基于國家經濟安全視角下的政府審計體制改革

田冠軍，葛繼遠

(重慶理工大學財會研究與開發中心，重慶 400054)

一、引言

從古代加強君主中央集權和財權的需要，到現在服務于人民利益的宏觀調控的需要，在這種利益的沖突與博弈過程中，政府審計體制不斷完善和發展。然而在關系國家經濟安全的重要領域如金融領域、國有及國有控股企業和政府財政收支領域的問題卻層出不窮。每年的全國兩會上，我們總能聽到關于政治體制改革的呼聲，國家領導人也多次提到沒有政治體制改革就沒有經濟體制改革的成功，改革之路勢在必行，雖然改革的過程會受到既得利益集團的阻撓。

在經濟快速發展的同時，政府審計體制與我國經濟發展水平出現了脫節，現有的政府審計體制，對于一切國家經濟損失事前都無法起到預警作用，事中無法起到良好的控制作用，事后也無法避免類似問題的重復發生，政府審計對國家經濟運行的“免疫系統”功能嚴重弱化。每年的審計報告所反映的“老問題”說明了我國現有的審計監督只是一種形式，審計機構的獨立性和權威性得不到體現，改革我國現有的政府審計體制也成了國民的共識。

政府審計應在國家宏觀經濟政策的制定與實施、國家重點行業的運行、國家金融安全、國家可持續發展等方面發揮監督、預警和服務作用［1］。我國政府審計體制產生之初是符合我國政治經濟發展水平的，經過幾十年的發展之后，已遠不能滿足當前我國經濟發展的要求，尤其是國際金融危機后，其維護國家經濟安全的功能在弱化。目前我國國家審計機關所處的地位、日常工作狀態以及所可能達到的審計質量在總體上都落后于立法型審計體制。立法型審計模式是最理想的，也是目前國際上通行做法，不管是改良還是完善我國政府審計體制，都是治標不治本，不切合我國的實際情況。因此，與現行審計體制相比，立法型審計體制應是一種更優的現實選擇，改進現行審計體制，將目前的人民代表大會制度與政府審計相結合，組成類似于美國的審計總署，可能會取得更好的審計成效［2－3］。“審計風暴”所暴露出的問題絕大多數發生在經濟領域，但其根源卻可追溯到政治領域，大都帶有鮮明的政治意義。審計體制來自于憲法規定，本身就是“國家政體的重要組成部分”，審計體制的任何改革都與我國憲法和政治體制相聯系［4］。因此改革我國政府審計體制，首要問題是完善或修改相關法律條文。

通過審計署每年的審計結果公告，我們發現僅僅是強化審計監督力度，只是治標不治本，相同或類似的問題始終無法避免再次發生。通過世界各國政府審計體制的改革與實踐，我們發現立法型審計體制是當前世界各國的共同選擇，與我國的行政型審計體制相比有很大的優越性。因此，筆者認為當前有必要通過立法的形式改革我國政府審計體制，使我國政府審計體制由行政型審計體制向立法型審計體制轉變，以更好的維護國家經濟安全。由于目前理論界在國家經濟安全視角下對政府審計體制改革的相關研究甚少，因此本文將站在國家經濟安全的視角下研究政府審計體制改革，以彌補理論界在該方面的不足，并為我國政府審計體制改革提供參考。

二、政府審計在維護國家經濟安全中的主要任務、揭示的問題和面臨的挑戰

(一)政府審計在維護國家經濟安全中的主要任務

審計產生于國家治理的需要，國家治理的目標也決定了審計的方向［5］。我國經濟發展正處于重要的戰略轉型期，政府審計機構當前也承擔了重要的任務，那就是如何確保財政資金有效地用于我國經濟建設，并造福于百姓。2009年溫家寶總理就已經提到:財政資金運用到哪里，審計就跟到哪里。政府審計機構要對政府部門、與政府部門發生財政資金往來的單位、國有及國有控股企業、金融機構等關系國家經濟安全的重要領域進行監督，防止腐敗的產生，避免國家財產損失，以維護國家經濟安全和社會健康、穩定、有序的運行。

(二)審計國家經濟安全領域時所揭示的問題

首先是對政府財政收支領域揭示的問題。截止2012年10月底，審計署查出的50個中央部門及其所屬單位違反財經制度問題金額102.81億元。審計署對2011年50個中央部門及其所屬單位財政資金使用情況進行審查，結果顯示49個部門存在問題，相關部門單位和地區違規挪用和滯留資金約143億元。可見，政府部門及其所屬單位每年都會出現相同或相似的違規使用財政資金情況，而且金額較大。

其次是對國有及國有控股企業領域揭示的問題。審計署發布的2012年第10號和第11號審計結果公告顯示:中石油與中石化在2010年年度財務收支中少計利潤合計金額為27.5億元;審計署發布的2011年第15號審計結果公告顯示:中國鋁業公司2008年年度財務收支中未經國家核準或未通過國家環保驗收進行自建和收購的項目累計投資金額92.81億元。我們通過審計署發布的審計結果公告發現:大部分央企存在投資決策不規范，資金使用不規范，違規發放職工薪酬等現象。這些國有資產嚴重流失的違法違規現象令人觸目驚心。

最后是對金融機構領域揭示的問題。從審計署對8家商業銀行2011年度新增貸款投放審計情況來看，存在違規貸款金額300億元。2010年通過審計署跟蹤審計工商銀行等5家商業銀行新發放3 472億元貸款中，發現違規貸款金額580億元。

(三)現有政府審計體制應對國家經濟安全領域問題時所面臨的挑戰

一方面，通過審計署對關系國家經濟安全的領域所存在問題的揭示，我們發現政府審計體制在維護國家經濟安全中有著不可替代的作用，其作用主要在于能夠揭示問題。

另一方面，我們發現現有的政府審計體制面臨著一個重要的挑戰:對于這些問題的發生現有政府審計體制事前無法起到預警作用，事后也無法避免此類問題重復發生。現有政府審計體制能起到的作用僅僅是將問題揭示出來，并責令相關部門整改。這些領域年年出現相同或相似的問題并且無法得到根治，每年我國審計機構從發現問題到整治問題始終遵循著這樣一個程序:“審計－發現問題－整改－審計－發現相同問題－再整改”。這也讓更多的人對我國現有的政府審計體制逐漸失去信心，激起了包括最高領導層在內的廣大人民群眾對我國現有政府審計體制改革的強烈呼聲。

三、改革政府審計體制的原因及阻力

(一)改革政府審計體制的原因

從哲學的角度看，經濟基礎決定上層建筑的產生和變化發展方向，上層建筑對經濟基礎具有反作用，當上層建筑的發展滯后于或不能適應快速發展的經濟基礎時，就會阻礙經濟發展，國家經濟安全就得不到保障。政府審計體制屬于上層建筑，上層建筑的完善，也是我國社會主義制度的自我完善。由于我國經濟發展水平達到了新的高度，需要一個獨立性更強、權威性更高的政府審計體制來維護國家經濟安全，迫使我國政治體制進行改革和完善，因此改革我國政府審計體制具有必然性。

從現實情況看，審計署由國務院直接領導，同時國務院還領導其他各部委，自己審查自己，難以讓人信服，其獨立性被削弱。地方政府審計機關，接受雙重領導，導致責任不清，工作效率低下，獨立性及權威性都無法得到體現，這種體制會引起種種危害。如國家宏觀調控無法到位，經濟運行達不到理想的效果;國企經營效率低下，領導層腐敗，國有資產流失;政府官員腐敗等。可見，現有政府審計體制在效率上、獨立性以及權威性上，都存在很大的問題。如果仍然維持我國現有的政府審計體制模式，上述問題恐仍將反復出現并惡化。

(二)改革政府審計體制的阻力

第一，法律制度缺失。當前，我國經濟發展較快，往往是經濟發展過程中出現問題后才進行法律制度上的補救，無法事前避免此類問題發生，法律制度的制定趕不上經濟發展的速度。因此我國許多關于改革的項目因為法律制度的缺失而停滯不前或游走于灰色地帶。

第二，既得利益集團的阻撓。由于新的改革會損害原有既得利益集團的自身利益，會使既得利益集團對未來感到不安，因此他們會千方百計的阻饒改革。

四、改革我國政府審計體制的思路

每年的兩會結束后，最能引起人們共鳴的莫過于“改革”二字。如何改革，怎樣推進改革，這是擺在我們政府和人民面前的最大難題。政府要想適應這個瞬息萬變的社會，就要適當的分權和放權，將權力劃分并下放到基層，對關鍵問題保留最終的決定權。實行靈活的管理方式，避免僵化的管理模式、審計模式，這樣才能適應復雜多變的國內外環境。現階段經濟背景下改革我國政府審計體制具有可行性，本文提出以下改革思路。

(一)完善法律制度

政府審計體制的改革，首要問題是完善并修改我國法律制度。通過完善或修改與審計體制相關的《憲法》和《審計法》條文，為政府審計體制改革鋪平道路，如將審計人員的任免權以及經費來源等權利收歸人大直管，這樣才能保證我國審計機構的獨立性和權威性。也正是法律制度的缺失才使得審計機構查出的許多問題，要么不了了之，要么處罰力度太輕，結果是類似問題在以后的審計監督中再次出現。完善的法制是改革的前提，沒有健全的法制作保障，再好的民主或政治體制改革也可能引起暴亂。

此外，如果權力沒有界限，結果就是腐敗。正是由于相關部門的權力沒有邊界，才使得權力深入到了利益的邊緣，嚴重弱化了政府審計機構的獨立性和權威性。政府部門在過度干預經濟的同時，也醞釀了更多的腐敗案件，所以有必要限制我國政府部門的權利并轉變我國政府職能，將權力下放，從過多干預經濟建設轉變到以經濟建設服務為主。因此必須完善法律制度，限制政府部門的權利，將這些無形的權利之手從政府部門中砍斷，切斷利益的鏈條。將影響政府審計機構獨立性以及權威性的相關權利從國務院以及地方政府手中劃分出來，以強化政府審計機構的獨立性和權威性，這也是完善我國社會主義民主法治的必然要求。

(二)將審計署劃歸人大直接管理

我國審計署錄屬于國務院，其獨立性和權威性難以得到有效保證，將其劃歸人大直接管理能更好的保證其獨立性和權威性。目前我國政府審計機構公布的審計結果難以完全取信于民，就如同我們相信會計師事務所對企業發布的審計報告勝于企業內部編制并公布的審計報告一樣，外部監督不會受到被審單位的制約，其獨立性強、權威性高。內部監督在獨立性和權威性方面無法取代外部監督的地位。因此，首先要改革我國現行審計體制，將國家審計的政府所屬演變為人大所屬，進一步推進人大與政府審計機構的關系。人大是我國立法機關，立法機關推動政府審計發展與改革是世界各國現代國家審計發展的普遍規律［6］。通過研究英美等國的立法型審計模式我們能發現其在保證審計獨立性和權威性上的優越性。實現我國政府審計體制由行政型模式轉變為立法型模式，在理論上和實踐上都具有可行性。這種改革思路在我國也得到了眾多研究人員的認可。

(三)完善政府審計信息公開制度，提高審計人員綜合素質

目前我國審計結果的披露比例僅在30%左右，而且多數只在國家審計署的官方網站公布［7］。財政資金的運用缺乏透明度，社會監督力度不足，難以讓納稅人了解到財政資金的來龍去脈。同時在面對資金龐大而又錯綜復雜的審計項目時，我國政府審計機構又顯得力不從心，審計經費開支受到制約，審計效率也更低。因此要從以下兩個方面提高政府審計公信力以及效率。

首先，實現政府審計信息化、網絡化和公開化。對于政府審計相關信息要通過網絡等渠道及時公開與共享，接受外部監督，提高政府審計的透明度和工作效率。發揮第三方對政府審計效果的監督，施行陽光化審計。將政府審計對象的一切收支數據納入到信息公開欄中，接受廣大人民群眾的監督。

其次，從多領域選拔審計人才，并對政府審計機構人員進行定期培訓與考核，加強對審計人員綜合素質的培養以提高應對復雜經濟問題的綜合審計能力，在提高審計效率和效益的同時，最終也保護了納稅人的利益。

總之，所有的數據和結果，只有公開透明的公布與處理，才能讓人民徹底的監督。伴隨政府審計的結果是嚴厲的懲罰，相關機構要做到執法必嚴，違法必究。

五、結束語

我國政府審計機關應該站在服務于國家經濟安全和社會長遠發展的戰略高度，發揮其免疫系統功能，維護國家經濟安全。總之，無論是改革我國現有政府審計體制，還是強化我國政府審計監督職能，政府審計都要更好地適應我國現階段的政治經濟發展水平，保護國家經濟安全，實現有利于國家宏觀調控政策的實施和國民經濟的健康、穩定和持續發展這一目標，從源頭上防止與國家經濟損失有關事件的發生，最終成為服務于人民需要的政府審計。

［1］王素梅，李兆東，陳艷嬌.論政府審計與國家經濟安全［J］.中南財經政法大學學報，2009(1):95 －99.

［2］劉威，周愷.論臺灣審計法的本質特征——兼評大陸審計法有關政府審計機關超然獨立規定的完善［J］.財貿研究，2005(5):112－117.

［3］項俊波.論我國審計體制的改革與重構［J］.審計研究，2001(6):18 －23.

［4］楊肅昌.審計監督的政治學思考［J］.審計與經濟研究，2008(2):5－9.

［5］劉家義.劉家義審計長在2011年全國審計工作會議上的講話(摘要)［J］.工業審計與會計，2012(1):2－7.

［6］楊肅昌.試論人大與國家審計關系的發展與深化［J］.人大研究，2003(10):4 －8.

［7］孫夢，王冠男.我國政府審計體制改革的思路與建議探討［J］.財政監督，2012(3):52－54.

(責任編輯 彭志強)