全球化視野下的社會保障制度改革

□童 星 [南京大學 南京 210093]

各國社會保障制度的設計均是由其政府主導（往往又是由一個強權鐵腕人物一錘定音），憑借法律強制，同時離不開各自的歷史傳統與現實國情。一般地，根據社會保障資金尤其是養老資金的籌集與運作方式，將各國社會保障制度分為社會保險型、國家福利型、國家-單位保障型、個人儲蓄型等四種；后來丹麥學者考斯塔·艾斯平-安德森（GostaEsping-Anderson）根據勞動力的“非商品化”（decommodity）和福利的“階層化”（stratification），提出了自由主義、保守主義、社會民主主義的三種體制分類[1]，其后的學者又概括出東亞福利模式的概念以作補充。在上述一般的四類型說中，社會保險型是100多年前德國強權的俾斯麥政府憑借嚴峻的法律確立的；國家福利型是二戰后民選的英國工黨政府（首相艾德禮）依據“貝弗里奇報告”（《社會保險和相關服務》）開創的；國家-單位保障型更是蘇聯強勢人物斯大林的杰作；個人儲蓄型則和新加坡與智利的兩個政治強人即李光耀與皮諾切特緊密相連。可見，這四種類型的社會保障制度的定型都打上了某個政治強人的明顯“印記”。而在艾斯平-安德森的三體制分類中，不同福利體制形成與確立的根源更是被深追到了社會歷史文化層面，而非僅僅停留在政治強人的個人“印記”上：自由主義福利體制扎根于盎格魯-撒克遜人個人奮斗的民族精神和以市場為主體的現實國情；保守主義福利體制離不開歐洲大陸國家的歷史傳統和宗教家庭權威的深遠影響；社會民主主義福利體制源于斯堪的納維亞國家歷史悠久的“去家庭化”傾向和政府為主導的客觀現實；而作為該分類法補充的東亞福利模式則更彰顯了東亞國家和地區不同于西方社會的獨特的歷史傳統和別具一格的國情。

上世紀70～80年代以來，隨著全球化趨勢愈演愈烈，各國不同的社會保障制度同它們的經濟、科技、文化一樣，也進入了相互比較、相互競爭、相互影響的時代，從而出現了不同的發展前景，面臨著不同的命運選擇。

一、相互比較各有利弊

國家福利型社會保障制度曾作為一面旗幟，吸引了歐洲乃至更多國家的政府和民眾，歐洲發達國家相繼推行“從搖籃到墳墓”并且覆蓋全社會的福利國家制度。然而最早宣布建成福利國家的英國也最早遇到危機，上世紀70年代中期以后，隨著連續兩次暴發石油危機，包括英國在內的西歐全面陷入“滯脹”，即經濟停滯與通貨膨脹并存。當時英國福利國家遇到了一系列麻煩：財政負擔沉重；社會保障制度帶來系列社會問題；高福利和高稅收影響經濟發展；福利問題成為英國黨派斗爭的焦點之一[2]。撒切爾夫人1979年贏得大選后就宣稱：“我們不應當期望國家表現得好像一位出現在每一次施洗典禮上的過于樂善好施的仙女，在人生路途的每一個階段上都陪伴著我們的喋喋不休的導師，或是出現在每一次葬禮上的神秘送葬人”[3]。她發動“撒切爾革命”，義無反顧地向“壟斷的國有化企業”和“壟斷的工會”宣戰，向只能升、不能降的“剛性”的福利待遇宣戰，向“保姆國家”及其從搖籃到墓地的“溺愛”宣戰；緊接其后，許多福利國家也開始了削減公共福利支出、推遲退休年齡、延長繳納社會保險費稅期限、推行公共福利事業的“私有化”和“市場化”，加強私人部門的社會保險力量等等改革，一度克服了危機。進入新世紀以后，緊隨2008年美國金融危機而來的全球經濟衰退特別是近期的“歐債危機”仍在不斷加劇、發酵，存在著很多的變數，福利國家面臨新一輪更大更重更深刻的危機，失去了其曾有的“旗幟”的光彩和魅力。

國家-單位保障型的社會保障制度盡管存在著諸多嚴重的缺陷，卻畢竟是同當時各社會主義國家所實行的高度集中統一的計劃經濟體制相適應的。正如著名學者鄭功成所言：“對新中國成立后確立的國家-單位保障型社會保障制度可以得出如下評估結論：它的價值取向與建制理念因超越所處時代的客觀條件而顯得過于理想化；它能夠與傳統社會主義計劃經濟相適應，卻又欠規范、欠成熟、欠穩定，且不具可持續性；它既對中國經濟與社會的發展進步和國民素質的不斷提高作出了不可替代、不可磨滅的貢獻，也在后來對社會經濟的發展造成了很大的負面影響，并成為新時期推進改革事業難以逾越的障礙。因此，國家-單位保障制作為特定時代產生并發展起來的一種社會保障制度安排，事實上存在著難以克服的內在缺陷”[4]。上世紀70～80年代隨著原社會主義陣營各國的經濟體制改革的興起，這種國家-單位保障制已經失去了繼續存在的經濟基礎，真可謂是“夕陽無限好，只是近黃昏”。即使在這些國家（如中國）某些部門（如中國的機關事業單位）還殘存的國家-單位保障，也被列為新一輪改革的對象，如中國“十二五”發展規劃已明確提出“要推進機關事業單位公職人員的養老保險制度改革”；各地也正在開始將機關事業單位公職人員的公費醫療制度轉型并納入城鎮職工醫療保險制度。

以新加坡和智利為代表的個人儲蓄型社會保障制度一度也曾被許多經濟較為落后的國家所青睞，但其自儲自用、缺乏互濟的弊端也十分明顯。盡管1998年美國總統克林頓和英國首相布萊爾在美國發表“聯合聲明”，公開“支持強制性的養老儲蓄”，認為“將國家資金和私人資金結合起來解決養老問題的制度值得推廣”[5]；世界銀行先后推出的“三支柱”“五支柱”養老方案都包含了“個人儲蓄”；中國現行的“統賬結合”式養老社會保險制度也部分吸取了“個人儲蓄”；但畢竟都是將個人儲蓄以“配角”的身份與其他類型的保障結合起來，共同構成養老保障體系，以防御老年人面臨的多種風險。看來單純依賴或主要依賴個人儲蓄還是很不夠的。

社會保險型社會保障制度既適應了工業社會的需要，也避免了福利國家的某些缺陷，成為多數國家的最終選擇。然而這種模式的主要代表性國家如德國、美國、日本，以及現在也走上了這條道路的中國（較為準確的說法是綜合了社會保險型與個人儲蓄型的“統賬結合”），目前也都遇到了或多或少、或重或輕的問題，其社會保障制度的改革與調整都被提上了議事日程。這一點容后再敘。

二、相互競爭各有勝負

在現代政治學看來，一國政府有責任有義務向國民提供公共服務，保障國民基本生活之必需；與此相對應，國民則有權利在基本生活之必需得不到保證之時，向政府提出享有必要的公共服務、保障自身基本生活需求。然而，政府在盡上述義務、國民在享受上述權利之時，不能超越經濟發展水平的制約，同時政府也不能超越自身能力的限制，國民亦不能逃避必須履行的責任。否則，社會保障體系就不可持續、甚至導致崩潰。

從某種意義上可以說，國家-單位保障型的失敗是固守“平行的兩個市場”觀念和實踐的結果。所謂“平行的兩個市場”，就是指在資本主義世界的包圍下，取得社會主義革命勝利的一個或幾個國家，也能夠建立起游離于資本主義世界市場之外、并與之相平行的社會主義市場。這一理論首先是斯大林提出來的，從而開啟了建設獨立自主國民經濟體系、繼而建立號稱“社會主義大家庭”之經濟共同體的實踐。客觀地說，“平行的兩個市場”在資本主義包圍、社會主義反包圍的“冷戰”時代，是具有一定的歷史必然性的。然而自我封閉于世界市場（當然其規則都是由主要資本主義國家制定的），就給自身的經濟發展帶來了一系列的困難；特別是在“冷戰”結束、經濟全球化浪潮的沖擊下，繼續走老路只能是死路一條。于是原來一系列社會主義國家就出現了分化：某些國家至今仍在走老路，茍延殘喘；更多的國家走上了邪路，一度造成國力衰落、人民生活陷入困境；以中國為代表，則不走老路，也不走邪路，堅持改革開放，走中國特色的社會主義道路。一旦走上以市場為導向的經濟改革之路、同世界經濟接軌，國家-單位保障就失去了自身賴以生存的土壤，只能讓位于與市場經濟相適應的社會保障體系。

歐洲福利國家則是被美國和眾多“南方”發展中國家①的聯合夾擊所重傷。美國經濟實力強于歐洲，其社會保障的實施不如歐洲國家范圍廣、項目多、水平高，這就給歐洲造成巨大的壓力，并誘使歐洲大批青年才俊流入美國，導致歐洲國家經濟發展乏力，從而使得維持其范圍廣、項目多、水平高的福利國家制度越來越艱難；“南方”發展中國家在不合理的國際經濟秩序中只能運用廉價勞動力（即低工資、低福利甚至無福利）的“比較優勢”來開展競爭，這就造成歐洲許多社會保障負擔沉重的企業陷入困境。與此相仿，中國社會保障水平相對較高的“國”字號單位也受到了來自兩個方面的擠壓：一方是勞動生產率更高的外資企業和國外單位，另一方則是保障水平相對較低的鄉鎮企業和民營企業。“國”字號單位為了沖出這種兩頭受擠壓的局面，要么利用壟斷之優勢，頻繁提價亂收費，引發國民的不滿；要么雇用越來越多的編制外員工（如臨時工、勞務派遣、外包人員等），從而造成單位內部嚴重的“同工但不同酬”“同工同酬但不同福利”的現象，侵害了大量勞動者的權益。

三、相互影響各遇難題

在全球化的背景下，隨著國家-單位保障型的失敗、國家福利型的重傷，似乎社會保險型和自由主義體制取得了勝利。然而，2008年開始的全球金融危機宣告了盛極一時的新自由主義的衰落，不僅各國政府相繼重新拾起凱恩斯主義的利器來干預經濟、刺激發展，而且包括“占領華爾街運動”在內的歐美各國勞動者訴求和維護自身權益的斗爭也風起云涌。

以目前大多數國家采用的現代社會保險制度為例，當年它誕生于德國憑借的就是俾斯麥政府的強權和嚴肅的法律，通過勞工、雇主、國家三方繳費的合作形式方能正常運轉。經濟全球化削弱了主權國家的調控能力，導致出現“強資本、弱勞動”的格局，實力強大的跨國公司通過“轉移價格法”“雙重租金標準”“轉移生產基地”等形式，大規模地逃稅避稅使其所在國政府的財政能力大大下降，各國政府為了留住已有資本、吸引外來資本，不惜以犧牲本國勞工的利益為代價，侵害了勞動者的勞動保護和社會保障權益。當今，資本到處都在指揮勞動、欺負勞動、壓榨勞動，并運用軟硬兼施的手段誘使權力為其服務。各國政府都很關注本國的稅收和社會保障負擔是否高于鄰國或貿易伙伴，并想盡一切辦法使本國的稅收和社會保障負擔低于鄰國和貿易伙伴的水平。在發展中國家內部，區域之間出于增加GDP、擴大地方財政收入、獲取政績等動機，也會發生同樣的惡性競爭，從而進一步強化“強資本、弱勞動”的格局。顯然，在“強資本、弱勞動”的大背景下，為全體國民（其中的大多數又是企業或政府的雇員及其所撫養的老人和兒童）謀福利的社會保障制度不僅難以發展，而且難以維持現有的水平。但是如果任憑“強資本、弱勞動”以及“資本和權力合謀壓迫勞動”的局面持續發展下去，必然會引起大多數國民的反對，釀成政府的合法性危機。

經濟全球化引發的非典型性就業也對現代社會保險制度提出了挑戰。傳統的與收入關聯或繳費型的常規社會保障模式多年實施以后，已經發展成為連續的全日制的工作、隨后全面退休的終生就業職業模式。而從事非典型性就業的人們則是非全日制的、間斷的、分階段的工作，收入通常也較低，這就難以參與傳統的常規社會保障計劃，隨后獲得足夠的津貼待遇以養老。如果社會保障制度要發揮有效保護勞動者的作用，將非典型性就業勞動者也覆蓋在內，就需要開發常規繳費型之外的社會保障項目。也就是說，不論就業形式如何，需要確保向勞動者提供基本收入保障，同時還要保持其現有生活水平。即使是私營養老計劃對老年人的保護，以及現收現付制社會保障計劃，目前也同樣不適用于從事非典型性工作的勞動者。

至于國家福利型、國家-單位保障型、個人儲蓄型的社會保障，在當今經濟全球化的背景下就更加難以維系了。

四、結論

各國必須順應經濟全球化的大趨勢，通盤考慮，平衡并兼顧世界市場與本國經濟、全球化與在地化、經濟發展與社會保障、資本收益與勞動者權益，微調與改革本國的社會保障制度，“打組合拳”，不能拴在一棵樹上吊死，推進所謂“多支柱”的社會保障體系建設。

注 釋

① 這里借用上世紀70～80年代流行于國際社會的用語，由于發達國家多處于北半球，發展中國家多處于南半球，所以當時習慣上用“北方國家”指代發達國家，用“南方國家”指代發展中國家，例如將發展中國家之間合作的談判稱為“南南合作”，將發展中國家與發達國家之間的相關談判稱為“南北對話”。

[1]考斯塔·艾斯平-安德森.福利資本主義的三個世界[M].鄭秉文,譯.北京:法律出版社,2003:82-86.

[2]林閩鋼.社會保障國際比較[M].北京:科學出版社,2007:148-149.

[3]轉引自丹尼爾·耶金、約瑟夫·斯坦尼斯羅.制高點[M].段宏,邢玉春,趙青海,譯.北京:外文出版社,2000:152.

[4]鄭功成,等.中國社會保障制度變遷與評估[M].北京:中國人民大學出版社,2002:22.

[5]李珍.社會保障理論[M].北京:中國勞動社會保障出版社,2001:47-49.