公眾參與是提高社區綜合治理水平的有效途徑①

江亞南

(三亞學院法學院,海南 三亞 572022)

1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會組織條例》表明街道辦事處及所轄的居委會是各級城市基層政權組織的派出機構。改革開放之后隨著經濟和社會的發展,我國城市基層社會管理體制逐漸從單位制、街居制走向社區制,原有的街道辦事處設置不再適合當前居民居住地區生活、工作功能的需要,。1989年的《城市居民委員會組織法》用法律的形式明確了社區居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。“中國式社區綜合治理模型”如何在行政、統籌與自治的三元復合體制,到底以哪一種具體方式(即公民參與)實現職能在區政府——街道辦——社區之間的最優定位,目前還沒有定論。不管怎樣,都必須從以前的管控壓模式中走出來。要切實做到從“管理”到“治理”的轉變,并形成和諧 —高效良性循環,使之形成優勢互補、資源配置最佳。從政府職能定位于政策制定、公共服務職能,并在職能運作上把服務提到最高位置。海南島由于處于邊遠地區,發展程度不夠,但把海南設定為“國際旅游島”后,海南省在推進“國際旅游島”建設的過程中,伴隨著大量島外流動人口涌入海南島,無疑加快了海南島城市社會的空間結構的急劇變化,使海南島的城市化與住房商品化的進程日益增強,這些變化導致城市社區的管理難度,同時廣度、復雜程度也進一步加深、加大。傳統的社會管理模式已不再適合,如何建立新型城市社區治理新體制成為一個新的課題。為了促進海南旅游業的可持續發展,在加大城市化進程的同時,居民社區綜合治理也必須逐步建立起來。其中在社區管理變革上努力實現通過“公眾參的方式”來提高社區綜合治理是一條有效的途徑,因為只有公眾參的方式才能體現人民主權和人民民主的思想和理念。人民的權力屬于人民,人民是國家的主人,這也是馬克思主義權力學說的基礎,也是民主政治的出發點。對于如何實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益,真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀;以及如何與時俱進、順應世界潮流,這對我黨的執政能力是一大考驗,因此基層民主的作用就顯得更加重要。沒有基層民主就無法帶動全民民主,而發展基層民主的有效途徑就是調動廣大人民的積極地共同參與民主政治的建設并使之制度化。

“可以毫不過分地說,政治的歷史是企圖抑制政治參與的政府同謀求政治參與的公民之間糾纏不休的歷史”。[1]“民主”一詞最早出自古希臘文,當時古代希臘的民主思想主要是通過雅典的民主制度體現出來的。按當時雅典城邦的執政官伯里克利的解釋,雅典民主的真正含義在于“我們的制度之所以被稱為民主政治,因為政權是在全體公民手中,而不是在少數人手中。”[2]雅典民主的特征就是國家權力不屬于君主,也不被個別或一小撮人所壟斷,而是為人民所擁有,是人人參政,大家管理國家和社會,參與城邦公共事務是每個人生活的重要部分,是主權在民。雅典的每個人不僅僅關心自己的事務,也關心國家事務。[2]盡管當時雅典民主有其局限性,但它所產生的民主思想卻為后人所敬仰并代代相傳,其中就包括 17、18世紀的布丹、霍布斯,特別是洛克、盧梭、杰弗遜等人。洛克還強調人民生命、自由、財產權很容易受到政府的侵害,要求在尊重人民主權的同時也要用法律來限制政府的權力,“社會始終保留著一種最高權力,以保衛自己不受任何團體,即使是他們的立法者們的攻擊和謀算。”[3]而這里的社會實際就是指社會的主體—公民。盧梭很強調“公意”,認為“國家全體成員的經常意志就是公意。”[4]除了這些理論之外,在社區綜合治理模式的實踐方面,國外的很多國家在這方面也作出了具體、實踐的榜樣。美國早在19世紀就以公民參與公共事務來推動社區綜合治理的政治和社會社團,并以此來約束政府權力。盡管孟德斯鳩也說:“從事物的性質來說,要防止濫用權力,就必須以權力制約權力。”[5]但美國卻以反對黨、公眾輿論、社會團體、企業、公民個人等因素對權力的制約發揮關鍵作用,美國特別鼓勵這種公眾參與形式。“美國是世界上最便于組黨結社和把這一強大行動手段用于多種多樣目的的國家。”[6]“再沒有比社會情況民主的國家更需要用結社自由去防止政黨專制或大人物專權的了。”①盡管早在1789年的法國大革命和1842年英國的憲章運動等類似的活動,似乎也彰顯了歐洲人民在社區綜合治理參與公共事務的實踐行為和熱情。但在社區綜合治理模式上歐洲真正地把公眾參與作為一種新的民主方式卻產生于20世紀60年代。“20世紀70年代末開始,西方國家紛紛興起政府治道變革的浪潮,雖然各國所采取的措施不盡相同,但卻有著共同的本質特征,即重新定位政府職能,把政府主要職能界定為‘掌舵’而不是‘劃槳’;重新調整政府與社會之間的關系,還權于社會,與公民社會合作治理,政治權力向公民社會回歸,擴大公民對公共事務管理的直接參與”。[7]

毫不夸張地說,在社區綜合治理方面的歐洲民眾踴躍參與社區公共事務的動力因素在很大程度上和現實版的中國有異曲同工之處,盡管時代背景不同。例如,高度發展的經濟和社會改變了很多人的境況,個人變得富有;中國民眾的規模的城市化興起、政府的信任度的下降、人民的教育程度、文化水平和政治判斷能力的提高,民眾的參政議政意識越來越強烈、老百姓的維權活動日趨增多等等,都使社區的公眾有更加良好的自我組織、批評和形成政策意見的能力,對社區公共政策的判斷更加成熟。更重要的是,“在一個文化、價值多元社會,只能通過相互平等的說理來證明自己觀點的正確性,通過自由、平等、持續的討論代替普遍接受的一致意見才是現實的選擇。”②現實的公眾參與社區綜合治理的基層民主建設的條件和土壤已經成熟,人們完全有理由相信:在社會明顯分層、公眾需求不多地多樣化、既得利益集團依然強勢的情況下,以“公眾參與”作為一種民主的協調方式是實現社區基層民主的最有效的途徑,而且有序的社區公眾參與能更好地體現人民群眾的切身利益,用政府行政管理活動中的這種常態反映公共利益的訴求,搭建政府與公眾之間的信息交流平臺。實際上自1978年末啟動了政府改革進程以來,政府的職能市場化、政府行為法治化、政府決策民主化、政府權力多中心化等方面還是有所發展的。[8]

我黨建政以來由于從一開始就模仿和承接了當時蘇聯政治和經濟高度集權的模式,政府的政治體系過于嚴密和強大,社會力量非常弱小和民眾參與意識淡薄,這種現象在中國的大部分城市居民社區和農村范圍內具有典型性、廣泛性、普遍性。因此當舊有的管理體系和秩序要被打破而建立一個新型的治理模式時,毫無疑問需要新思想、新觀念、新途徑和新方法,那么在社區綜合治理方面,到底可以通過哪些具體的方式實施公眾參與呢?

首先,在社區綜合治理上要有思想觀念上的參與意識。與國外的公眾參與相比,西方由于承襲古希臘的民主觀念,將民主看作是人民大眾的權力,這種民眾主權和參與社會管理也是當時古代西方人的共識,正如梅里亞姆所言,“人民是一切正當政治權利的基礎這個命題在當時簡直沒有爭論。”[9]而我們在這方面有很多缺憾,因為生活在高度集權的體制當中很久,思想觀念和參與意識特別薄弱。因此要放下思想包袱,在精神上就一定要加入公共參與的行列。

其次,要加大對社區社會團體的培育。我們長期缺乏組織化依托,這種組織是社會組織而不是政府領導下的各級行政化組織,例如村委會、居委會、行業協會、工會、人民團體、基金會、婦聯、工商聯等等,而是我們通常所說的NGO(Non-government Organization)—非政府組織。它不依靠政府權力和經濟利益的驅動,是公民社會興起的一個重要標志。讓社團擁有與政府平等對話的自由和權利,當代西方參與式民主理論的主要代表佩特曼(Pateman)和麥克弗森(Macpherson)則認為對自由的平等權利和自我發展只能在“參與型社會”中才能實現。因此要培養對集體或公共問題的關心,保持對公共事務的持久和濃厚的興趣。[10]非政府組織社團是公眾參與公共事務和社會管理活動的第三方主要力量,因此要想讓民眾參與民主就要大力培育和發展社會團體組織。

再次,在社區綜合治理方面,要做充分利用現代信息化技術和手段。一方面允許社區公民接受來自全球各個方面的信息,有知情權。另一方面政府通過信息平讓行政事務公開透明,打通社區公民與政府的互動渠道。讓社區民眾群體之間、與政府之間都能平等自由地進行思想交流,培養公民的政治溝通的能力。打破等級觀念,在交流過程中獲得政治信息和政治觀念,構成了李普塞特所說的公民政治社會化的“交叉壓力”,[11]通過這種方式培養我國民眾目前在民主政治發展過程中所缺乏的主體精神 —即公民參政議政意識。現代科學技術的發展特別是互聯網的存在,讓人們可以在任何地方都能很方便地通過傳媒獲得更多更廣更直接的信息,民眾可以很方便地了解政府的工作情況以及各類政治事務。[12]

要在社區綜合治理上營造一個公民社會,就必須明白公民社會是介于政府和市場之間,并處于政治社會和經濟社會之中的,同時也是一群為了保護自身利益、實現自我價值和維護公民基本權利而自愿走到一起來具有獨立性和非營利性的社會群體。一個具有活力的公民社會不僅能發揮民眾的經濟和社會潛力,對政府監督和約束,同時還能提高政治參與意識。一個充滿活力的公民社會既可以提高民主政治的責任能力,還能提高民主政治的代表性和生命力。[13]具有活力和生機的公民社會能夠以平等對話和協商的形式與政府達成共識和雙贏,化解社會矛盾和危機,避免不必要的沖突。毫無疑問,公眾參與成為全球化時代理想的政治治理模式,這也是國家權力向社會的回歸和還政于民的過程。有一點非常值得重視,那就是社區綜合治理的公眾參與能加大政府合法性認同率,因為社區民眾的參與本身就是對政府執政地位的信任和支持,通過這樣一種方式和途徑促進基層民主建設,達到善政和善治,形成公民社會,也帶來了政府職能與角色重新定位的調整,大力發揮公民和社會團體的作用。社區的公眾參與是權力再分配,通過這種再分配的形式,使既得利益者之外的弱勢群體的利益受到重視、尊重和保護,并強化公民的責任感、自豪感和主人翁意識。因此公民對社會事務的廣泛參與可以幫助政府改革行政,通過公共政策的公開化、透明化,建立民眾與政府的互信度和認同感,提高決策的合法性、科學性、實用性、創新性、時代性和民主性,提升執政能力、公信力和辦事效率,促進政府更好地為人民服務,堅持執政為民,確保和諧社會的長治久安和經濟現代化的發展。

總之,通過公眾參與來提高社區綜合治理是一種很好的有效途徑。公眾參與不僅可以通過開展各類活動協調社區居民之間、社區與社區之間、社區與相關組織、單位之間的互動關系,培育社區居民“團結、公平、互助、責任”的社區精神,逐漸“關心、支持、參與”社區建設的良好風尚;還可以通過公眾參與反映社區居民的民情民意,對社區各項重大事務進行管理、評議、決策和監督。同時也能在社區的“評議會、協調會、聽證會”的三會制度上體現公眾參與,以維護社區居民的對財務、議事、決策、監督、公示等社區事務方面的知情權、監督權和共享權。這樣以公眾參與這樣一種方式充分顯示出社區居民的群眾性、協商性、社會性、公益性,以及真正做到自我管理、自我教育、自我監督、自我服務的社區基層自治的目的,為社區居民達成共同的利益、權利、目的和價值形成良好的志愿精神、人本精神、法治精神、自治精神的公民文化和氛圍。

[注 釋]

①同注釋[8],第217頁。托克維爾還指出,“在我們這個時代,結社自由已成為反對多數專制的一項必要保障。在美國,一旦一個黨居于統治地位,一切國家大權就都落于它的手中;它的黨徒也將取得各種官職,掌握一切有組織的力量。反對黨的最出名人物也不能打破把他們排除在政權以外的藩籬,反對黨只能在野,發動少數的全部道義力量去反對壓制他們的強大物質力量。”

② Lo ?c Blondiaux,“L’idée de démocratie deliberative dans la science politique contemporaine.Introduction,g énéalogie et elements critiques” ,entretien avec BernardManin,in politix,vol.15,n’57,2002,p.38.載蔡定劍:《公眾參與—歐洲的制度和經驗》,法律出版社,2009年版,第5頁。

[1][日]蒲島郁夫.政治參與[M].解莉莉,譯.北京:經濟日報出版社,1989:6.

[2][古希臘]修昔底德.伯羅奔尼撒戰爭史[M].北京:商務印書館,1960:130-132.

[3]洛克.政府論:下篇[M].北京:商務印書館,1964:92.

[4]盧梭.社會契約論[M].北京:商務印書館,1980:140.

[5]孟德斯鳩.論法的精神(上冊)[M].北京:商務印書館,1982:154.

[6][法]托克維爾.論美國的民主(上卷)[M].北京:商務印書館,2004:213.

[7]陳若航.政府治道變革與行政法的發展[J].廣西社會科學,2005,(10).

[8]張璐.再論環境民主原則[J].河南省政法管理干部學院學報,2003,(1).

[9][美]梅里亞姆.美國政治學說史[M].朱曾汶,譯,北京:商務印書館,1988,(9).

[10][英]戴維·赫爾德.民主的模式[M].燕繼榮,譯,北京:中央編譯出版社,1998:83-84.

[11][美]西摩·馬丁·李普塞特.政治人——政治的社會基礎[M].上海:上海人民出版社,1997:164.

[12][美]羅伯特·達爾.論民主[M].李柏光,等譯.北京:商務印書館,1999:116.

[13][美]托里·戴蒙德.民主政治的三個悖論[M]//劉軍寧:民主與民主化.北京:商務印書館1999:130.