淺析我國海濱旅游度假區治理模式優化的實現路徑

解芳君

（廈門涉外職業技術學院，福建 廈門 361000）

一、海濱旅游度假區治理模式中存在的問題

隨著假日旅游市場以及海洋開發時代的到來，海濱旅游度假區開發也逐漸成為旅游業的熱點，但我國旅游度假區存在系統復雜、政出多門的宏觀管理現象，內部與外部治理仍不夠完善。我國海濱旅游度假區治理上與發達國家相比，仍存在很大差距。目前，我國海濱旅游度假區治理中存在的問題主要有：

第一，海濱旅游度假區沒有獨立、統一的管理機構。海濱旅游度假區屬于公共資源類旅游度假區，所有權歸國家，地方政府代表國家管理，但是實際上，旅游、文物、林業、建設、環保等眾多部門都可以行使管理權，各級主管部門負責相關業務的制度安排，同時插手管理，猶如“九龍治水”，出現重復管理，或者“三不管”的盲區，而且各部門對度假區的處置權不具有排他性，這樣就造成了管理上條塊分割。

第二，海濱旅游度假區缺乏國家層面的統一規劃、立法約束。我國是一個海洋大國，海濱旅游資源管理涉及眾多部門，給海濱旅游度假區的開發建設造成了很大困難；海濱旅游管理體制不健全，旅游資源無法統一規劃、管理；忽視海濱旅游度假區的資源承載力，只考慮短期經濟利益，沒有做到經濟、社會、資源、環境相結合的可持續發展。在海濱旅游度假區治理機制構建過程中，缺少相應的制度約束與引導。

第三，海濱旅游度假區主題定位不明確，缺少文化內涵，資源類型相似，開發雷同很嚴重。要做到差異化經營，就要明確不同的主題。我國海濱度假區主題開發雷同情況的嚴重使得度假區的建設庸俗化、功利化，缺少創新意識。海濱旅游度假區內部經營機制缺少創新。

第四，海濱旅游資源遭到破壞，環境問題日益突出。部分度假區經營企業只重視自身的經濟利益，不重視度假區的可持續發展，不注重環保，部分景區經營中海岸帶旅游生活垃圾處理不當，對度假區資源造成了極大的破壞，海濱旅游度假區外部監督機制仍不完善。

二、海濱旅游度假區治理存在的問題分析

面對目前我國海濱旅游度假區治理的現狀與存在的問題，可從如下幾個方面分析原因：

第一，資源所有權與經營權的未完全分離。海洋經濟是我國主導產業經濟之一，在經濟發展的轉型期，政府一方面擁有資源的所有權；另一方面充當資源管理者。傳統體制下，政府既是海濱旅游度假區管理者又是經營者。政府在旅游景區運營中既是“運動員”又是“裁判員”。

第二，海濱旅游產業發展規劃缺失。我國的海濱旅游產業發展缺乏合理規劃，為實現發展需要，在短時間內迅速建起了一大批沿海的旅游星級飯店和景區景點，因為缺乏科學和長遠規劃，造成各海濱度假區企業布局過于集中、規模偏小、產權復雜、企業經營主題不突出、競爭力差等短板，在很長時間里，海濱旅游市場供給大于需求。

第三，海濱旅游產業發展戰略的政策創新缺失。旅游行業管理部門的決策體制基本還是在計劃經濟體制基礎上形成和發展起來的，決策系統不健全。

三、海濱旅游度假區治理模式優化的實現路徑

根據前文存在問題分析，海濱旅游度假區治理模式優化的實現路徑的確定必須考慮海濱旅游資源賦存條件、社會經濟基礎條件、區位與客源市場和政府對旅游產業的支持力度與管理水平以及制度保障機制。

我國海濱旅游度假區治理模式的實現路徑可以從以下幾個方面展開：

1.治理目標

海濱旅游度假區治理總目標是在保證國家擁有海濱旅游資源所有權的前提下，建立起適應海濱旅游需求和市場經濟發展要求的治理模式，做到政府和市場分工明確、責權清晰、優勢互補、科學合理，使得海濱旅游度假區在市場機制的引導下良性、健康、快速發展。具體目標為：

一是海濱度假區管理上產權明晰、權責分明。明確統一所有權、分級代表、分類管理的海濱旅游資源管理體制，所有權為國家，明確界定哪些海濱資源應由中央政府作為所有者代表來管理，哪些海濱資源應由地方政府為所有者代表來管理，明確劃分中央和地方權責。

二是海濱度假區各職能機構之間應該明確分工。所有者、管理者、資源使用者的權益要分明，實現所有權與經營權分離，市場經營職能和行政職能分開，行政部分按照行政機制管理運行，經營部分組建經營運作實體，度假區內水利、文化、林業等各相關的部門，應該分工明確，協調一致。

三是海濱旅游度假區的制度激勵有效、約束有力。在日常經營管理中，激勵和約束機制要科學合理，這樣才能激發利益相關主體投資、開發海濱資源的積極性，同時努力健全海濱旅游區地方性法規及相關管理制度，保證監管到位。

四是實現海濱旅游資源的可持續發展。海濱旅游度假區屬于公共資源類旅游景區，開發和利用都要在對海濱資源有效保護的基礎上，讓管理者、投資者、旅游消費者都認識到海濱資源保護的重要性，通過完善模式中的監督機制來促進海濱旅游資源的有效保護和合理開發，最終實現可持續發展。

五是保障利益相關者的權益。利益相關者對度假區的經營、管理、監督等活動的目的是為實現其自身的利益。每個利益團體都追求其自身利益最大化，這樣勢必會造成相互之間的矛盾與沖突，一些利益相關者實現了其利益的最大化，但有一些利益相關者就會喪失原本屬于他們自己的利益，從而形成利益分配的不均衡。這樣就需要采用模式內部的制度安排，來保障各利益相關者權益。

2.治理主體

針對我們所處的經濟發展階段，借鑒國外發達國家的成功經驗，我們可以確定堅持走“政府主導型”旅游發展戰略，不違背旅游市場發展的規律。

政府可從旅游業的產業結構、產業功能、發展方式、旅游活動形式、旅游行業管理等方面分析和預判，發揮市場無法替代的主導作用。其必要性體現在：

一是海濱城市旅游區域整合需要政府主導。海濱旅游資源的存在無法轉移，政府可以主導海濱旅游產業區域的形成和整合，市場只能起資源配置作用，海濱區域內城市的聯動和協調必須由政府主導安排，市場是無法做到行政轄區政府部門、公共資源、行政體制等方面實現區域聯合、發展互動。

二是海濱旅游目的地建設和形象策劃推廣需要政府主導。旅游者對陽光、沙灘的向往是與生俱來的，在面對眾多資源類型相似的海濱旅游產品時，就要看目的地的形象策劃推廣工作的成效。海濱旅游城市通常由當地政府統一進行品牌推廣、宣傳和形象維護，例如海濱旅游城市廈門2012年推出“市長帶你游”宣傳片，致力于打造全新的旅游城市形象，此系列宣傳片已成功注冊“市長帶你游”商標，由政府力推旅游城市形象。

三是海濱旅游產品升級整合需要政府主導。旅游整體競爭力的最終表現形式為旅游產品，旅游產品的優劣直接決定其占領市場及贏利的能力。而地方政府旅游發展和規劃核心的內容就是旅游產品，也只有地方政府才能有權利在戰略角度上去調配地方旅游資源，整合旅游產品。

3.治理中的運行機制

海濱旅游度假區要有序發展，運行過程必須順暢，運行順暢的關鍵在于度假區有一個完備的運行機制。具體可以從以下幾個方面優化運行機制：

第一，信息機制暢通優化。海濱旅游度假區治理體系的信息處理機制必須處理好三個方面的信息：一是國家宏觀政策信息，即來自國家高層主管部門制定的方針政策、宏觀調控計劃等重大宏觀經濟管理信息。二是市場情況信息，即來自海濱旅游度假區旅游的市場發展情況。三是海濱旅游度假區治理體系的內部信息情況，即海濱旅游度假區治理結構相關方面實際狀況。在處理內部信息時，要保證內部信息傳遞的路徑盡可能的簡短、靈活，努力減少信息的失真和信息的隱藏。

第二，激勵機制有效優化。海濱旅游度假景區治理體系激勵機制的有效與否，直接影響著旅游度假區治理體系的效力與效果。常見激勵方式包括兩種：一是物質性激勵。將勞動者貢獻與貨幣收益相掛鉤的激勵措施。二是非物質性激勵。主要是向做出貢獻的勞動者提供名譽、社會地位、認可其工作效果等精神上獎勵，以激發勞動者工作積極性的一系列措施。

第三，決策機制嚴密優化。一項重大的戰略決策直接影響到一個體系的生死存亡。一個體系的每次重大變化都是由重大決策帶來的。因此，建立一個科學、嚴密的決策機制是一個體系生存發展的關鍵。一個科學、嚴密的決策機制包括明確的決策主體、具體的決策內容、忠實的決策執行、及時的監督和調整及正確的決策方法等。

第四，評價機制完善優化。要想建立一個完善的海濱旅游度假區治理體系，必須要建立一套評價機制。除了要對海濱旅游度假區治理體系的各個分支的服務質量、完善程度、旅游者滿意度的評價等，還更應建立多重評估體制，如政府機關的自我評估、上級評估、黨的組織和權力機關的評估和相關專家評估、社會公眾的評估等，逐步實現官方評估與民間評估并重。

4.制度保障

海濱旅游度假區的治理模式改革，需要有一系列的制度保障，制定并嚴格執行促進旅游業發展的規則體系，應抓緊完善旅游法規體系建設，加大執法力度，做到“有法可依，有法必依”，建立有效的組織、監督和控制機制。

第一，完善旅游發展的法律保障體系，加強宏觀調控，理順海濱地區的旅游管理體制。海濱旅游度假區的治理面臨復雜的環境，它既要受到一般法律的約束，又要受到各職能部門法規的規范，要做到以國家層面法律為依據，地方部門法規相結合，以國務院制定的條例為重點，形成完善的旅游立法體系。

第二，完善海濱旅游度假區產權制度的法律支撐體系。只有法律體系的確立，所有的產權形式才能獲得法律的認可，才可能合法地加入到社會交易中去。法律體系的建立是確認和保障產權最完備的形式和最高形式。

第三，完善旅游度假區管理機構的相關條例。以具體的法規條例對旅游度假區管理機構的職權范圍給予明確的說明，對旅游度假區規劃以及項目審批的程序和標準做出明確具體的規定。

第四，完善行政行為的監督與評估。一方面，加強對旅游行政管理部門行政過程的監督，不斷完善行政法律監督的形式。另一方面，加強對海濱旅游城市的旅游行政管理部門行政行為的評估和總結。

海濱旅游度假區的建設依托于所在地區的海濱旅游資源，也必然受制于該海濱城市的整體規劃、政策、建設和管理，所以海濱旅游資源的整合是一個政府行為。針對我國海濱旅游度假區治理模式存在的問題，可以從旅游度假區的治理目標、治理主體、運行機制、制度保障等路徑，分別針對管理者、經營企業和社區分別建立相關機制等對策建議，最終達到優化海濱旅游度假區治理模式的目的，實現我國海濱旅游度假區的良性、快速發展。

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