政府職能轉變視野下面向基層就業問題與對策研究——以“三支一扶”計劃為例①

于克曉,駱文偉

(1.黎明職業大學土木建筑工程系,福建 泉州 362000;2.華僑大學 公共管理學院,福建 泉州 362021)

面向基層就業是高校畢業生到廣大農村、城市街道社區、縣級以下黨政機關、企事業單位、社會團體組織,到非公有制組織、中小企業、艱苦行業和艱苦崗位上去就業,主要包括西部計劃、大學生村官、“三支一扶”計劃、農村教師特設計劃等工程,“三支一扶”計劃對于促進高校畢業生的健康成長實施人才強國戰略,推動新農村建設進程,必將起到積極的促進作用,政府作為推行者應切實履行職責,確保“三支一扶”計劃順利進行。

一、政府“三支一扶”計劃推進中存在的主要問題

1.政策制定不夠科學

“決策科學化是指決策者及其他參與者充分利用現代科學技術知識及方法特別是公共決策(政策科學)的理論和方法并采用科學合理的決策程序來進行決策。”[1]在“三支一扶”計劃政策的制定中不夠科學,主要表現在:

一是決策主體不夠明確。“三支一扶”計劃由中組部、人社部、教育部、財政部、農業部、國務院扶貧辦和團中央等七部委聯合制定實施,這體現了國家對該計劃的高度重視,但也充分說明該計劃牽涉面廣,需要國家多個部門的通力協調協作,具體到涉及辦理組織關系、戶籍檔案、社會保險、工資待遇等諸多審批手續,在責任歸屬、統籌協調方面難以確保高效。

二是政策過程缺乏監管。“政策是革命政黨一切實際行動的出發點,并且表現于行動的過程和歸宿。”[2]政策過程是政策的重要組成部分,是確保政策效果的重要保證。“三支一扶”計劃的政策過程由各級地方政府和人力資源與社會勞動保障部門組織實施,地方政府可以根據實際情況進行施行,但在招錄人員、財政傾斜、待遇配套、工作支持等方面不排除存在個別“上有政策,下有對策”的現象,從地方保護主義的角度制定一些保護有利于本地和本地生源的政策。

三是在決策內容上存在矛盾,招錄人數少,服務時間短。“三支一扶”計劃自2006年起面向全國擬每年招錄2萬名高校畢業生到基層、農村服務,這對現今已高達680萬高校畢業生龐大基數(注:2012屆高校畢業生人數)和大量未就業的高校畢業生無異是杯水車薪,從根本上解決大學生就業困難問題的實際效果不明顯,勢必造成報名人數多和錄用人數少的矛盾,在很大程度上挫傷了報名大學生的熱情。同時,大學生到基層服務規定時間僅為兩年,時間短,這使得很多大學生僅僅把到基層就業作為自己人生規劃的跳板或者緩沖,缺乏長期扎根農村、改變基層、發展自我的意愿和規劃,這對社會主義新農村的長期建設是有限的。

2.公共服務意識不夠強烈

改革開放以來,我黨堅持以經濟建設為中心的基本路線,這種觀念在基層政府中表現尤其明顯,“三支一扶”計劃不能帶來立桿見影的經濟利益和政績效果,因此基層政府在對待“三支一扶”計劃時態度不夠積極,對到基層工作的大學生關心不夠,在公共服務中存在明顯的“缺位”現象:

一是在財政支出上一切以經濟效益為先,對“三支一扶”計劃投入不足。各地對參加“三支一扶”計劃的畢業生志愿者基本生活補貼為1200元,個別經濟較好的地域則稍高一點,但這僅僅是維持大學生日常的生活支出,對于大學生是沒有大的吸引力,對大學生的長期發展也難以起到經濟上的保障作用。

二是對參加“三支一扶”計劃人員的工作支持力度不足。“服務行政”的理念還沒有深入到基層政府各部門和公務人員的心中,個別政府部門的行政審批手續繁瑣、服務態度消極、工作效率低下,以高高在上的姿態來處理事務,缺乏平等、坦誠、有效的溝通,同時縱向的層級制度,致使權利和信息從上至下的傳導通道冗長,容易造成信息的消耗和失真,致使參加“三支一扶”計劃的大學生的一些好的想法難以得到順利、高效地實施。

三是對參加“三支一扶”計劃人員的職業發展規劃指導不足。兩年服務時間結束后,由其自謀職業,而沒有在其服務時間內對其進行一定的職業生涯規劃指導和職業技能培訓,畢業生志愿者面臨著服務期滿后重新找工作的問題,與社會就業形勢存在一定的脫節,也不利于自身的長期發展。

3.公共服務職能不夠明確

政府的公共服務體系包含消費者、生產者和提供者三個基本的參與人員,[3]具體是:(1)公共服務的消費者(也叫委托人、服務用戶、顧客)。(2)公共服務的生產者(供應商)。(3)公共服務的安排者(代理人、提供者)。在“三支一扶”計劃中,我國政府既是公共服務的唯一生產者,又是公共服務的提供者,即“三支一扶”計劃由政府制定并統籌進行實施,大學生是“三支一扶”計劃的消費者,直接享受該計劃中給予的工作安排等方面的優惠和利益。政府通過強力措施來整合各種資源和力量,一人扮演雙重角色,壟斷了公共服務的生產和提供兩個環節,這樣使得政府的職能不夠明確,不能較好地集思廣益,缺乏廣泛的公眾參與和監督,在崗位設置、人員安排、后續規劃等方面工作效率不夠高,難以發揮“三支一扶”計劃的全部效用。

二、管理型治理模式是“三支一扶”計劃推行不利的主要癥結

我國“三支一扶”計劃推行時間短,其他國家也沒有好的經驗可以借鑒,從我國的實際情況來看,究其原因管理型治理模式是“三支一扶”計劃推行不利的主要癥結,具體表現為政府重視不夠、“官本位”思想嚴重、缺乏統一的行政平臺等。

1.管理型治理模式致使對“三支一扶”計劃不夠重視

目前我國基本國情決定著我國仍然并將長期處于社會主義初級階段,生產力水平較低也導致各級政府在過去較長時間內采用管理型治理模式,從下表[4]中可以看出各個社會歷史基礎下治理的模式、途徑和手段:

社會歷史基礎農業社會工業社會后工業社會社會治理模式統治型社會治理管理型社會治理服務型社會治理社會治理途徑“權治”(依權治理)“法治”(依法治理)“德治”(依德治理)社會治理手段“權制”“法制”“德制”我國目前仍然處于工業社會,還未基本實現現代化,“以經濟建設為中心”仍然是目前的重任,如何更加務實地推進經濟發展是各級政府更加側重的,而“三支一扶”計劃不能帶來即時的、明顯的經濟效益,因此政府投入的精力、人力、物力明顯不足。同時,管理型治理模式下政府各部門、人員服務意識不足等現象也較普遍存在。

2.“官本位”思想致使行政效率低下

“官本位”是指這個國家的社會價值觀是以“官”來定位的,官大的社會價值高,官小的身價自然小,與官不相干的職業則比照“官”來定位各自的價值。與“官本位”相對應的是政府的“管本位”,政府的行政方式是以“管”為主的。政府無所不能、在管理上強調集權,黨政不分、政企不分、管辦不分的現象仍然存在。2004年2月,國家領導人在中央黨校講話中首次提出了“服務型政府”理念,2005年3月5日,服務型政府建設寫入了政府工作報告中。但“官本位”思想在我國的政府管理中短時間內還有很大的生存空間,因此在“三支一扶”計劃中,政府包攬生產和安排兩項職能,而且政府的服務意識、辦事效率相對欠缺和低下。

3.缺乏統一的行政服務平臺致使難以形成合力

“三支一扶”計劃是一項系統工程,從發文到實施涉及到組織、教育、公安、民政、財政、農業、共青團等眾多部門,部門眾多,彼此之間的配合不夠順暢。參加“三支一扶”計劃人員要辦理手續需要跑不同的部門,耗時耗力,例如組織關系屬于組織部門,戶籍管理屬于公安部門,檔案關系屬教育部門,待遇、社會保障則屬人力資源和社會勞動保障部門等等,如果有專設的部門進行管理執行,就能很好起到溝通協調,更好地刪減工作環節、提高工作效率。

三、以服務型政府的理念來推進“三支一扶”計劃

基于此,政府應盡量擺脫管理型政府模式束縛,更多地以“服務型政府”理念來推進“三支一扶”計劃的各項工作,讓政府的社會治理模式適度超前于社會的歷史基礎,樹立起服務行政而非管制行政的理念,并在目前進行的行政改革中植入服務型政務的思維,使其融入日常的工作中,成為一種工作習慣、思維習慣。

1.強化政府責任,在“三支一扶”計劃中更加作為

一是充分重視“三支一扶”計劃,將其列為促進大學生就業的重要舉措,把它切實列入政府的工作計劃安排中,對各項政策進行認真解讀,做到“規定動作不變形”,以確保國家政策得到認真有效執行,只有這樣才能把政策落到實處、富有成效。

二是認真總結經驗、充分交流、做好傳承。2012年起“三支一扶”計劃已經進入了第二輪,對“三支一扶”計劃的研究探討不應是高校的責任任務,也應是各級政府和人力資源部門的共同職責,要做好政策宣講、數據統計、文件匯編、論文整理等工作,及時總結經驗并落運用到實際工作中。

三是嚴格選拔、考聘、使用、培養制度。要在充分調研的基礎上,確定每年招聘“三支一扶”計劃的人員和崗位,讓基層根據實際情況把需要大學生的數量、崗位、學歷等進行詳細的申報,并進行公示,可以雙向選擇,做到信息暢通明晰,并參照國家公務員考試的模式,將“三支一扶”計劃的各個崗位進行公開,大學生可以直接選擇報考某個崗位。同時,不能刻意產出崗位,因人設崗,否則雖然客觀上能幫助部分大學生就業,卻難以讓大學生切實發揮所學,造成了人才的閑置和浪費,也避免了其中的暗箱操作。

2.加強決策科學,讓政策過程更加可行有效

一是明確政策主體。政策主體是指能夠參與或影響公共政策的制定、執行、評估的個人、團體或組織。政策制定、實施、監管的主體都必須進行明確,這樣才能各司其職、明確責任、避免推諉、提高效率。“三支一扶”計劃是一項系統工程,影響其制定、執行的部門多而雜,目前行使該職能的部門由教育部牽頭,但涉及9個部門,且權限不高,明確統一的行政主體勢在必行。設置獨立的實施辦公室,能統籌協調全國的“三支一扶”計劃各項工作,從崗位的調研、政策的制定、實施、監督、總結等各個環節進行關注,減少行政環節、降低行政成本、提高行政效率。

二是科學政策內容。“三支一扶”計劃在內容設置上存在招聘人數少、聘用時間短、后續管理松等問題,因此在內容制定上要更多的站在大學生的角度上來考量內容制定的合理性和長期性,尤其是在畢業生志愿者的后期出路上做更加明確、具體、可執行、可操作的安排,例如在創業資金、稅收、審批等方面支持和方便。

三是強化政策監管和執行。“在實現政策目標的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%取決于有效的執行。”[5]因此,政策目標的實現更注重政策執行,唯有有效地執行才能達到預期效果。同時,應強化“三支一扶”計劃整個過程的監督,信息發布、報名遴選、名單確定、崗前培訓等等每個環節都要爭取信息透明、政務公開,監管和執行也要有很好的有機互動。

3.完善扶持體系,確保參加“三支一扶”計劃人員人盡其才

一是工作上更加支持。基層工作需要學識、需要研究,更需要工作干勁,要讓有工作熱情的、專業對口的人員到合適的崗位上去,為此,要加強畢業生志愿者的崗前就業培訓,在崗前培訓中更注重實踐出真知,而不是流于形式,盡量減少理論講授環節。要給畢業生志愿者充分的才能施展空間,盡量支持參加“三支一扶”計劃人員提出的工作設想,發揮其主觀能動性。

二是生活上更加關注。地方政府對畢業生志愿者的生活上要更加關注,諸如居住、待遇、補貼、保險等各個方面,盡量給予方便和照顧,免除他們的后顧之憂,讓其可以安心扎根于基層農村。

三是職業上指導長遠規劃。職業規劃是一個長久的過程,參加“三支一扶”計劃是職業生涯里面很短的一個階段。政府要對畢業生志愿者進行長期的職業培訓、職業規劃,練就更好的技能和長期的、明確的規劃,讓其服務期滿后有合適的出口,避免短期服務的后遺癥。

四是財政上更加傾斜。著名農村研究專家陸學藝在《”三農“新論——當前中國農業、農村、農民問題研究》提出“要改變現在財政向上傾斜,向富裕地區傾斜、向城市傾斜的現狀。調整財政收支安排。這是一方。”[6]地方政府在財政上應向“三支一扶”計劃適度傾斜,逐步形成和完善扶持體系,從工作、生活、職業等各方面進行多維支持,以穩定這對于穩定畢業生志愿者隊伍乃至“三支一扶”計劃的順利實施起到是很好的保障作用。

4.明晰政府職能,合理分配“三支一扶”計劃的各項任務

目前政府已經不能大包大攬,“要實現政府體制創新,一要政企分開,理順政府與企業(市場)的關系。錯位的解決措施是“讓位”,在缺位的地方要“補位”,從越位的地方“退位”;二要還權于民,建立政府與社會的伙伴關系”[7]因此,要適度讓權與企業、民間的非政府組織等。同時,可以借鑒西方公私部門與政府組織的合作關系,薩瓦斯就概括了10種公共服務安排方式,其中“政府服務、政府出售、政府間協議這三種安排政府是生產者,其余七種安排的生產者是私營部門。”[3]政府的適度讓權能充分發揮行會、協會等民間組織的力量,一方面會減輕政府的負擔,刺激民間組織的積極性,能更好的提高“三支一扶”計劃的工作效率;另一方面也可以做到集思廣益、強化監督,促進政府與非政府組織之間的良性互動,更好地配合政府的決策和執行過程。

“三支一扶”計劃是一項系統工程,是推進大學生就業和社會主義新農村建設的重要舉措,政府要更加明確自身的責任,轉變職能,切實作為,逐步從管理型治理模式轉向服務性治理模式,各級政府各個部門之間要互相配合,形成合力,才能更好地推進“三支一扶”計劃健康、長效發展。

[1]陳振明.政策科學——公共政策分析導論[M].北京:中國人民大學出版社,2004:651.

[2]毛澤東選集:第4卷[M].北京,人民出版社,1991:1286.

[3][美]E·S·薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍,等譯.北京:中國人民大學出版社,2002:68-69.

[4]劉祖云.歷史與邏輯視野中的“服務型政府”——基于張康之教授社會治理模式分析框架的思考[J].南京社會科學,2004,(9).

[5]丁煌.政策執行[J].中國行政管理,1999,(11):38.

[6]陸學藝.“三農”新論——當前中國農業、農村、農民問題研究[M].北京:社會科學文獻出版社,2005:51.

[7]陳振明.深化行政體制改革構建公共服務型政府[J].中國行政管理,2004,(l).