公用事業民營化的社會風險及防范

王茂濤 馮 偉

一、引言

公用事業①源自英語中的“Public Utilities”，有人將其譯為“公共行業”，還有人譯為“公共部門”或“公共服務行業”。按照韋氏大辭典的解釋，“公用事業”主要是指提供某種基本的公共服務并且受政府管制的行業。在我國國家工商行政管理局發布的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》中，將公用企業定義為供水、供氣、郵政、電訊、交通運輸等公用事業或行業的經營者。綜合國內外學者從不同角度提出的見解，筆者認為，公用事業民營化主要是指政府利用私營部門來提供和完成公共服務，以改進公共部門服務的質量。

從20世紀70年代末起，許多國家開展了公共行政改革運動，其主要內容是更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾的需求。此后，越來越多的民營企業介入到公用事業領域中來，承擔起生產和提供部分公共物品和公共服務的責任。各國紛紛改革公用事業投資和經營模式，從制度設計上為民間資本進入公用事業領域創造條件，公用事業的民營化成為公共行政改革的潮流。

伴隨著公用事業民營化改革運動的興起，西方學術界先后出現了三個有代表性的學術思潮，為公用事業民營化改革提供了理論支持:以布坎南、繆勒為代表的公共選擇理論學派;以奧斯本、蓋布勒為代表的新公共管理理論;以羅西瑙、皮埃爾、庫伊曼等人為代表的治理理論。公共選擇理論通過對公用事業治理中的“政府失靈”問題的深入分析和研究，提出了更多地采用由私人企業承包公用事業的政策，引進市場機制，改善政府公共服務;新公共管理理論將關注點從政府內部引向外部，強調將政府公共物品和公共服務的提供者角色與生產者角色分開，打破了公私界限，鼓勵民營機構與政府共同承擔過去由政府獨自承擔的公用事業，并據此“重塑政府”;治理理論研究公用事業治理的方式和價值，主張建立政府與社會合作的公共管理模式，即“善治模式”。深厚的理論基礎，再加上在實踐過程中所開發的民營化技術和戰略②，使西方國家的公用事業民營化改革成為一個既仔細考量成本收益，又十分關注民眾愿望的雙重權衡過程，推動了公用事業民營化改革不斷向前發展。

在這種趨勢下，我國也對眾多以往由政府一手掌控和提供服務的公用事業部門進行了民營化的改革，效果顯著。然而，任何改革都不是一帆風順的。在公平競爭和法制環境相對缺失的特殊國情背景下，借鑒于西方的公用事業民營化改革在我國遇到了很多現實困境，存在不少社會風險，如，由于特許經營和承包經營帶來的新的私人壟斷風險、由于缺失政府管制帶來的民營化后公用事業普遍服務原則喪失風險、由于民營企業放任逐利性帶來的危及社會公平性風險以及由于權力尋租行為帶來的各種腐敗風險等。這些風險既違背了公用事業的原有價值取向，也使政府的合法性和公信力受到沖擊和挑戰。因此，研究公用事業民營化改革的各種社會風險和防控策略，把推進民營化進程與有效實現公共利益內在地統一起來，無疑是理論與實踐價值兼備的課題。

二、公用事業民營化在我國的實踐及其障礙分析

由于單一的財政投入無法滿足急速發展的城市化對通信、電力、供水、供氣、交通等公用事業的巨大需求，我國從20世紀80年代初就開始嘗試用BOT模式③改善基礎設施投資，從魯布革電站、三茂鐵路，到許多城市的燃氣發電、中巴公交和出租汽車，國外資本和民間資本陸續進入了公用事業的增量領域。經過探索和經驗積累，新世紀以來國家相繼頒布實施《城市市政公共事業利用外資暫行規定》、《關于促進和引進民間投資的若干意見》、《關于加快市政公共行業市場化進程的意見》、《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》等法律、法規及相關政策，開放部分公用事業，允許民間資本甚至外資進入該領域，為推動公用事業的民營化改革創造了條件，這意味著我國開始通過“市場化”、“民營化”途徑全面推行公用事業改革。縱觀30多年來我國公用事業民營化改革的實踐情況可以看出，在實踐中我國公用事業民營化已經形成了下列幾種模式:第一，BOT模式。第二，合資模式，即中外按比例投資建設的方式。第三，直接購并模式，即民間資本或外資對國有企業的直接兼并方式。第四，純民營模式，即由民營資本獨家投資建設的方式。第五，TOT(Transfer－Operator－Transfer的縮寫)模式，即政府投資建設公用事業項目并擁有所有權，但有償轉讓給其他市場經營主體，回收資金用于其他項目建設。第六，PPP(Public Private Partnership的縮寫)模式，即政府與民營企業、外資企業基于契約的合作，以雙方履約的方式建設公用事業項目。第七，MBO(Management Buy－out的縮寫)模式，即管理層收購，主要是指公司的經理層利用借貸所融資本或股權交易收購本公司的一種行為。在30多年的民營化進程中，我們取得了不少實踐經驗，提高了資金使用效率，擴展了建設資金的來源渠道，分散了政府投資公用設施的風險，增強了市場的競爭活力。然而，任何一種制度設計都會受到該國特定國情和社會歷史條件的影響。與西方國家相比，我國在制度法律環境、市場秩序、參與主體能力諸方面相對落后，這成為我國公用事業民營化改革的障礙，在一定程度上制約了我國公用事業民營化改革的進程。具體地說，制約我國公用事業民營化改革進程的障礙主要有四個方面。

1.制度安排障礙

西方國家的實踐表明，公用事業民營化需要一個相匹配和相適應的良性制度環境，各方在共同規范的邊界內活動。因此，建立一個內容健全、組織有序、反應靈敏的制度體系是民營化改革的根本保障。難以否認，當前我國公用事業民營化改革在制度安排上還存在不少缺陷，主要體現有三點:一是公用事業民營化改革的國家層面的戰略管理體系缺乏，未能將公用事業改革整合于經濟社會的可持續發展之中，在國民經濟和社會發展規劃中缺乏戰略規劃，到目前僅限于有關部委的指導性意見和宏觀政策。二是公用事業民營化改革的法律、法規體系不完整。我國尚沒有一部完整的關于規范公用事業民營化的法律，而部門的政策和有關規定約束效力低，責任不清，行使權力與履行義務的程序不明，還不足以擔當建立現代公用事業法律制度的完整功能。三是有關政策和規定在執行過程中隨意性強，不同程度地存在著政府憑借強勢地位侵蝕投資主體權益的現象。

2.市場環境障礙

公用事業民營化要取得成功必須有一個公平競爭的市場環境。公開透明的市場程度與資本參與的積極性成正比例關系。當前我國的公用事業民營化改革的市場環境還存在如下問題:一是市場準入過窄。民營資本參與門檻過高，民眾參與明顯不足。二是管理運作過程中的信息不透明。信息披露的不公開和各方信息獲取的不對稱現象，使不同競爭主體未能處于一個公開透明的競爭環境中公平競爭。三是競爭機制不健全。招投標過程中的不正當競爭、惡性競爭、權力尋租現象時有發生。四是國際市場引入不足。國際知名大企業參與公用事業項目建設在國內尚少見。

3.主體能力障礙

民營化本身是各種參與主體利益博弈的過程，這些主體包括政府公共部門、民營企業、第三部門、公民等。由于“公有、公管、公用、公享”的傳統思維根植人心、市場發育不足等原因，我國公用事業民營化參與主體的能力尚顯不足:一是部分既得利益群體(主要是公共部門及其官員)主觀上出于公共利益考量、客觀上出于自身利益維護而采取消極應對態度，且部分公共部門官員的市場運作能力缺乏;二是當前我國第三部門發育不成熟，力量薄弱，第三部門對公用事業的參與還很少;三是公民個人參與公用事業的自主性和獨立性不強，公民個人影響決策能力和自服務能力較低。

4.監管機制障礙

在民營化改革中，如果政府的監管缺位或漏洞百出，就會出現投資和經營主體為實現經濟利益最大化而使公共利益邊緣化現象，甚至出現違法現象。我國公用事業民營化改革中監管機制障礙體現在:監管缺位，即對公共利益的維護該管的未管;監管過多，即對微觀企業干預過多，使民營資本望而卻步;責任追究制不健全，使監管者出現事故后可以事后逃避責任;監管者素質有待提升。

三、公用事業民營化中的社會風險

根據以上對公用事業民營化在我國實踐中存在障礙的分析，來自各個方面的風險將始終伴隨我國公用事業民營化的改革進程，而當這些潛在的風險涉及重大公共利益和敏感的民生問題時，有時候會轉化為突出的社會問題，甚至演變為群體性事件。

1.公用事業民營化可能會導致私人壟斷

實踐一再表明，公用事業民營化的關鍵不是公營還是私營，而是壟斷還是競爭，民營化后的公用事業如果沒有市場競爭的壓力，仍會形成新的壟斷。對公共事業治理而言，“關鍵是公共服務必須打破壟斷(無論是政府壟斷還是私人壟斷)，競爭共存(無論是公公競爭、公私競爭還是私私競爭)”④，通過引入競爭機制，實現公共物品和公共服務的最佳供給和公共資源的最佳配置。因此，如果沒有形成多元主體的公平競爭格局，而是僅僅簡單化地將原來的國有企業壟斷轉變為由少數民營企業獨占市場，就達不到以民營化促進激勵機制形成的最初改革愿望。⑤如在公用事業民營化實踐中運用最廣泛的特許經營和合同承包兩種形式，雖然在操作上可以在獲得壟斷性經營權或承包權方面引入競爭，但在取得經營權或承包合同之后，企業在特許經營期和承包期內仍處于壟斷地位，在實際經營階段就可能出現因為競爭缺失而導致的壟斷現象。例如，我國在公用事業利用外資的過程中，不少地方簡單地援引或照搬一般性行業外商投資優惠政策的內容，給予外資盡量長的經營年限，有些甚至達到50至70年。給予公用事業民營企業過長的經營年限，等于名正言順地允許民營企業在一個相當長的時間段內以合法手段排斥或躲避競爭，從而形成新的私人壟斷。

2.公用事業民營化可能會導致社會公平的缺失

公用事業民營化可以為公共產品和公共服務的供給提供多元化和多樣性的選擇。然而，無論供給主體怎么變化，其產品和服務的公共屬性亦即公益性不應改變。因此，負責生產和提供公共物品和公共服務的民營企業，應該在公共物品和公共服務的供給中繼續堅持普遍服務的原則⑥，做到公平與公正，體現公共性，并把遵守普遍服務原則作為至高無上的企業品質和社會責任。但是，不可回避的矛盾是，在純公益和準公益項目建設和經營中，投資主體遵循普遍服務可能會犧牲其經濟利益，甚至虧本。如果沒有合理的補償機制和來自經營以外的回報，投資者很可能會犧牲甚至放棄普遍服務原則，而投資主體回歸純粹的經營本性，就會舍棄那些投資和經營成本高而又關涉公眾福祉的公共產品和公共服務項目，這無疑又會損害公眾利益。比如，近年來許多地方的民營資本進入燃氣、水務、交通等公用事業領域后，熱衷于上馬成本低、收益高、見效快的城市公共服務項目，而對于低收入群體或者弱勢消費群體居住的偏遠農村則缺乏投資熱情，這無疑會導致公共服務的不均衡供給，導致社會公平的缺失。

3.公用事業民營化可能為腐敗提供新的土壤

企業介入公用事業領域不一定必然帶來腐敗問題，但在公私合作的過程中，公與私廣泛接觸，增加了腐敗的機會。具體來說，這種腐敗的風險主要體現在兩個方面。一方面，在企業介入公共事業領域的過程中，存在著權錢交易的可能。在監管機制不健全的情況下，企業可能為了獲取準入資格、優惠政策或低廉成本而在各類招標中以行賄等不正當的競爭手段排擠其他競爭者，公共部門官員也可能憑借手中資源進行權力尋租。企業和官員的尋租無疑增加了公用事業項目的成本，這樣在企業獲取項目后，便會通過提升公共產品和公共服務價格、降低公共產品質量和公共服務水準來平衡前期的尋租成本，這些代價則最終由公眾承擔，公眾的利益就會蒙受損失。在近年來的公共物品政府采購和招標中，這類事例屢見不鮮。由于監督不力，一些單位或個人為了自身利益把公開、公正、透明的政府采購制度變成暗中規定，在招標中屢屢出現行政首長干預競爭、供應商與評委互相勾結、供應商之間互相聯手操縱招標等問題。另一方面，存在著監管者被經營者“俘獲”的風險(諾貝爾經濟學獎獲得者施蒂格勒理論)。這是因為，由于經營者與消費者之間存在著信息不對稱，作為被監管的經營者利用占有的信息優勢影響監管者而使后者作出有利于自己的決策。“俘獲”的風險可能會導致兩種危害行為:一是企業利用國家資源中飽私囊;二是政府官員利用國家資源干預市場獲取私利。

4.公用事業民營化可能導致政府對某些公用事業的失控

公用事業可以民營化，但公共責任不能民營化。政府作為受托方，必須對其委托人即公眾負責。為了有效地維護公眾的利益，保證社會各領域的平衡發展和整個社會的可持續發展，政府必須在總體上對公共物品生產和公共服務供給保持控制權，這是政府能夠順利履行自身職責的重要條件。但是，在公用事業民營化的改革實踐中，那些承擔巨額投資和主要風險的私人合作者，通常會在有關的決策問題上，如如何提供服務、收費的標準等，有更大的決策權。結果私人部門會憑借資本投入，更從容地運用其討價還價的能力對抗本地的公共利益，使政府失去對某些公用事業領域的控制權。珠海市農貿市場民營化實踐中就曾有民營企業在取得對外出售產權和經營權后，為片面追求私人利潤，不顧農貿市場的基本功能和社會效益，自行改變市場經營范圍，使農貿市場面積大大減少，攤位減少，攤位平均租金上升4至6倍，肉鋪租金甚至上升達20倍。⑦安徽合肥、湖北十堰等地也曾出現過民營化改革后公交企業拒絕搭載有老年證的乘客等漠視公益效益的案例，致使社會各界一度呼吁公用事業回歸國有。⑧

綜上所述，雖然公用事業民營化對改進某些公共物品的生產和公共服務的供給發揮了良好的作用，但是對民營化過程中引發的社會風險，我們不能不加以重視。否則，民營化過程的最終結果可能與改革者的初衷完全相反。

四、公用事業民營化社會風險的防范與政府責任

防范并消解公用事業民營化過程中出現的社會風險，必須充分發揮作為公共利益的總代表的政府的作用。公用事業民營化的推行，并不意味著政府在公共物品和公共服務方面的責任的轉移。政府和企業之間存在著事實上的委托代理關系，政府仍要在公共物品生產和公共服務供給的整個過程中承擔最終責任，以確保公用事業民營化朝著有利于社會公共利益的方向順利前進。政府在這方面的作用主要表現在以下幾個方面。

1.對公用事業民營化進行細致、審慎的布局

薩瓦斯指出，區分公共物品的“安排”與“生產”環節，由“安排者”去選擇“生產者”，是“整個民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎”。⑨根據薩瓦斯的這一思想，在公用事業民營化的過程中，政府應根據公共產品的不同情況采取不同的改革策略，尤其是要進行審慎而又合理的布局。⑩第一，區分核心公共部門和非核心公共部門。在環境衛生、文化體育、安全事業等核心公共部門，重要的不是市場化和民營化，而是通過提升公務員素質、完善制度體系等措施改善公共服務質量;在交通運輸、電力、燃氣、自來水等非核心公共部門，則可通過設置內部市場、引入競爭、吸引民間資本等措施改善公共產品和公共服務質量。第二，區分“純公共產品”和“準公共產品”。后者可以引入市場化和民營化改革，但前者應有公共部門提供。對于準公共產品提供也應該根據不同的類別和特定的服務對象選擇契約、特許經營、補貼補償、公私合作等不同形式。第三，區分“裁判員”和“運動員”。在準公共產品提供上，政府要更多地扮演“裁判員”角色，去制定規則、監管企業，而不是親力親為地直接生產。第四，區分“自然壟斷業務”和“非自然壟斷業務”。對前者可引入市場競爭機制擇優選取少數有實力有社會責任擔當的企業經營，政府加強管制;對后者則應引進多家企業在公平競爭的機制中經營，最大限度地實現企業效益和公共利益的雙贏。

2.建立完善的公用事業民營化評估程序，對民營企業進入公用事業領域的準入過程進行嚴格管理

從我國的國情來看，對民營企業的準入管理最重要的是做好以下三點:一是在推行改革前，要做好充分的可行性論證。諸如該項公共服務適合什么樣的經營主體?民營化后對公共利益會產生何種負面影響?民營化后會遇到哪些陷阱和現實困境?民營化帶來的預期收益是什么?通過對這些問題的認真研究，增強決策的理性，盡量避免在操作過程中出現各種社會風險。二是必須對民營企業進入公用事業領域的準入過程進行嚴格的管理。由于公用事業本身承載著公共利益，政府為保證公共利益的順利實現，要為公用事業的民營化設定清晰透明的程序，暢通信息渠道，明確參與企業的資質，對民營化過程中的招標、通告、競標、評價和決策等環節規定嚴格的操作標準和方法，規范相應的操作流程，把好民營企業進入公用事業領域的準入關口。三是對那些具體負責和操作民營化項目的政府相關人員進行嚴格監督，降低和消除腐敗風險。由于政府握有公共權力和公共資源，在游戲規則的制定、經營主體的選擇、公共產品和公共服務的價格等方面有較大的裁量權，在監督缺失的情況下容易滋生腐敗。因此，在方案的具體實施過程中，尤其要特別注意相關廉政制度的配套跟進，充分發揮輿論監督和群眾監督的積極作用。

3.對民營企業生產公共物品、提供公共服務的過程實行有效的社會管制

公用事業民營化后，能否最大程度地實現和維護公用事業本身所承載著的社會公共價值，避免和防范種種社會風險，進而有效實現兩者的動態平衡，是政府面臨的一項重要任務。解決好這一問題的關鍵是要建立一套公用事業管理體制，使公共物品的生產和公共服務的提供在政府的有效監督下進行。管制是指政府為防止民營企業在作出決策時未充分考慮諸如公平、健康和安全等公共利益而對民營企業進行的監督和控制活動。在市場經濟條件下，政府的管制有兩種基本形式，即為糾正市場失靈而實行的經濟性管制和為維護公共利益所實行的社會性管制。就公用事業民營化來說，在目前條件下，社會管制應主要包括以下內容:第一，價格管制。公用事業領域的改革不能將利潤最大化作為改革目標，企業只能在保障社會公共利益最優化的前提下追求利益的較大化。為此，必須對進入公用事業領域的民營企業所提供的產品和勞務的價格實行管制。通過管制，既保證社會的利益能夠基本得到滿足，又能使企業獲得合理的利潤，從而促進企業提高生產效率，保持發展潛力。第二，質量管制。在已經具備競爭條件的公用事業領域，市場競爭機制會促使企業自發地提高產品和服務的質量，但也存在著由于信息不對稱或信息搜尋成本過高而引發的質量問題。在非競爭性領域，企業擁有壟斷地位，而消費者由于缺失選擇或缺乏對不同企業產品和服務的比較，喪失了接受公共產品和公共服務的主動選擇權。因此，為維護公共利益，政府在對公用事業進行價格管制的同時，還必須對產品和服務的質量實行管制，制定嚴格的質量標準，采取有效措施，強制企業保證其產品和服務達到一定的質量水平。第三，運行管制。為了保證公用事業單位運行的穩定和安全，必須加強對公用事業單位運行的監督。主要是督促企業制定各項安全生產制度，定期檢查安全生產責任制的落實情況;制定特殊情況下的應急預案，確保公用事業運行的安全;對企業退出市場加以嚴格規范，防止企業隨意退出而中斷服務;對競爭性領域的企業競爭秩序加以監督，防止破壞性競爭、不正當競爭或企業限制競爭的行為，保證公用事業產品和服務供給的效率與穩定。第四，根據企業的產業特征而進行的特殊管制。如:對自來水行業的管制，除價格和質量外，還有控制環境污染的問題;對憑借網絡開展業務的單位的網絡監管;對交通部門的安全管制;城市和鄉村中垃圾處理的管制;公園景點的衛生管制。通過這些社會性管制，禁止那些對社會公共利益可能產生極端危害的行為發生，將一些可能危及到社會公共利益的行為限制在一定程度和范圍之內，使其不至于危害社會公共利益，對那些為了謀取個人私利而擅自違反管理規定的行為進行懲罰告誡，并力促他們及時糾正不當行為，挽回社會損失，達到社會利益與企業利益的均衡。

4.給予公眾某些支持和補償

為公眾提供公共物品和公共服務是政府的職責，盡管公用事業民營化后，私營部門承擔起了生產和提供部分公共物品和公共服務的職責，但公用事業的公共性要求政府要為社會提供普遍服務，為避免公眾陷入集體行動的困境，政府應該通過下列途徑給予公眾某些支持和補償。[11]第一，建立公開透明的信息發布機制，將公用事業民營化的領域和具體項目如實告知公眾，并有適當的溝通渠道為公眾答疑解惑，以避免出現信息不對稱的情況。第二，盡可能地培育民間團體、社區自治組織、行業協會等，開辟公眾參與公用事業的渠道，培訓公眾集體行動的能力，以最大限度地維護公共利益。第三，對社會弱勢群體給予直接補助或補償，如對低收入者發放優惠券進行補貼，使其能消費到具有普遍性質的公共物品和公共服務。

五、結語

總之，在公用事業領域推行民營化改革，并不是要削弱或者廢除政府在公用事業領域的職能，而是要在新的基礎上重構政府職能和角色，并以此來協調和平衡私益與公益，把企業的自利行為限制在合理適度的范圍之內，并把企業追求自身利益的行為引導到促進社會公共福祉的軌道上去，從而使企業不僅成為一種創造財富和利潤的工具，而且可以成為對社會公共價值和公共利益的實現有所貢獻的“公器”。

注釋

①學術界一般把公用事業具體劃分為純公用事業(核心公用事業)和準公用事業(廣義公用事業)兩部分，而準公用事業又可以分為公用事業、社會事業和公益事業三個部分。本文的公用事業主要是單指準公用事業，不涉及對純公用事業的考量。②薩瓦斯在其《民營化與公私部門的伙伴關系》一書中就民營化實際操作過程中的技術問題進行了系統介紹，如撤資、委托、替代三種形式以及國企撤資、合同承包、特許經營、憑單等。其他學者也做了眾多技術設計。③BOT是英文“build－operate－transfer”的縮寫，譯為“建設—經營—轉讓”，基本思路是:政府對項目的建設、經營提供一種特許權協議作為項目融資的基礎，授予簽約方的社會投資者(項目公司)來承擔項目的投資、融資、建設、經營與維護，在協議規定的特許期內，項目公司擁有該項目的經營權，并通過經營，以獲取商業利潤，特許期滿將項目的所有權和經營權進行轉交。④李含章:《公共服務市場化及其主要機制》，北京行政學院公共管理教研部、北京市領導科學學會選編《服務型政府——公共管理評論》，中央編譯出版社，2005年，第73頁。⑤汪永成:《公用事業市場化政策潛在的公共風險及其控制》，中國行政管理學會網站，http://www.capsonline.org.cn/index.asp.⑥普遍服務原則是指公用事業的經營者在提供那些用以滿足全體居民基本生活和發展需求的基本服務時，應滿足如下三個要求:有一定的質量保證;對所有用戶;價格可以承受。簡單地說，就是使服務具有普遍性而不為少數人所專享，不能對不同的人進行差別對待。⑦林丹:《廣東珠海農貿市場改制后肉鋪租金漲20倍》，《羊城晚報》2008年3月24日。⑧高學軍:《失控的公交車:合肥反省公交民營化》，《第一財經日報》2007年5月24日;權義:《湖北十堰公交改制失敗，政府承諾政策未實施》，《長江商報》2008年4月17日。⑨［美］E.S.薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社，2002年，第68頁。⑩汪永成:《公用事業市場化政策潛在的公共風險及其控制》，《江海學刊》2005年第1期。[11]婁成武、尹濤:《論政府在公共服務民營化中的作用》，《東北大學學報》(社會科學版)2003年第5期。