財政風險研究視角與評估方法評述

張 彰

（中央財經(jīng)大學 財政學院，北京 100081）

一、財政風險的研究視角及思路

對財政風險的理論探討，世界銀行高級經(jīng)濟學家Hana Pofackova做出了開創(chuàng)性的工作。她圍繞政府或有負債問題提出的財政風險矩陣，將政府債務進行交叉組合，形成“直接顯性債務”、“直接隱性債務”、“或有顯性債務”、“或有隱性債務”四個方面，相對于對政府債務的傳統(tǒng)認識，擴大了公共債務的觀察視野。在財政風險矩陣的基礎上，她還從財政資源角度，進一步提出了“財政風險對沖矩陣”概念，即把政府債務與其可用的財政資源聯(lián)系起來。國外學者對財政風險產(chǎn)生的原因和影響因素的研究表明，政府的行為和決策與財政風險有著重要關聯(lián)，甚至是加重財政風險的誘因之一。一些學者認為，財政政策的穩(wěn)定，有助于降低財政風險。Forni Mario、Reichlin、Lucrezia發(fā)現(xiàn)，歐洲國家的財政風險與財政收入的波動和財政政策的穩(wěn)定性有關。［1］Lloyd－Ellis Huw、Zhu Xiaodong通過建立財政風險評估框架，認為增強財政政策的穩(wěn)定性和風險分散化可以對沖風險引發(fā)的財政震蕩。［2］另一方面，一些學者認為，財政風險很大程度上來自政府對基礎設施的投資風險。Timothy Iruin、Michael Klein、Guillermo E Perry、Mateen Thobani認為，基礎設施私有化，不僅可以促進基礎設施的發(fā)展，還能減小財政的預算壓力，但在發(fā)展中國家，投資基礎設施的風險最后往往由政府來承擔，所以，政府在為私人投資基礎設施建設進行擔保時，應該評估投資的所有成本，防止未來因擔保失敗而帶來的風險。［3］Christopher M、Lewis、Ashoka Mody在研究基礎設施建設中的財政負債問題時，將政府所面臨的風險劃分為金融風險、商業(yè)風險、操作風險和事件風險，提出通過在預算中對可能發(fā)生的損失進行預測并設立相應的預算資源，政府可以避免突發(fā)事件帶來的壓力。與國家財政風險的研究文獻相比，國外對地方財政風險的研究很少，且大多數(shù)都僅限于政策研究范疇。

我國財政學界對財政風險的研究始于1998年，當時為了應對亞洲金融危機實行的積極財政政策，引發(fā)國債發(fā)行規(guī)模和累積余額的迅速增長，對財政的穩(wěn)定運行構成了威脅，眾多專家對財政風險問題開始了廣泛的理論和實證方面的分析。劉尚希認為，財政風險來自于私人風險的轉化，其轉化的臨界點是私人風險變?yōu)楣诧L險，并提出了財政風險評價框架的三個層次：公共債務與公共資源存量的對比分析，公共債務與公共資源流量的對比分析及公共債務與經(jīng)濟總規(guī)模的對比分析。［4］隨后，劉尚希以公債與經(jīng)濟總量的關聯(lián)性為切入點來討論財政風險，認為只要經(jīng)濟持續(xù)增長就會降低公債風險的觀點是不現(xiàn)實的，指出若公債促進經(jīng)濟增長，增長為債務的清償提供了更大的空間，此時公債引發(fā)的財政風險是收斂的，屬于良性循環(huán)；若公債拖曳經(jīng)濟增長，而增長的遲緩會引發(fā)更多的公共債務，進而加重對經(jīng)濟的拖曳，此時公債引發(fā)的財政風險則是發(fā)散的，屬于惡性循環(huán)。［5］郭鴻勛、武康平運用土地供給曲線和需求曲線，對長期土地價格和中期土地價格進行分析，指出由于中期土地價格具有波動風險，財政承擔最終還款責任將造成償還貸款困難，進而沖擊財政的正常運行。［6］姜文彬、尚長風等學者基于委托代理理論討論地方政府過度負債的問題，通過委托代理理論模型分析，認為地方過度負債是在委托人中央政府和受托人地方政府各自追求自身效用最大化過程中內(nèi)在產(chǎn)生的。［7］薛鋼研究了地方政府債務與財政外部性的關系，指出財政外部性是指未在政府稅收中得以反映的公共服務交易成本或收益，認為地方債務風險是財政外部性產(chǎn)生的主要原因之一，而財政外部性將導致地方債務風險的惡化和擴大。［8］吳俊培、張斌認為，財政風險實際上是社會風險的集中體現(xiàn)，和自然風險之間也存在替代關系，因此，財政風險并不是財政部門的風險，社會風險最終會在財政上反映出來。［9］

也有學者專門對或有債務進行了研究，趙志耘、張德勇以及《地方財政或有負債研究》課題組，對或有債務的特點、成因和來源進行了分析，針對前者，認為支出的剛性，財政機會主義，傳統(tǒng)預算本身的不足，地方政府作為基礎設施的主要提供者的角色，經(jīng)濟發(fā)展的波動性是或有債務的成因；對于后者，指出或有顯性負債是由政府的政策性融資手段和政府的行政不當引起的，或有隱性負債是由政府是國有資產(chǎn)的最終所有者，社會穩(wěn)定責任的承擔者的角色所決定的。［10］呂偉認為，在基礎設施建設中，政府各種類型的擔保和支持，都可能產(chǎn)生財政成本，形成或有負債。［11］馬恩濤分析了或有負債的來源領域，認為其傳統(tǒng)上產(chǎn)生于國有金融部門和國有企業(yè)，隨著城市化的加速，越來越多地出現(xiàn)的基礎設施建設領域以及地方政府負債，將成為中央政府或有負債的重要來源領域。［12］

二、財政風險的評價方法及結果

劉尚希、趙全厚用政府資產(chǎn)存量、收支流量以及債務規(guī)模三個變量建立評價指標，來判斷政府債務的風險狀況，用債務規(guī)模與政府資產(chǎn)存量建立指標1，用收支流量建立指標2和指標3，從而根據(jù)3個指標判斷政府債務的風險狀況，并得出結論：無論從存量還是從流量來觀察，可用于抵御債務風險的資源緊張，應該說已經(jīng)到了警戒線。［4］沈沛龍、樊歡延續(xù)劉尚希、趙全厚的思路，從政府資產(chǎn)負債角度研究政府債務風險，將政府可流動性資產(chǎn)看作保障政府債務順利償還的基礎，構建了政府資產(chǎn)負債表，運用數(shù)理統(tǒng)計模型，建立了債務風險評價指標違約概率PD和違約距離DD，PD的含義為政府流動性資產(chǎn)小于債務余額的概率，并評價了1998年至2010年我國直接債務風險和或有風險情況。［13］裴育、歐陽華生提出了構建我國財政風險預警系統(tǒng)的基本思路，討論了風險預警機制構建的組織體系和預警程序，并通過建立評價指標體系，運用數(shù)理模型確定每組風險的臨界值，將風險分為輕度、中度以及高度并應用到我國當時的財政風險評價中。［14］許滌龍、何達之把財政風險分為直接顯性風險、或有顯性風險、直接隱性風險、或有隱性風險4個子系統(tǒng)，并確定每個系統(tǒng)的評價指標，前者根據(jù)國際警戒線對子系統(tǒng)的風險進行度量，然后采用層次分析法、方根法評價總體財政風險，后者運用模糊評價法評價出風險級別。［15］伏潤民、王衛(wèi)昆、繆小林通過構建債務風險評價指標體系，運用因子分析法，對西部某省的129個縣進行了債務風險的評價比較，并用聚類判別分析法得到全省129個縣（市、區(qū)）的政府債務風險區(qū)間，通過比較地方政府當期的機動財力與應還本付息額，構建了地方政府當期債務可持續(xù)性規(guī)模測定的理論模型，并運用某省數(shù)據(jù)進行了實證測算；隨后，基于社會福利最大化悖論，分析了債務生成機制，運用同樣的風險評價方法，實證評價了西部某省近10年來債務風險的變化情況，并用HP濾波分解方法對實證結果進行進一步的分析。［16］郭玉清從違約和逾期債務的角度，運用數(shù)理統(tǒng)計模型評價財政風險，對于直接顯性債務，用逾期債務、新增違約債務和債務余額的相互變化關系構建數(shù)學模型，評估財政風險狀況，并運用數(shù)理統(tǒng)計方法，給出了償債準備金的測算過程，對于其他的債務風險，也分別給出了理論上的測算模型。［17］祝志勇、吳垠通過構建計量模型，分析財政風險的影響因素及相互關系，認為財政風險隨著國有化率的降低而節(jié)節(jié)攀升，財政分權對財政風險產(chǎn)生正面影響；在市場經(jīng)濟體制構建過程中，存在體制改革摩擦，這種制度性摩擦不僅在一定程度上弱化了雙向改革的風險化解效果，而且其自身也導致了新的風險的產(chǎn)生。［18］

關于或有財政風險的評價，趙志耘、張德勇概括性地介紹了或有負債的量化方法，一是簡單地運用風險概率來量化，D＝d1p1＋d2p2……＋dnpn；二是專業(yè)地運用保險精算技術、計量經(jīng)濟模型和或有權益分析量化。［10］呂偉以單個基礎設施項目為研究對象，運用實物期權方法，評估其引致的政府或有負債價值。［11］盧文鵬、尹晨運用 William Easterly的財政調(diào)整假象模型分析得出，中國政府通過提供隱性擔保補償?shù)姆绞?，保障了整個經(jīng)濟轉型的平穩(wěn)推進，在短期內(nèi)，政府以最小化的財政支出取得了巨大的社會收益，但同時這種策略的實施，使得政府在漸進轉型的后期，面臨著越來越大的財政支付壓力，從而導致更高的財政風險。［19］

三、現(xiàn)有研究評述

國內(nèi)外學者對財政風險的研究，就研究視角而言，有的基于某種方法或理論，如基于公債和經(jīng)濟總量的關聯(lián)性、土地價格的波動分析、委托代理理論等；有的從某種制度環(huán)境來研究，如基于財政聯(lián)邦主義即財政分權制度等；有的學者直接將或有財政風險單獨分開研究。這些研究視角，均不能逃脫就風險論風險的情形，與時代的變遷、社會的發(fā)展、制度的約束以及體制的改革關聯(lián)度較低。在我國當前土地所有權制度和財政分權體制具有特殊性的大背景下，城市化進程的加速推進，將進一步影響地方政府的行為與地方財政的發(fā)展，與財政風險的關系也更為密切，因此，可進一步以時代特點、制度約束、體制改革為背景作為切入點，對財政風險進行研究。

關于評價方法，現(xiàn)有研究中成體系的大概有四類：就幾個簡單指標，如赤字率、債務率等，根據(jù)國際警戒線，簡單地判定風險狀況，該評價方法僅針對直接顯性債務，過于簡單且不能準確地反映真實的風險情況；建立風險評價指標體系，運用層次分析法、因子分析法、模糊評價法等數(shù)學方法，進行風險級別的判定，這類方法的缺陷在于，由于數(shù)據(jù)的可得性問題，在指標體系的構建上，大部分學者僅考慮了直接顯性債務的情況，也有學者涉及或有債務的內(nèi)容，但存在考慮不周全等缺點；從資產(chǎn)負債的角度，通過對政府資產(chǎn)和債務規(guī)模的對比分析，得出風險狀況，該評價方法可以避開指標選取不全面的不足，但對于政府資產(chǎn)和債務規(guī)模對比分析的模型建立，還有待進一步研究，且資產(chǎn)和債務規(guī)模的數(shù)據(jù)可得性也可能成為研究中的障礙；從違約和逾期債務的角度，運用數(shù)理統(tǒng)計模型評價財政風險，這是一個較為有新意的視角，不足之處在于，研究者對或有財政風險的評價，僅提出了基本的數(shù)學模型，沒有進行實證分析，且對于或有債務的違約和逾期債務的衡量有待進一步研究。另外，關于或有財政風險的量化和評估，現(xiàn)有研究還停留于方法的介紹和概述層面上，由于或有債務的統(tǒng)計困難和數(shù)據(jù)不可得的原因，實證分析不夠全面。因此，今后的研究應當汲取以上四種評價方法的優(yōu)點，爭取在評價方法上有所創(chuàng)新。

［1］Forni.Mario，Reichlin，Lucrezia.Risk and Potential insurance in Europe［J］.European Economic Review，1999（7）.

［2］Lloyed－Ellis，Huw，Zhu Xiaodong.Fiscal shocks and fiscal risk management［J］.Jounal of Monetary Economies，2001（2）.

［3］Timothy Trwin，Michael Klein，Guillermo E Perry，Mateen Thobani.Managing Government Exposure to Private Infrastructure Risk［J］.The World Bank Research Observer，1999（2）.

［4］劉尚希，趙全厚.政府債務：風險狀況的初步分析［J］.管理世界，2002（5）.

［5］劉尚希.財政風險：從經(jīng)濟總量角度的分析［J］.管理世界，2005（7）.

［6］郭鴻勛，武康平.土地儲備運行中的財政風險——基于土地價格變動的分析［J］.財政研究，2005（4）.

［7］姜文彬，尚長風.委托代理視角下的地方政府債務分析［J］.經(jīng)濟體制改革，2006（6）.

［8］薛鋼.地方政府債務誘發(fā)財政外部性問題［J］.財政研究，2010（5）.

［9］吳俊培，張斌.中國市場經(jīng)濟體制建構中的財政風險［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2012（1）.

［10］趙志耘，張德勇.論地方政府或有負債［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2002（12）.

［11］呂偉.基礎設施建設與政府或有負債［J］.財政研究，2007（11）.

［12］馬恩濤.政府或有負債控制及其風險防范研究［J］.財政研究，2009（7）.

［13］沈沛龍，樊歡.基于可流動性資產(chǎn)負債表的我國政府債務風險研究［J］.經(jīng)濟研究，2012（2）.

［14］裴育，歐陽華生.我國地方政府債務風險預警理論分析［J］.中國軟科學，2007（3）.

［15］許滌龍，何達之.財政風險指數(shù)預警系統(tǒng)的構建與分析［J］.財政研究，2007（11）.

［16］繆小林，伏潤民.我國地方政府性債務風險生成與測度研究——基于西部某省的經(jīng)驗數(shù)據(jù)［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2012（1）.

［17］郭玉清.化解地方政府債務的目標設計與制度選擇［J］.天津社會科學，2009（6）.

［18］祝志勇，吳垠.內(nèi)生型制度因子的財政風險分析框架——模型及實證分析［J］.財政研究，2005（2）.

［19］盧文鵬，尹晨.隱性擔保、補償替代與政府債務——兼論我國的財政風險問題［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2004（1）.