基于民辦高校分類管理探索實(shí)踐問題的思考①

李 青

(黑龍江科技大學(xué),黑龍江 哈爾濱 150027)

改革開放以來,民辦高校在艱難中起步,在奮斗中前行,時(shí)至今日,民辦高校已成為我國高等教育的重要組成部分。長期以來,由于對民辦高校定位、作用等認(rèn)識的模糊,導(dǎo)致政府制度資源供給不足,對民辦高校政策長期滯后于實(shí)踐,民辦高校管理經(jīng)歷了“從混合管理——發(fā)展管理——分散管理——統(tǒng)一管理的不斷調(diào)整、變化的過程,并逐步走向分類管理?！盵1]當(dāng)前理論界對分類管理問題的研究探索,國家對分類管理問題的政策明確,陜西、浙江等地市對分類管理問題的摸索實(shí)踐,在民辦高校分類管理問題取得了一定成效,但仍然有許多問題需要厘清,有許多矛盾需要化解。

一、如何看待分類管理的必然性

縱觀我國民辦高校發(fā)展的歷史有其特殊性,既有捐資辦學(xué)的民辦高校,又有投資辦學(xué)的民辦高校。對待捐資辦學(xué)模式的民辦高校,政府有管理經(jīng)驗(yàn)可尋(如公辦高校管理模式,國外捐資辦學(xué)的管理模式),但對于投資辦學(xué)的管理,還處于含混狀態(tài),皆因“這種投資辦學(xué)模式,既區(qū)別于中外歷史上捐資舉辦的私立高等教育,也區(qū)別于20世紀(jì)90年代前后西方出現(xiàn)的私立營利性大學(xué)。”[2]這種投資辦學(xué)模式?jīng)]有既定的管理參照,只能摸著石頭過河,導(dǎo)致營利性和非營利性民辦高校普遍存在著“搭便車”的現(xiàn)象?！皩⑽覈褶k學(xué)校實(shí)行分類管理,根源在于既有制度沖突導(dǎo)致其長期處于營利性與非營利性、企業(yè)與非企業(yè)、公益與非公益界限不明的困境?！盵3]可以說,分類管理是政府對民辦高校管理進(jìn)行綜合改革的突破口。

其一,探索民辦高校分類管理,在于對以往實(shí)施政策的全面梳理和在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行上進(jìn)行創(chuàng)新。在保證民辦高校公益性的前提下,化解政策和制度層面的沖突問題,如法人屬性、產(chǎn)權(quán)等,最大限度地在制度上解決營利性與非營利性不清、企業(yè)與非企業(yè)不明的問題。

其二,探索民辦高校分類管理,區(qū)分營利性與非營性民辦高校的屬性,實(shí)施對營利性與非營利性民辦高校政策的差異化,利于政府對不同類別的民辦高校實(shí)行扶持和鼓勵(lì),體現(xiàn)實(shí)質(zhì)與形式相稱原則,使非營利性民辦高校享受政府的財(cái)稅減免政策和公共財(cái)政資助,同時(shí)促使?fàn)I利性民辦高校改變政策依賴,面向市場,通過提高辦學(xué)質(zhì)量適應(yīng)市場競爭。

其三,探索民辦高校分類管理,利于響應(yīng)民辦高校在辦學(xué)過程中對利益的合理訴求,通過明確產(chǎn)權(quán)、投資合理回報(bào)等問題的解決,結(jié)束一些民辦高校鉆政策空子,投資辦學(xué)、謀求暴利的現(xiàn)象,進(jìn)一步規(guī)范營利性民辦高校的逐利性辦學(xué)動(dòng)機(jī)和行為,使不同目標(biāo)追求的民辦高校能各得其所。

其四,探索民辦高校分類管理,利于建立對民辦高校的非對稱性管理模式,建立分類管理、分類指導(dǎo)機(jī)制,解決過去管理中存在的管理越位、錯(cuò)位和失位現(xiàn)象,擴(kuò)大民辦高校辦學(xué)自主權(quán),化解民辦高校路徑選擇趨同、辦學(xué)模式趨同、人才培養(yǎng)趨同的境遇,促進(jìn)民辦高校的健康多元發(fā)展。

二、如何看待分類管理面臨的實(shí)現(xiàn)困境

時(shí)至今日,對民辦高校分類管理問題的探索實(shí)踐,存在的法律依據(jù)沖突、理論依據(jù)不足,政策目標(biāo)和實(shí)踐存在差距等成為難點(diǎn)問題。

困境之一:制度沖突如何解決。在法律層面的沖突表現(xiàn)為《教育法》等規(guī)定的民辦高?！胺菭I利性”與《民辦教育促進(jìn)法》等規(guī)定的民辦高?？梢匀〉谩昂侠砘貓?bào)”的矛盾;在法律與現(xiàn)實(shí)執(zhí)行層面的沖突表現(xiàn)為“非營利性”的規(guī)定和實(shí)際辦學(xué)投資者(舉辦者)的實(shí)際營利行為發(fā)生了矛盾。這兩個(gè)層面的沖突,導(dǎo)致了在民辦高校定性問題上的“營利與非營利、企業(yè)與非企業(yè)”的混亂與政府在管理執(zhí)行上的混亂。在各地試點(diǎn)實(shí)踐中,雖然在法律層面上都采取了模糊處理的辦法,但在實(shí)施執(zhí)行中認(rèn)可了民辦高?？梢匀〉谩昂侠砘貓?bào)”。

困境之二:公益性如何保障?！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定:民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè),是社會主義教育事業(yè)的組成部分。民辦高校在行政管理上,被定性為“民辦非企業(yè)單位”?；诜诸惞芾憩F(xiàn)行政策,在事實(shí)上允許了營利性民辦高校和投資要求取得合理回報(bào)的民辦高校的存在,這些民辦高校的公益性如何體現(xiàn),如果投資者單純?yōu)椤盃I利”而不顧及教育質(zhì)量如何解決?政府如何監(jiān)管?投資者要求的合理回報(bào)率定為多少合適?等等,這些實(shí)際問題需要有針對性地解決。

困境之三:公平、公正如何體現(xiàn)。在理論上,政府可以根據(jù)區(qū)分營利性與非營利性民辦高校從而采取不同的資金與政策扶持,但未改變“二分法”或“三分法”中民辦高校的公益辦學(xué)屬性,那么,政府對有限的資源如何分配才能做到公平、公正?在現(xiàn)實(shí)中,民辦高校對于政府給出的營利性與非營利性的選擇上處于兩難,有些人還認(rèn)為政府是想把民辦高?！笆站帯背伞笆聵I(yè)單位法人”[4]這些矛盾如何解決?

綜合以上問題,不難發(fā)現(xiàn),分類管理問題現(xiàn)實(shí)中遇到的問題實(shí)質(zhì)上是資源分配以及利益獲得問題,即經(jīng)濟(jì)上是否獲得回報(bào),政策上是否扶持,社會上是否認(rèn)可。民辦高校怕分類管理失去既得利益或政策和收益預(yù)期不明朗、不好,從而出現(xiàn)反對聲音;政府則以維護(hù)公共利益的角度出發(fā),既怕?lián)p害民眾利益,又怕?lián)p傷民辦高校辦學(xué)積極性,因而處于矛盾糾結(jié)之中。

三、如何解決分類管理的關(guān)鍵性問題

分類管理“將改變我國民辦高校原有的規(guī)則和資源體系,是對我國民辦高校發(fā)展的一次結(jié)構(gòu)性變革。”[5]可謂是牽一發(fā)而動(dòng)全身。要有效解決以上困境,破除思想、制度障礙,筆者認(rèn)為,我國民辦高校舉辦模式多元,政策指導(dǎo)相對滯后,因而對舉辦者的一些具體問題,在分類管理中應(yīng)予充分考慮。要把分類管理與民辦高校政策梳理、制度創(chuàng)新、有效管理結(jié)合起來,關(guān)鍵要解決以下問題:

第一,法人屬性問題:民辦高校進(jìn)行法人登記取決于民辦高校法人屬性的劃定,直接關(guān)系民辦高校的正常發(fā)展。當(dāng)前在我國相關(guān)法律在法人分類中難以涵蓋民辦高校法人的前提下,民辦高校只能按照“民辦非企業(yè)單位”類別進(jìn)行法人登記,并依此實(shí)施大一統(tǒng)的管理和扶持政策,導(dǎo)致部分民辦高校遭受不公正的待遇。在分類管理實(shí)踐中,需要在法律制度層面突破“糾正民辦學(xué)‘校民辦非企業(yè)’這一‘非驢非馬’的定性,明晰營利性和非營利性兩類民辦學(xué)校的法人屬性”[6]以及由此衍生出的歧視政策和做法,目前已經(jīng)不少地方政府突破體制性障礙,創(chuàng)新制度,將一些非營利性民辦高校劃歸為事業(yè)單位,享受公辦高校的政策待遇,如陜西、寧波等省市。

第二,公益性與營利性的孰是孰非:民辦高校是準(zhǔn)公共產(chǎn)品,其具有正外部效應(yīng),更加促進(jìn)了教育公平。社會上,存在著這樣一種認(rèn)識:舉辦具有公益性的民辦高校不可以營利,公益性與營利性是相互對立的、互不相容的。這種認(rèn)識,使政府對民辦高校在投資回報(bào)問題上一直猶豫不決。對此問題,筆者認(rèn)為,必須從兩方面看,在學(xué)術(shù)界層面,對這一問題有基本認(rèn)識,“教育公益性與非營利性沒有必然的因果關(guān)系?！薄肮嫘圆坏扔诜菭I利性,非營利性也不能替代公益性。”[7]在現(xiàn)實(shí)層面,基于“在現(xiàn)有600多所具有頒發(fā)學(xué)歷文憑教育資格的民辦高校中,要求取得回報(bào)的高校占了絕大多數(shù)”[2]的實(shí)際情況?；诖?筆者認(rèn)為,公益性并不必然導(dǎo)致非營利性,也即是說公益性并不排斥營利,我國一些公共事業(yè)引進(jìn)私人(組織)進(jìn)行投資,如醫(yī)療衛(wèi)生,也有私營從業(yè)機(jī)構(gòu)。在高等教育領(lǐng)域,民辦高校的投資者(舉辦者)在提供多樣化的高等教育資源的同時(shí),取得適度的收益,既必要,也合乎情理。

第三,復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀:由于我國舉辦民辦高校的特殊性,既有捐資辦學(xué),也有投資辦學(xué),還有無投入主體、依靠滾動(dòng)積累發(fā)展起來的學(xué)校,其產(chǎn)權(quán)情況相當(dāng)復(fù)雜,辦學(xué)的動(dòng)機(jī)也是多樣化的,產(chǎn)生了產(chǎn)權(quán)不明、歸屬不清等問題。進(jìn)行分類管理的充分條件是建立產(chǎn)權(quán)明晰、資產(chǎn)歸屬明確、權(quán)利相互一致的產(chǎn)權(quán)制度,重點(diǎn)解決民辦高校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)(財(cái)產(chǎn)歸屬)和收益權(quán)(投資回報(bào))問題,同時(shí),切實(shí)把“學(xué)校法人產(chǎn)權(quán)完整性、舉辦者是否享有辦學(xué)結(jié)余資產(chǎn)的所有權(quán)、辦學(xué)結(jié)余是否全部用于教育以及學(xué)校終止辦學(xué)時(shí)剩余資產(chǎn)是否用于發(fā)展教育等相關(guān)因素來綜合考慮,”[8]在實(shí)踐中形成有效突破,得到政府、民辦高校的雙方認(rèn)同,才能有效推進(jìn)分類管理的實(shí)施。

第四,合理回報(bào)的“度”:前文闡述了在投資合理回報(bào)問題上存在爭議的問題,爭議的焦點(diǎn)之一在于投資要求合理回報(bào)的合理回報(bào)率上。過低,影響民辦高校辦學(xué)積極性和資本進(jìn)入高等教育領(lǐng)域;過高,必然沖擊教育的公益性,區(qū)分營利性與非營利性的意義何在?如何定好投資回報(bào)的“度”問題?在實(shí)踐中,陜西省給出了答案,“允許非營利性學(xué)校出資人從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào),合理回報(bào)額由學(xué)校決策機(jī)構(gòu)提出申請,最高可占到辦學(xué)結(jié)余的40%。”[9]在不討論40%制定依據(jù)合理性的前提下,陜西省給人們的啟示之一:民辦高校合理回報(bào)的“度”,要由政府根據(jù)地方實(shí)際通過制度來確定。啟示之二:取得合理回報(bào)的前提是將辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及國家規(guī)定需要繳納的費(fèi)用,如公益金、公積金等扣除后,從結(jié)余取得,民辦高校沒有結(jié)余就沒有回報(bào)?？傊?基于我國多數(shù)民辦高校投資辦學(xué)的實(shí)際情況,實(shí)施分類管理,政府制定合理回報(bào)的“度”是回避不了的問題。

第五,相關(guān)配套政策:分類管理之所以在艱難中前行,必然少不了在利益上的糾葛,表現(xiàn)在無論哪類民辦高校都希望得到政策的政策傾斜和扶持,并且這種愿望被無限的放大,以爭取本身利益獲得的最大化。必須指出,分類管理的本質(zhì)目標(biāo)是促進(jìn)民辦高校健康發(fā)展,提供更多的優(yōu)質(zhì)高等教育資源。因此需要政府在土地征用、招生錄取、稅收繳納、教師編制、經(jīng)費(fèi)資助、融資信貸等方面給予不同類別的民辦高校在不同方面不同程度上的扶持,扶持政策應(yīng)有對應(yīng)、細(xì)化,有針對性和可操作性,通過政策驅(qū)動(dòng)營造民辦高校發(fā)展的良好環(huán)境。

四、如何理清分類管理的實(shí)踐路徑

分類管理是一種漸進(jìn)式、積累式的改革,既不能一蹴而就,也不能踟躕不前。這種改革,宏觀上有方向,但具體目標(biāo)并不明確,需要打破原有的思維定式,大膽創(chuàng)新。

第一,積極探索,穩(wěn)步推進(jìn)。可以預(yù)見,在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi),分類管理在實(shí)踐中所遇到的問題在國家制度層面很難取得實(shí)質(zhì)性地突破。需要依靠“自下而上”的形式,通過各地方省市的積極探索實(shí)踐。民辦高校分類管理是一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜的社會工程,涉及到眾多政策部門、不同層次類型民辦高校和社會各界,當(dāng)前理論與實(shí)踐中遇到的思想認(rèn)識問題、法律法規(guī)沖突問題、地位性質(zhì)定位問題、規(guī)范管理等具體問題。需要各地方結(jié)合實(shí)際,分析現(xiàn)狀,理清問題,明確重點(diǎn),解決難點(diǎn),穩(wěn)步推進(jìn)。特別是在限制民辦高校發(fā)展的屬性定位、產(chǎn)權(quán)等問題上,需要地方在政策上形成突破,并以制度的形式固定下來。

第二,維護(hù)公益,兼顧不同利益訴求。民辦高校作為公益事業(yè),遵循的是非營利原則。在長期的政策爭議中,非營利的原則性通過“鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)”的形式以“合理回報(bào)”的名義予以認(rèn)可,其意義在于不以營利為標(biāo)準(zhǔn)來決定民辦高校的屬性,不否認(rèn)民辦高校的公益性、不否認(rèn)民辦高校投資者(舉辦者)尋找合理回報(bào)的正當(dāng)性。當(dāng)前,實(shí)際需要解決的是區(qū)分舉辦者與學(xué)校,尊重其投資辦學(xué)的意愿,妥善解決不同的民辦高校對本身利益的訴求,如捐資助學(xué)的高校,要求的是政策待遇,投資辦學(xué)不求合理回報(bào)、保值增值的高校,要求的是繼承與轉(zhuǎn)讓權(quán),投資辦學(xué)要求合理回報(bào)的高校,要求確定合理回報(bào)“度”,等等問題,需要地方政府采取分門別類,統(tǒng)籌考慮。

第三,強(qiáng)化規(guī)范監(jiān)督,完善激勵(lì)機(jī)制。分類管理的探索實(shí)踐,必然伴隨著政府對教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移。但這種權(quán)力的轉(zhuǎn)移并不意味著政府責(zé)任的減少。相反,這個(gè)進(jìn)程使政府承擔(dān)更廣泛、更復(fù)雜的責(zé)任。一方面,需要政府加強(qiáng)對市場領(lǐng)域和社會領(lǐng)域權(quán)力的監(jiān)管,進(jìn)一步健全民辦高校的財(cái)務(wù)和資金管理制度、民辦高校評估體制和監(jiān)督機(jī)制,依法監(jiān)管民辦高校的合理回報(bào),依法規(guī)范民辦高校的市場行為,以避免負(fù)外部性,導(dǎo)致的無序競爭和公眾利益的損失。另一方面,需要政府積極扶持鼓勵(lì)民辦高校的發(fā)展,通過輿論引導(dǎo)、財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜、公平待遇等社會環(huán)境和政策經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)營造民辦高校發(fā)展的良好環(huán)境。

第四,擴(kuò)大辦學(xué)自主性,堅(jiān)持管理的合理性。推進(jìn)分類管理的重要目的是提高政策的合理性、可操作性、提升管理的效率,促進(jìn)民辦高校多元化發(fā)展。這不僅要求政府明確管理范圍與邊界,加強(qiáng)對自身權(quán)力的約束,制約和激勵(lì)政府管理部門節(jié)減成本、提高管理效率、減少尋租與腐敗之外,還要求進(jìn)一步擴(kuò)大民辦高校辦學(xué)自主權(quán),在招生、專業(yè)設(shè)置、收費(fèi)等方面進(jìn)一步釋放政策紅利;積極引導(dǎo)民辦高校合理定位,特色發(fā)展,提高辦學(xué)水平和競爭力;完善法人治理結(jié)構(gòu),推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè),完善財(cái)務(wù)監(jiān)管制度,建立風(fēng)險(xiǎn)保障金以及完善退出機(jī)制,保證民辦高校事業(yè)健康發(fā)展。

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