高校學生管理工作法治化問題研究

劉佳睿

（西安外國語大學 英文學院，陜西 西安 710128）

高校是經國家法律授權，行使國家行政權力，兼具民事主體法律地位以及行政主體法律地位的公務法人。法治化管理是高校學生管理的大勢所趨，是培養大學生的公民意識，并使之成為合格的現代公民的有效途徑。梳理高校學生管理法律體系，明確高校法律地位，健全高校法律管理機構，依法開展學生管理，是我國高校面臨的現實課題。

一、我國學生管理法律體系現狀

在我國司法建設推進的同時，高等教育法規逐漸完善，教師、學生依法辦事的法律意識以及維權意識日益加強。市場經濟下，我國高校的法律地位，高校、學生、教師三者間的法律關系在不斷明確，學生管理的相關法規制度在日益豐富。

改革開放后教育法律體系現狀。改革開放后，我國的法制建設步伐加快，教育法規在不斷完善，已初步形成了較系統的教育法律體系。現行的與高等教育相關的法律包括《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國教師法》等，與學生管理相關的法規有《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國學位條例》、《普通高等學校學生管理規定》、《高等學校學生行為準則》、《普通高等學校設置暫行條例》、《國家教育考試違規處理辦法》、《關于加強依法治校工作的若干意見》等。高校結合實際修訂內部學生管理規章制度時，要在國家法規框架下兼顧合法性與合理性，基本原則是高校管理規定不能超越上位法規，必要時采取違憲審查［1］，不合法的要停止，滯后的要完善。例如部分高校在制訂內部學生管理規章制度時，便引進了行政領域適用的聽證制度。

我國高校的法律地位。《中華人民共和國高等教育法》規定，高校自批準設立之日起取得法人資格，享有普通民事權利并承擔一般的民事責任。高校依法享有國家教育行政權力，是被授權的教育行政主體，能以自己名義行使并獨立承擔由此產生的法律責任的組織。我國高校當下可歸為事業單位，按照資金來源渠道的不同可分為公辦院校以及民辦院校，是法律規定的有別于一般單位的行政組織，是具有獨立的管理機構、法律人格，能享受權利并承擔義務的公務組織。

教育行政訴訟。高校的學生管理者包括學生思想政治輔導員、專業課教師、行政干部等一切學校雇傭職員，被管理者是在讀大學生。學生權利與學校管理權力會因價值觀念、制度設計在實際運行中引發沖突，激烈的表現形式是訴諸法律。只有權利與權力實現平衡良性互動，個體價值與整體價值才能最大限度地實現，高校才能開展正常的教學活動。明確界定學生的權利以及高校管理權力，能夠保障學生的權益，維護學校的自主管理。通過嚴格規范處理程序，正確行使有限的行政權力，可以使權力的運行納入程序化的秩序軌道。高等教育界推崇的“大學自治”治校理念同法治化管理并不沖突。為了遵循學術發展規律，不破壞學術自由，有學者建議，關于教學、科研等學術性強的訴訟爭議，應先窮盡校內的救濟后，才可訴至法院。［2］近年來，高校學生管理事件頻發，產生了深刻的社會影響，如1997年劉燕文訴北京大學學位評定委員會案，1998年田永訴北京科技大學不予頒發畢業證書案，2000年曾昭玉訴國家教育部行政不作為案等，均引起了學界的廣泛討論。劉燕文案反映出學術管理中行政權力與學術權力的交織錯位，田永案反映出高校內部管理秩序的失范［3］，曾昭玉案反映出高校自主管理權與學生受教育權之間的沖突［4］。高校教師只有正確解讀高校學生管理法律法規，才能明確高校權力的法律來源，只有理清學校、教師與學生間的法律關系，才能規范高校內部管理秩序，從而合法行使國家法律所賦予的高校自主權利。

二、學生管理過程中的程序正當原則

程序正當是重要的法律原則，也是我國法律實踐中長期以來所欠缺的。［5］學生管理只有程序正當，才能限制高校管理者不越界，才能合理地維護學生的權益。明確學生管理程序，管理者以及被管理者方有據可循，經得起社會的監督。

高校學生管理的程序正當。高校學生管理既要注重實體法律，也要注重程序正當，以促使高校規范管理程序，公正合法地開展行政管理。我國憲法關于公民基本權利原則性的規定，與西方國家差別不大，但對于侵權行為以何種方式追究等程序性前提的規定，則亟需明確。程序公正是法治與人治的重要區別。高校學生管理中，需要明確學生申辯申訴的權利、補償及救濟如何通過程序正義原則得以實現，應規范事前、事中、事后程序，以有效地維護學生的知情權、申辯權、申訴權、事后救濟權等。［6］

學生管理工作的落腳點。高校學生管理工作的落腳點，不僅在于維護正常的教學秩序，追求管理效率，更在于追求對人的正當權利的維護和保障。保護學生的合法權益，是以保障學生的受教育權利為出發點和歸宿的，包括維護學生的政治權、人身權、財產權、知情權、申辯權、人格尊嚴、通信自由和通信秘密、婚姻自由等相關權利。法治化管理不僅要保護學生，在約束管理者依法行政的同時，也應保護管理者的合法權益，以保證管理工作的順利開展，使學校的聲譽不受損。學生以及學生管理者均有權利維護自己的合法權益，高校的法律救濟同樣適用于學生管理者。

學生管理的適度原則。高校要以教育為目的，把握行政管理與民事管理的界限，遵循適度原則，不出現畸輕、畸重處理。［7］當高校與學生作為平等主體間的民事法律關系時，學生有權起訴高校，高校亦有權起訴學生。現實操作中，對于民事案件，高校通常不會起訴學生，多采取批評教育的方式，但對于大學生的犯罪行為，則要依法交至公安機關處理，不能一概以批評教育、道德評判的處理方式代替法律裁決，尤其對刑事案件要依法提起訴訟。

有限的行政處分權及法律救濟。行使有限的行政處分權，是高校學生管理的重要原則，對學生的處分，應做到“程序正當，證據充分，依據明確，定性準確，處分恰當”；對學籍管理、學位授予、獎勵、懲處等事關學生切身利益的重要決定，要程序公證，并保留相關檔案。高校作為公務法人，可參照政府行政管理制度，結合實際，不斷創新學生管理制度，例如健全學生聽證制度、高校內部申訴制度等，在教育行政訴訟制度下接受監督。

任何權力都可能導致濫用，若不明確高校性質及法律地位，將導致學校管理產生糾紛，甚至會出現法律救濟缺失。高校的法律救濟允許學生對其行政管理處置申訴，應通過完善申訴復議程序，建立可行的校內申訴渠道，以解決爭議。［8］

三、依法管理學生是生動的公民教育方式

依法開展學生管理工作，是高校管理育人教育理念發揮作用的有效途徑。規范學生管理工作，依法辦事，能夠不斷加強大學生的契約觀念，增強其公民意識。高校內部行政管理法治化程度越高，對在校生的公民教育就越深刻。

引導學生明確權利與義務的統一。依據憲法，學生作為國家公民、受教育者的雙重身份，既要嚴格遵守法律法規，也要切實履行與學校的民事法律義務、行政法律義務。尊重學生應有的權利，可以培養學生的正確維權意識；同時，也要避免事事講人權的人權泛化，避免只講權利不講義務的過度維權。憲法賦予教育領域特殊的權力，高校有權在法律允許下指定約束學生。高校有責任不斷培養學生權利與義務辯證統一的意識，既要避免對學生無原則的溺愛，也要防止過分苛求；既要在法律法規的框架下依法行政，也要遵循教育規律，追求教育的藝術。

契約精神是公民教育的重要內容。中國人長期以來行事講究變通，未能形成西方深刻的契約文化，而契約是公民社會的重要維系力量，法律則是契約精神的體現。高校要明示學生的權利、高校的責任，逐步依法明確模糊地帶，以書面或非書面的方式，形成學校與學生間的契約。切實在教育管理中落實法治，是生動的公民教育方式。高校引導大學生遵循契約精神，能有力促進大學生公民理念的形成。

依法治校是培養合格公民的重要途徑。管理者需要不斷提升自身的法律素質，只有自身守法，才能起到很好的示范作用，并切實尊重學生作為公民的權利，保障學生讀書期間的各種權益；只有師生共同增強法律意識，才會形成高校有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究的法治化管理環境。

四、中國特色學生管理體系的建立

現今，我國需比照他國先進辦學經驗，建立中國特色的學生管理體系。以美國為例，作為世界高等教育強國，其學生事務管理有著完整的理論體系與實踐經驗。我國是社會主義法治國家，探索具有中國特色的學生管理體系，有其現實意義。

美國高校與學生的關系主導理論，經歷了由代理父母地位說到特別權利說，再到憲法論、契約論的轉變，這對于我國處理高校與學生的關系有參照作用。［9］代理父母地位說賦予高校對學生充足的管理權限，作為美國高等院校與學生法律關系的主導理論，持續三百多年，至上世紀60年代逐漸消亡。該理論賦予高校教師從事管理工作中無限大的權力。隨著社會的發展，其所造成的法律困境逐漸凸顯，學生管理者也難以承受無限責任的重擔，因而轉向對學生權益的保護。美國高校通常將學生工作職員稱為Student Affairs Officers（學生事務管理專員），其所從事的學生管理工作專業細致。比照西方高校所承擔的專業化、有限的責任，我國高校學生管理易出現負重責、不負責、責任模糊等現象。我國高校對學生的管理，應由無限責任轉為有限責任，明確雙方的權利與義務，明確學校與學生間的行政關系、民事關系，將需要司法處理的事務交由司法處理。

我國高校學生事務主管部門通常是校黨委、學工部、學生處，輔導員作為基層的學生工作管理教師，政治面貌通常是黨員，其在從事日常管理工作的同時，往往也要開展黨支部建設。這種學生日常事務、黨務交織的多渠道管理模式，對管理者有了進一步的要求，因此，黨務工作者在開展學生管理工作時，要在法律以及黨紀的約束下規范學生管理。

思想政治教育在西方社會可以歸為道德教育（Morality Education），發揮著強大的社會效能。思想政治教育在我國有著強大的生命力和積極作用，它豐富了中國特色學生管理體系的內容，是法治化管理的有力補充，在學生管理工作中發揮著重要作用。高校教師有責任通過生動活潑的形式，對學生進行教育，使之成為遵守法律，肩負重任，誠實守信，具有高尚道德情操、奉獻精神的公民。

在當代社會，中國傳統文化中“傳道授業解惑”、“行為人師，學為世范”、“為人師表”的道德要求，對教師依然產生著重要影響力。中國的高校學生管理者要培養法治精神，維護人的權利，弘揚師德，將道德追求作為管理工作的有力補充。

在全球化進程以及國內改革開放不斷深入的歷史背景下，尊崇法治精神，維護人的權利，將成為高校學生管理工作的基本理念。我國高校要善于借鑒世界先進的學生管理經驗以及規章制度，結合國情，推進學生管理工作的法治化建設。學生管理的法治化建設，將帶動高校的全面法治化管理，這也是我國高校行政管理的必然道路。

［1］李學永.大學行政行為的司法審查：從特別權力關系到大學自治［J］.教育學報，2010（6）.

［2］蔣偉龍，張勝先.我國公立高校行政權力問題研究［J］.學術界，2009（5）.

［3］秦惠民.當前我國法治進程中高校管理面臨的挑戰［J］.清華大學教育研究，2001（2）.

［4］秦惠民.高等學校法律糾紛若干問題的思考［J］.法學家，2001（5）.

［5］尹力.試論學校與學生的法律關系［J］.北京師范大學學報，2002（2）.

［6］王軍，張文青.從新《普通高等學校學生管理規定》的實施談學生管理法治化［J］.江蘇高教，2005（6）.

［7］岳慧君.論高校管理權力與學生權利的沖突與平衡——從法治維度考量［J］.國家教育行政學院學報，2009（6）.

［8］李愛春.法治化視角下的高校管理——正當程序流程的學生處分設計［J］.中國青年研究，2008（9）.

［9］崔曉敏.美國高校與學生法律關系的演變——從“代理父母地位說”到憲法論、契約論［J］.高教探索，2006（4）.