我國政府規模適度化的路徑選擇

凌 灝

（麗江師范高等?？茖W校，云南 麗江 674100）

適度的政府規模是推動經濟發展、維護社會秩序、保證社會各組成部分有效運轉的必要條件，它既關系著政府自身的運轉效率和效能，也關系著經濟社會發展的方方面面。但是，政府作為一種社會政治組織，無論是從自身發展軌跡還是社會發展的要素來看，規模都是不斷增長的。雖然我國已經進行多次政府機構改革，政府職能轉變取得了一定的成效，但依然存在機構臃腫、冗員過多、行政效率低下、尋租行為泛濫等不良現象，政府支出占財政支出的比例持續增長，政府規模非適度性擴大。為了消除市場經濟的外部性，有效地提供公共產品和服務，維持社會的公正、公平和正義，合理劃定政府職能范圍，正確處理好政府與市場、政府與社會的關系，真正做到“歸位”“補位”，推動經濟、政治、社會的和諧發展，我國政府必須保持適度的政府規模。

一、政府規模的含義及衡量標準

目前，學界對于“政府”一詞有著廣義和狹義兩種不同的理解。廣義的政府泛指行使國家權力的機關，包括立法機關、行政機關和司法機關；狹義的政府只指國家權力機關的執行機關，僅指行政機關。相應地，“政府規模”也有廣義和狹義的兩種解釋。廣義的政府規模就是由立法機關、行政機關和司法機關的職能權力、機構人員，以及三大機關的行為成本共同決定的活動范圍；狹義的政府規模僅指以行政機關職能和權力配置為基礎，行政機關的機構組成、人員構成及其行政行為支出成本共同決定的行政機關的活動范圍，包括內在規模和外在規模。內在規模表現為政府職能規模和權力規模，外在規模表現為政府機構規模和人員規模。但是，為有效克服各種政治、經濟、社會的公共危機，承擔起更多的治理責任，促進經濟社會發展，政府為此必須設置處理公共危機的機構，招募處理公共危機的工作人員，增加處理公共危機的行政支出，導致自身規模不斷擴大。因此，政府規模擴張已是當前世界各國行政發展的普遍趨勢。那么，如何衡量政府規模擴張，學界已基本達成共識，主要有兩個標準：一是政府支出占國民生產總值的比例。根據朱應皋、吳美華兩位在《論政府規模擴張及其治理》一文中，以及梅繼霞的《論政府規模的擴張與限制》研究統計，雖然我國政府支出占國民生產總值的比重由1978年的31%降至1995年的12%，但是政府支出主要用于政府消費，僅行政管理費就由1978年的52.90億元上升至2001年的3512.49億元，增長達66倍。如此高的行政管理費給我國帶來了巨大的財政壓力，影響在民生領域的投資。二是政府工作人員占全國總人口的比例。根據曾明、張光兩位發表的《規模經濟、轉移支付與政府規模——以江西為例》，我國政府官員從1993年的1030萬人增至2005年的1241萬人，增長率將近21%。政府工作人員的大幅度增長，帶來了政府機構臃腫，政府規模隨之擴大化。

二、我國政府規模不斷擴張的原因

我國政府規模不斷擴張的影響因素是多方面的，正確地分析這些因素，是保持政府規模適度化的基本前提。

（一）社會需求的不斷增長，是我國政府規模不斷擴張的客觀原因

隨著社會化大生產的發展，社會分工也愈加細化，公眾的社會生活也愈加豐富。政府作為社會生產的管理者和公眾的服務者，在行政管理活動過程中，為了更好地實現公眾的愿望，滿足公眾的利益需求，政府必須擴大其管理和服務的范圍及其內容。與此相應，政府不得不設立相關的職能部門，安排相應數量的工作人員履行行政職責，從而在一定程度上帶動了政府規模的擴大。

（二）政府職能的發展，是我國政府規模不斷擴張的內在因素

管理社會公共事務是政府的基本職責之一。隨著我國市場經濟建設進程的加快，社會主義建設事業不斷發展，公眾對公共產品和服務的需求也隨之增加，政府必須把提供公共產品和服務納入自身的職能范圍。為了更好地提供公共產品和服務，管理公共事務，政府會有針對性地設立新的部門，或者增加政府工作人員負責完成這些新的政府職能?，F實的制度安排就是，一切政府職能都是與相關部門聯系在一起的，一項新的政府職能的出現，隨之而來的就是一個或大或小的新部門或新機構的建立。由此可見，政府職能的發展內在地推動了政府規模的擴張。

（三）政府經濟人角色，是我國政府規模不斷擴張的主觀原因

政府及其工作人員必須為公眾服務，必須遵從行政組織命令。但是，毋庸置疑，政府及其工作人員也有自己的利益需求，我們不得不承認政府及其工作人員具有“經濟人”的特征，成為與社會相對應的存在物。由于政府及其工作人員掌握公共權力，其本身就會利用公共權力進行權力尋租，增加財政預算，強化資源配置向自身傾斜，增強自身擴張的物質基礎，從而相應地增加了自身的規模。

三、我國政府規模適度化的路徑選擇

政府規模的過度擴張對經濟、政治、社會等方面產生了諸多不良影響。因此，保持我國政府規模的適度化成為我國行政改革治理的重要目標。在現階段，探尋我國政府規模適度化路徑可以從以下幾點入手：

（一）創新政府治理理念

政府治理理念，是政府治理過程中所體現的價值觀，對政府治理所涉及的各方面都有深遠的影響。當前，我國各級政府都還殘留計劃經濟時代政府管理思維，依然是“統治型”和“管理型”政府，為了自身利益，不愿還權于民。為從源頭上限制我國各級政府規模擴張，必須創新政府治理理念，由傳統的“統治型”和“管理型”政府轉變為“服務型”政府，拋棄“官本位”思想，真正地以人為本，為社會公眾提供公共服務，杜絕政府凌駕于社會之上。

（二）轉變政府職能

政府職能范圍大小直接影響政府的規模。目前，我國處于轉軌階段，各級政府管了許多不該管、管不好、管不了的事情，導致政企不分、政社不分、政事不分，政府權力過度集中。隨著我國有中國特色的社會主義市場經濟建設的不斷推進，各級政府順應變化，逐漸退出市場領域，減少微觀管理，加強宏觀調控，調整自身與市場、社會的關系，還權于社會，做到不缺位、不越位、不錯位，建立一個精簡、高效的政府。

（三）優化政府結構，合理調整政府層級，精員簡政，縮減政府規模

本著高效、精簡的原則，嚴格遵守有關人事編制的法律規定，適應市場經濟的發展，將那些職能相近、業務范圍趨同的部門組建為一個大部門，避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理；適當地減少行政層級，精減人員，清退超編、臨時工作人員，縮小管理規模，降低行政成本，提高管理效率。

總之，保持我國政府規模適度化發展，是一項復雜的系統工程，需要全方位、多角度進行改革，消除不良影響，促進我國行政體制的改革。

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