高校自主管理權與大學生權利的沖突與化解

夏玉玲，趙劍鋒

（1．唐山學院 學報編輯部，河北 唐山063000；2．唐山師范學院，河北 唐山063000）

目前，我國高等教育已經實現了從精英教育到大眾化教育的轉變，走完了其他國家需要三、五十年甚至更長時間才能走完的道路。面對高等教育的快速發展，高校卻表現出了諸多與規模發展不協調的方面，在學校行使管理權的過程中侵犯大學生權利的事件時有發生，大學生狀告學校的法律糾紛也呈上升趨勢。在強調依法治國和構建和諧社會的今天，高校如何堅持以人為本，建設完善的高等教育法治，實行依法治校，實現教育管理與運行機制的規范化、法制化，在充分發揮高校自主管理權的同時，尊重和保護大學生的合法權利，促進高校和諧發展，已經成為亟待解決的問題。

一、高校自主管理權與大學生權利概述

（一）高校自主管理權

高校自主管理權有廣義和狹義之分，本文探討的是狹義管理權，即高校依據國家法律、行政法規及規章對學校職責的規定，在法定職權范圍內，為實現其辦學宗旨，自主管理學校內部事務、確定發展計劃、開展教學科學研究和社會服務，建立起的自我管理、自我約束、自我發展的良性運行機制。[1]

我國公立高等學校享有教育法賦予的辦學或從事教育活動的權力，屬于國家的授權，是從國家教育權中分離或獨立出來的，是國家依據憲法的規定行使教育權力的一部分[2]，本質上是國家教育權的實現形式。從高校自主管理權的發展過程、高校的組織架構、高等教育的公益性，以及高校與學生之間事實上的管理與被管理的不對等的關系來看，高校自主管理權是政府下放給學校獨立行使的行政權，它是一種必須根據公認的合理性原則行使的公權力。[3]從高校自主管理權的法律屬性看，它更多地具有公共行政權力屬性，高校作為法律授權的社會組織，還充當著準行政主體的角色。[4]因而高校針對招生、學籍管理、考勤考紀、考查評價、日常行為管理、獎懲處分、學歷證書發放等方面的處置權，應屬于行政權力，這種權力的行使具有單方意志性，如果缺乏有效的制約，就會發生濫用而使大學生的合法權益受到侵害。

我國的高等學校是根據《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）的授權和行政機關的委托而設立的公共教育機構，它所擁有的自主管理權是根據國家的法律法規授權而取得的。主要有《教育法》第二十八條規定的高校的基本權力，它包括按照章程自主管理學校權、組織實施教育教學活動權、招收學生權、學籍管理權、對受教育者頒發相應的學業證書權、聘請并管理教師及其他職工權、對本單位設施和經費的管理和使用權、拒絕對教育教學活動的非法干涉權、其他合法權益。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》明確規定：高校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理，并享有招生、調整和設置專業、教學、科學研究和社會服務、國際交流和合作、機構設置和人員配備、財產管理和經費使用等方面的辦學自主權。《中華人民共和國學位條例》第八條規定：“學士學位由國務院授權的高等學校授予；碩士學位、博士學位，由國務院授權的高等學校和科學研究機構授予。”《普通高等學校學生管理規定》第五十二條規定：“對有違法、違紀的學生，學校應當給以批評教育或者紀律處分。”第五十四條規定：“學生有下列情形之一，學校可以給予開除學籍處分……”第六十八條規定：“高等學校應當根據本規定制定或修改學校的學生管理規定，報主管教育行政部門備案，并及時向學生公布。”等等，這些都是我國法律對高校自主管理權的規定。

（二）大學生的權利

任何社會主體所享有的權利都是由法律賦予的。但在社會生活中，一個人的權利是與其身份和法律地位緊密相連的。大學生在接受高等教育的特定時期，具有雙重身份：其一，他們是國家公民；其二，他們是正在學校接受高等教育的公民。因此，大學生既享有作為公民應享有的憲法規定的公民的基本權利，也享有民事法律規定的一般的法定權利，如人格權、人身權等各項權利；同時還享有作為接受高等教育者應享有的特殊的法定權利，如《教育法》第四十二條規定的享受教育資源、獲得學歷和學位證書的權利等。本文所探討的大學生權利，既有大學生作為一般公民所享有的憲法和法律賦予的權利，也包括大學生作為受教育者應享有的特定的法定權利。

我國憲法和教育法律法規對大學生享有的權利做出了明確規定。《中華人民共和國憲法》第四十六條規定，我國公民有受教育的權利，有在品德、智力、體質等各方面獲得全面發展的權利。我國《教育法》第四十二條規定：“受教育者享有下列權利：參加教育教學計劃安排的各種活動，使用教育教學設施、設備、圖書資料；按照國家有關規定獲得獎學金、貸學金、助學金；在學業成績和品行上獲得公正評價，完成規定的學業后獲得相應的學歷證書、學位證書；對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴；對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟；法律、法規規定的其他權利。”另外，我國《高等教育法》第五十四條規定：“家庭經濟困難的學生，可以申請補助或者減免學費。”第五十七條規定：“高等學校的學生，可以在校內組織學生團體。”

根據前面列舉的法律規定，我國的大學生在校期間享有的權利大體可以歸納為兩大類：一類是實體權利，主要包括受教育平等權、平等受益權、知情權、參與管理權、獲得公正評價權、作為公民的合法權益受保護權、獲得賠償補償權；另一類是程序權利，主要包括申訴、申辯、陳述、申請復議、訴訟權、被告知權、受送達權等。

二、高校自主管理權與大學生權利沖突的成因分析

（一）我國高等教育立法不完善

1．高校與大學生的法律關系模糊

現在大多數人認同高校與大學生之間是一種綜合的法律關系，即以行政法律關系為基礎，但在部分領域內存在民事法律關系，但是在我國的法律法規中并沒有給出明確的具體規定或說明。高校與大學生的法律關系界定不清，權利與義務的關系不明確，這是導致高校自主管理權與大學生權利沖突的一個重要原因。

2．高等教育管理法律不健全

首先，權威高的教育法律少。由國家最高權力機關制定和頒布的教育法律只有寥寥數部，教育行政法規與教育部門規章占絕大多數。高等教育法規中屬于政策性、低層次的單項行政規定、行政性的通知、決定、帶有試行性、暫行性的規范較多；而高層次、綜合性、條文化、規范化、權威性、成熟的正式法律較少。法律體系的不完善導致高校在行使自主管理權時沒有合法的依據，從而與學生的權利產生沖突。

其次，我國現有高等教育法律法規配套立法嚴重滯后，缺少相應的法律法規實施細則。如《高等教育法》雖已頒布實施多年，而與其相配套的“高等教育法實施細則”卻尚未制定，加之該法中不少條款規定較原則，硬性的法律責任條款規定太少（只在該法第六十六條一個條款中作了相應規定），因此，該法的實際作用大打折扣，少數高校擴招中出現的亂收費和隨意降低錄取標準的問題就說明了這一點，因此，有待加強司法解釋和具體化。

再次，關于高校自主管理權以及學生權利相關法律法規的內容可操作性差。我國許多關于高等教育的法律法規在一定意義上是宣言性的立法，它的條文多是原則性的規定，對于高校以及學生的權利和義務的規定并不具體和明確。現有法律給高校在制定規章制度方面留下了很大的操作空間，使學校在學生管理、處分上具有很大的自主規定權以及裁量權，容易造成對學生權利的侵害。

第四，我國法律在內容上有嚴重缺失。如我國現有的法律和行政法規把我國的公立學校定位為事業單位，屬于事業單位法人，具有類似于公法人的特點。但是，“事業單位”一詞無法準確地反映學校的法律地位，更不能反映高等學校在行政法上的地位，無法解釋高等學校享有的對于學生的管理權力的法律來源。我國立法也未明確高等學校的管理權屬何種性質的權力，也就是說，立法上沒有明確高等學校對學生實施管理權的行為是否屬于行政行為。在司法實踐中，只有少數法院判決確認高等學校對學生實施管理權的行為屬于行政行為，大多數法院認為高等學校行使管理權與學生權利沖突不屬于行政行為，不受行政法調整而不予受理。

（二）高校制定的規章制度與法律法規相抵觸

1．高校制定的規章制度存在不合法內容

位階低的法律、法規或規范性文件不得與位階高的法律、法規相抵觸，這是法學中的一項基本原則。按照這一原則，學校無權對學生做出比相關法律、法規、規章更重的處分。但是，有些高校在“從嚴治校”理念的指導下，制定規章制度時，沒有嚴格按照法律的規定制定相應的制度條款，往往從嚴制定校規，這種校規與相關法律法規相比，對學生的要求更高、處分更重，存在違反法律法規侵害學生應有權利的內容。

2．高校制定的管理制度中缺少程序性規定

必要的程序制度是對學生實體權利進行保護的重要措施，但有的學校制定的管理制度中，缺乏學校行使管理權應遵守的程序規定。按《教育法》第四十二條規定：學生對學校給予的處分不服可以向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，也可以提出申訴或者依法提起訴訟。《普通高等學校學生管理規定》第六十五條進一步規定：“處理結論要同本人見面，允許本人申辯、申訴和保留不同意見。對本人的申訴，學校有責任進行復查。”然而，很多高校沒有按照上述要求在學校制度中增加相應的程序性規定，如沒有申訴制度，學生犯了錯誤面臨處分時，不能享有申訴、申辯的權利。這本身既是對學生應享有的程序權利的侵害，也不利于學生對自己合法實體權利的保護。

（三）傳統的教育管理理念依然強勢，法治觀念淡薄

1．大學生的權利得不到應有的尊重

在學校教學和管理中，學校與學生的關系一直被視為教育與被教育、管理與被管理的關系。學校與教師往往居高臨下，具有絕對權威，學生只能尊重和服從。在教育過程中，學校始終基于主導地位，學生處于從屬地位，學校把學生當成教育的客體，而忽視學生的權利主體地位，往往認為對學生的嚴格管理是嚴格培養，對學生的處罰是深刻的教育，對學生的約束限制是為了學生盡快成材，誤認為依法治校、依法執教，就是用法律法規約束學生，教育者很難把受教育者作為平等主體對待。

2．缺少完善的學生權利救濟機制

我國的大學生權利救濟機制存在諸多不足，如教育法律法規雖然規定了學生享有申訴權利，卻并沒有對申訴的范圍以及實施的具體程序和對申訴不服的救濟途徑加以細化規定，從而導致了法律法規的規定在實踐中缺乏可操作性。現行的訴訟法對教育糾紛的受理范圍狹小，很多案件多被法院以主體不合適等原因拒之門外，即使有的案件被受理，也因教育糾紛的特殊性或無法得到判決所需的法律法規而以學生的敗訴告終。再有，學校內部學生申訴制度不健全，沒有設置學生糾紛調節機構，也沒有對學生申訴受案范圍、受理學生申訴的機關、職權、申訴處理時限等做出具體規定，使得學生權利受到侵犯無法通過非訴訟救濟機制得到救濟。

三、高校自主管理權與大學生權利沖突的化解

（一）完善高等教育立法

1．修改現行的高等教育法律法規

根據我國《立法法》規定，下位法的合法性來源于上位法，下位法不得與上位法相沖突或抵觸。從理論角度看，完善高等教育法律體系中的高位階法，有助于指導和理順低位階法的制定與完善。因此，必須要加快對現行高等教育法律法規進行修訂，使之吻合高等教育發展實際，及時對現實中出現的新問題做出回應。[5]一是適時修改現有高等教育法律法規，對其違反上位法的規定、越權侵權的條款進行修改。二是完善高等教育法律內容，以增強其可操作性、針對性和可訴性。明確教育法律關系的性質是建構高校自主管理權與學生權利沖突解決機制的基礎，法律應該對高校依法享有的自主管理權中哪些權力具有公權性質，是屬于行政權力做出規定，并且進一步明確學校哪些損害學生權益的行為可能引發行政訴訟。法律還應該對學校和學生基于哪些事實產生了民事法律關系，發生糾紛時可以依照民事法律規則來做出規定。

2．制定新的高等教育法律法規

我國高等教育立法落后于教育發展的步伐，且法律法規的數量也有限。應當根據現代教育的發展和教育事業的實際情況，以《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國立法法》等為主要法律依據，以《中國教育改革和發展綱要》《面向21世紀教育振興行動計劃》《關于加強教育法制建設的意見》等重要文件精神為根本指導，加快高等教育法律法規建設。一是制定新法。如在《高等教育法》之下還可以制定《高等教育管理法》《高等學校教師法》等單項法。二是廢止舊法制定新法。我國有的法律，如《學位條例》已實施20多年，已不能適應新形勢的需求，應制定新《學位法》。三是應盡快制定我國高等教育法律法規的配套立法，要加強法律責任和程序性條款的制定。在我國現行的高等教育法律法規中，涉及法律責任的往往參照其他法律規定進行，或是只進行原則性的規定。例如，高教法在一些條款中留有授權性規定，如“按照國家有關規定”、“依法”如何如何，這無形中擴大、泛化了學校的權力，弱化了受教育者的權利，這種權力的霸權或權利義務的不對等，限制了受教育者對自身權利的維護。同時權利救濟程序性條款的缺失使得受教育者在權利受到侵犯時只能以單一的途徑尋求救濟。申訴并不能完全解決隨著高等教育發展而出現的各種矛盾與爭端，而訴訟程序規定的不明確，使得受教育者的權利受到侵犯時無從行使其應有的權利。[6]

（二）規范學校內部制度和規定

1．全面清理高校內部規章制度

為了使學校工作正常進行，最終完成教育任務，學校依法制定規章制度必不可少。但是，學校制定的各項具體管理制度不能與國家法律、法規、規章和政府及其主管部門的政策要求相抵觸，也不能超越法律法規的限度隨意制定過嚴或過寬的規定。例如，在學生的學籍管理制度中，學校不能超越法律和國家有關規定，自行設立開除學生的條例。對于超越法律授權限度的、與國家法律規章制度相抵觸的，應該清理廢止。對于國家法律法規條款發生修改變化的，學校也要及時隨之進行修改。如新的《普通高等學校學生管理規定》將原規定中作為開除學籍理由的“品行極其惡劣，道德敗壞”修改為“觸犯國家法律，構成刑事犯罪的”“違反治安管理規定受到處罰，性質惡劣的”情形，學校就應該根據這些變化及時修改自己內部關于開除學生的規定，使高校內部規章制度與國家的高等教育法律法規相協調，使高校的規章制度真正具有法律賦予的權威性。

2．依法完善高校內部制度和規定

我國法律對于屬于學校日常管理、教育、引導和學生自治范圍的事項未做條文化的明確規定，這些主要由學校日常管理規則、道德規范、紀律規范、社團章程、學生自律行為規范等學校規范調整。這種尊崇多年來形成的主要以道德教化學生的歷史傳統，并以道德規范為基礎構筑學生的管理規則，使得高校對學生的管理實際上是與學生的義務為本位，而不是以學生的權利為本位的。隨著教育市場化機制的不斷完善，高校與學生之間的有些關系逐漸轉變為基于平等主體之間的民事法律關系，那么學生具體應享受哪些權利，這些權利通過什么途徑得以實現，作為學生必須遵守的學生管理制度，是應該明確的。[7]因此，一要完善關于學生應該享有的實體性權利的規定，使學生依法享有的具體權利在學校制定的校內規章制度中能有充分體現，并且，力爭做到規章制度中權利義務性規定明確，盡量做到用語標準、規范，不能含糊不清，語意不明。二要完善對學生權利保護的程序性規定。對涉及學生的合法權利方面的規章制度，應當實體與程序并重，在規定學生享有的權利的同時，也應設置相應的程序性規定。《普通高等學校學生管理規定》中明確了對學生違紀處理的要求：“學校對學生的處分，要做到程序正當、證據充足、證據明確、定性準確、處分恰當。”同時規定處分學生的程序是“學校對學生做出處分，應出具決定書，送交本人。對學生開除學籍的處分決定書報學校所在地省級教育行政部門備案”。各高校應當依據這些要求和規定制定有關的處理學生的程序規則，例如制定《學生申訴條例》，規定學校在處理學生時應告知處分的事實和理由，聽取其申辯。特別是在做出重大處分時，包括學籍處理、不發給畢業證書、不授學位證書，應召開聽證會，聽取學生本人的意見，讓學生有為自己辯護的機會，并允許學生進行抗辯與質證。這樣學生與學校的糾紛就會減少。

（三）健全社會對高校自主管理權的監督和制約機制

1．加強行政機關對高校制定的規章制度的審查

行政機關對高校自主管理權的審查是對高校權力進行監督和制約的有效方法之一。對高校制定的有關規定設定審查制度，目的就在于對高校管理規定的合法性進行審查。審查內容主要應包括高校的管理規定是否有法律依據，是否遵循了法律規定的相關原則，是否與上位法相沖突，是否有過重過嚴的內容。教育行政部門機構要定期地對高校的章程、校內規章制度進行檢查，發現問題及時糾正。特別是國家教育行政部門應當做好高校制定的規章制度審查工作，包括批準和備案制度。教育部應該要求各高校將制定的基本規章報請上級教育主管部門審查批準，未經批準，不得實施。

2．強化社會機構和公眾對高校法治建設的參與和監督

高等學校應該實行開放辦學，民主辦學，擴大社會團體和公眾的參與范圍，不僅高校制定規章制度要廣泛征求社會團體和公眾的意見，而且要主動吸納社會團體和公眾參與學校的內部管理，對學校進行監督。我國傳統的高等教育法治只有國家和高校的力量起著決定性的作用，排除了其他高等教育法律關系主體參加的可能性。無論是法律的制定，還是法律的執行和救濟依靠的是強制力量，這不利于高等教育法治和諧目標的實現。一些發達國家和地區的高校的經驗告訴我們，通過強調民主參與，構建暢通有效的協商過程，可以大大提高高等教育法治參與的廣度和深度，實現高等教育管理的民主化。

3．健全學校內部民主監督機制

學校制定和執行規章制度是為了管理和教育學生，根本的目的是為了培養造就人才，讓學生參與學校的民主管理、民主監督，從實質上來講與學校的辦學宗旨是一致的。建立學校內部民主監督機制，賦予高等教育法律關系主體參與監督的權力，特別是讓學生組織參與對高等學校行使學生管理權的監督，既可以促進學校依法依規辦事，也能起到讓學生在參與監督過程中受教育的作用。目前，我國高校學生中的內部機構有班委會、學生會、各種社團組織，如果設立讓這些學生組織參與監督的程序性規范，賦予他們一定的監督權力，明確學生參與監督的性質、作用、基本原則和方法，就會強化對學校制定和執行規章制度違法違規的制約，使學生的權益得到保護，從而促進校園和諧。

（四）完善維護大學生權益的救濟制度

1．完善司法救濟

從我國現行法律制度看，凡符合民事訴訟法、刑事訴訟法和行政訴訟法受案范圍的，可以通過訴訟解決的稱為司法救濟。司法救濟是公民權利受到侵犯進行救濟的最后渠道，亞里士多德稱之為“矯正的正義”，但是學校能否作為被告，曾是一個很有爭議的話題。[8]伴隨著我國的法治進程的加快，最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第十二條規定，“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。這就表明高校與大學生之間的沖突已被納入行政訴訟之列，學校內部的管理沖突中的個體權利可以通過司法途徑獲得救濟。[9]但是，從總體上看，目前我國教育司法制度還相當薄弱，對于大學生權利受到侵害時，具體應該通過什么訴訟渠道獲得司法救濟規定不夠明確，法院和檢察院所發揮的影響和作用還非常有限。

2．建立和完善行政救濟

行政救濟是指通過行政機關行政監督渠道解決法律爭議，為受損害者提供法律補償的救濟方式。我國法律明確規定的行政復議和行政申訴制度即屬行政救濟范圍。

行政復議是“行政系統內部的行政機關對下級或者所屬的行政機關做出的違法或者不當的具體行政行為實施的一種監督和糾錯行為”[10]。行政相對人認為行政機關的具體行為侵犯了其合法權益的就可以申請行政復議。我國《行政復議法》第六條第九款已將公民受教育權納入行政復議范圍。但是，在現實中，由于行政復議機關一般不受理因行政處分提起的復議申請，而高校對學生違紀處分是屬于行政處分的一種，因此也就不能成為受理的對象。

學生行政申訴制度是指學生在其合法權益受到侵害時，依照《教育法》及其他法律的規定，向主管的行政機關申訴理由，請求處理的制度。根據《教育法》第四十二條規定：受教育者對學校給予的處分不服可以向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟。這是教育法賦予受教育者維護自身合法權益的一項重要權利。目前，我國的學生行政申訴制度還處于發育階段，有關學生行政申訴的其他內容，如學生行政申訴受案范圍、受理學生行政申訴的機關、職權、申訴處理程序等還沒有統一規范，有待于通過實踐逐步建立和完善。

3．引進學校內部矛盾糾紛調節機制

當前在法律和教育制度以及操作層面存在一定問題的情況下，司法和行政救濟還難以完全解決大學生權利救濟問題，而且通過司法和行政機關的處理未必能夠產生良好的效果，只有設立多元化的、能夠讓高等教育的多層次主體參與的解決機制，才能真正達到校園的和諧。因此還應該注重校內矛盾糾紛調節機制的建立。一是設立學校內部矛盾糾紛調節組織，如成立有教師和學生參加的校內教育糾紛調解委員會，開展教育糾紛的處理工作，解決日常教育糾紛，維護教育法律主體的合法權益。二是建立健全校內學生申訴制度。國家教育部頒布的新《普通高等學校學生管理規定》要求高校必須設立學生申訴機構，即學生申訴處理委員會。

四、結語

賦予高校自主管理權，是為了使學校建立適合自身特點的管理機制，形成良好的教育教學管理秩序，讓學校充滿生機與活力，實現學校又好又快地發展，最終更好地完成培養人才的重要任務。尊重和保護大學生的合法權利，是為了讓大學生切實享有學習生活的必要條件和優良的環境，保障和促進大學生的成長，使其成為社會需要的合格人才。所以，從最終的方向和目標來看，高校行使管理權與大學生要求保障其合法權利是可以融合在一起的。只要高校堅持“以學生為本、依法治校”的管理理念，認真貫徹“一切為了學生，為了學生的一切”的工作原則，把管理和服務統一起來，在實踐中不斷探索，并總結經驗教訓，建立起合法的科學的管理機制和大學生權利保護機制，在法律法規授權的范圍內依法行使自主管理權，按照合法的規章制度和程序辦事，在行使法律賦予的自主管理權的同時，就能更好地維護大學生的合法權利，建設“民主法治、公平正義、安全有序、誠信友愛、充滿活力”的和諧校園。

[1] 張靜．論高校對學生的管理權與學生受教育權的沖突與平衡[J]．河北法學，2003（2）：146－150．

[2] 秦惠民．走入教育法治的深處——論教育權的演變[M]．北京：中國人民大學出版社，1998：203．

[3] 秦惠民．高校管理法治化趨向中的觀念碰撞和權利沖突[J]．現代大學教育，2002（1）：60－75．

[4] 潘榮華，顧秀平．論高等學校法律地位的歷史嬗變[J]．高等農業教育，2005（6）：26－29．

[5] 佘遠富，劉超．論大眾化背景下高等教育的社會適應性[J]．高等教育研究，2010（1）：41－48．

[6] 王蓉．從楊某噪聲案看權利沖突的平衡與通約[J]．法學雜志，2002（2）：35－36．

[7] 李桂鑫．學生權利保護芻議[J]．學校黨建與思想教育，2009（11）：72－75．

[8] 劉愛東．高校教育懲戒權與大學生權利[J]．江蘇警官學院學報，2003（5）：123－127．

[9] 教育部全國教育普法領導小組辦公室．教師法治教育讀本[M]．3版．北京：教育科學出版社，2007：290．

[10] 姜明安．行政法與行政訴訟法[M]．北京：高等教育出版社，2005：414．