制度的經濟基礎。在政府方面，應盡快完善相應的社會保障制度。首先，應鼓勵各地區根據自身實際建立覆蓋農民工的基本醫療保險體系，逐步實現養老保險在不同區域間的順利轉移和續保。其次，可以建立專門的財政基金用來支持農民工社會保障體系的建設。該基金可以在保費負擔上給予農民工必要的補助，并為農民工提供必要的失業救濟金。再次，要從制度上規定農民工社會保障體系參與各方的權、責、利的關系。不僅要加強對農民工參與社會保障體系的引導，也要對用人單位配合建立農民工社會保障體系作出嚴格規定，從而確保各參與方均有必要的激勵或者約束共同來搭建農民工社會保障體系框架。

在用人單位方面，應具有大局意識，即不僅要從國家發展和社會穩定的層面深刻理解建立農民工社會保障制度的重要性，而且應充分認識到，參與農民工社會保障體系建設對企業帶來的受益以及不配合的情況下可能給企業帶來的巨大經濟損失。因此，用人單位應積極行動起來，從企業績效中拿出專項資金來配合這一社會保障制度的建立。

在農民工自身方面，最重要的是要對參與養老保險、醫療保險等社會保障制度有充分的認識，配合政府部門的安排，積極參與相關的保險體系。農民工應該從長遠利益考慮，而不應該僅僅盯住即期的現金收入，要對可能發生的風險有全面的了解和必要的準備。此外，農民工應該具備積極的維權意識。當自身的勞動權利遭受侵害時，比如用人單位拒絕配合農民工參加工傷保險，應該積極團結起來與用人單位據理力爭，并及時將有關情況通報給相關監管部門，以積極的作為來保障自身的社會保障權。

綜上，只有做好以上農民工權益保障的幾方面工作，才能使農民工兄弟姐妹們早日與城鎮職工一樣共享國家經濟社會的發展成果，有尊嚴地勞動。

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