西部欠發達地區建設公共服務型政府的思考

肖啟峰

（興安盟行政公署 辦公廳，內蒙古 烏蘭浩特 137400）

我國地方政府明確提出建設公共服務型政府是在2002年，中央政府提出要建設公共服務型政府是在2004年。2005年溫家寶總理在政府工作報告中將其明確為政府改革的任務［1］。作為西部欠發達地區，建設好公共服務型政府是西部地區擺脫經濟發展滯后的必然選擇，也是西部地區經濟社會持續均衡發展的必然要求，更是西部欠發達地區構建和諧社會的題中之意。

一、西部欠發達地區面臨的特殊困難

第一，自然地理條件復雜，經濟社會事業發展滯后。西部欠發達地區特殊的人文地理環境決定了其社會事業布局呈現為“點多、面廣、差異大、戰線長”的特點，提供公共產品和公共服務的成本高、難度大。根據國家統計局2006年統計結果顯示，西部12個省市區領土面積占全國的70%，人口占全國人口的36%，經濟總量占全國的18.8%，僅相當于東部發達地區的30.8%。西部地區縣均國內生產總值是全國縣市平均水平的一半；縣均地方財政收入是全國縣市平均水平的57%。由于經濟發展水平低，目前，西部地區社會事業有限的資源供給能力和龐大的社會需求之間的矛盾并未根本緩和，西部地區僅用占全國20.5%的社會資源，來解決占全國36%人口的社會發展問題。

第二，財政困難且收支結構不合理，政府提供公共服務的能力偏低。隨著我國社會主義市場經濟不斷發展，建立與之相適應的公共財政已經成為我國財政改革與發展的基本方向。但是西部欠發達地區財政特別困難，無法保證公共產品和公共服務的供給。據國家統計局的一組調查資料顯示，2006年西部12省市區地方財政一般預算收入水平為3056.6億元，占全國財政總收入的16.7%，與東部發達地區相比，僅為其28.2%。西部地區財政處在較低的收入水平上，又表現為收支不合理，用于發展社會公共事業的支出僅占20%左右。綜觀欠發達地區財政狀況，主要表現為四大難點問題：一是財力拮據，財政對公共支出的保障能力十分低弱；二是剛性支出比重大，財政支出結構調整難；三是困難地區的經濟發展需要財政扶持，財政退出經濟投資領域將使財政更加困難。

第三，現代公共服務理念尚未真正形成，政府職能“越位”、“錯位”、“缺位”問題非常突出。欠發達地區政府仍習慣于審批蓋章，在管理方式上仍習慣于使用直線手段、行政手段下達各種經濟指標。政府“越位”問題主要表現為，政府實行大一統的管理體制，政府與市場、社會、企業分工不明確。“錯位”問題主要是各級政府、政府各部門職能邊界，職責范圍沒有合理界定?！叭蔽弧眴栴}主要表現為，各級政府都存在著強烈經濟政績沖動，公共服務出現真空。

二、對策措施

（一）轉變政府職能

第一，將促進就業放在政府公共服務職能的首位。各級政府要采取強有力的措施，落實促進就業責任制，擴大新增就業崗位，努力控制登記失業率，確保就業總量的增加；制定和落實促進就業的各項優惠政策，例如通過稅收減免、貸款貼息、小額貸款等政策，引導和扶持中小企業、民營企業和非正式組織的發展。要適應勞動力市場的需要，加強再就業培訓；進一步落實解決困難弱勢群體就業的剛性措施，由政府購買公益性崗位和創辦就業基地實施就業安置。

第二，積極推進教育事業發展。教育是一項具有長遠戰略意義的事業，也是為經濟社會發展積累后勁，提供智力支持的重要公共產品。許多國家如美國、英國、加拿大、澳大利亞等國的經驗是，把物質或經濟極為貧乏和不利，須優先予以改善以利于教育機會均等實現的地區列為“教育優先區”（EPA），政府應積極介入，通過增加校舍、加大財力支援、培養師資、改善設備等方式，盡快改善學校和社區的教育和社區環境。

第三，大力發展公共衛生事業，提高人民群眾健康水平。加強城鄉公共衛生體系建設，提升衛生服務的能力和水平；建設公共衛生應急指揮中心和緊急醫療救援中心，完善信息網絡建設；高度重視農村衛生工作，按照控制總量、調整存量、優化增量、提高質量的原則，合理配置農村牧區衛生資源，實現資源利用最大化。

（二）完善公共財政體制

必須在規范政府職能和各級政府財政權利的基礎上，通過科學的辦法來提高地方的支付水平和收入能力。一是科學合理計算標準財力和標準支出，要把政府所承擔的支出項目全部細致考核確定，在標準財力和標準支出的計算上，還要考慮收支的正常增長速度，做到轉移支付與財政支出同步增長。二是專門設立一些有利于欠發達地區與發達地區同一起跑線的基礎性公共項目如城市基礎建設、公共衛生、文化體育設施、義務教育等基礎設施專項撥款。三是對特殊地區實行特殊對待。使不具備發展工業和其他產業困難地區的財政有能力保障其履行公共服務的基本財力，為其向公共財政過渡創造條件。欠發達地區政府自身要合理調整財政支出結構，穩步增加政府公共服務支出，切實解決公共服務投入不足的問題。

（三）多渠道增加公共服務供給

從外部因素講，關鍵是要建立和完善兩個機制：第一，國家對西部的投入機制。要加大對西部地區基礎設施建設的投資力度，引導資金投向關系西部發展全局，帶動作用強的重大項目，比如干線公路、鐵路、電網以及重點區域生態環境保護工程；與西部城鄉群眾生產生活密切相關的領域，如社會事業、通訊、廣播電視、安全飲水等。要調整稅收政策。適當擴大西部地區的稅權，以及中央與地方共享稅種中地方分享的比例。第二，東部反哺西部機制。東部地區可以采取結對幫扶方式，在資金、技術、人才等方面支援西部地區基礎設施建設和社會事業投入。

從內部因素講，公共服務的供給可以由政府單一中心供給模式轉向政府、社會和企業共同承擔的多中心供給模式。除基礎教育、醫療衛生、社會治安、城市低保這些具有排他性和非競爭性的純公共產品必須由政府財政全額支付之外，對于城鎮供水、垃圾處理、公共交通、煤氣等可以市場化經營的具有競爭性的準公共產品，采取政府與企業合資、合作，BOT以及特許經營等方式，政府要進行必要的制度設計，采取嚴格合理的規制。

（四）改進績效考核機制

建設公共服務型政府必須改革現有政府績效評估體系，政府工作的績效指標應更多地圍繞人民生活質量和政府公共服務水平來設定，突出反映人民生活水平的變化和政府公共服務能力的高低。在考察各級干部時，不僅要看地方經濟的發展速度，更要看經濟增長的質量和可持續性，更加關注社會保障覆蓋率、就業率、社會治安案件的破案率、安全生產責任事故、城鄉差距以及環境生態等綜合指標。更多地關注人民的要求，關注人民的生活質量，關注公共服務能力的提高。

（五）切實加強政府自身建設

各級政府要嚴格按照法定權限和程序行使權力和履行職責，把政府各項行政行為納入法制化軌道；積極推進決策的科學化、民主化，規范決策程序，建立健全領導、專家、群眾相結合的科學民主決策機制。

［1］溫家寶.提高認識，統一思想，牢固樹立和認真落實科學發展觀［N］.經濟日報，2004－03－01（1）.