《生物多樣性公約》與我國外來入侵物種控制

楊 健 李傳仁

（長江大學 農學院，湖北 荊州 434025）

隨著全球經濟一體化進程的不斷發展，生物入侵問題愈加嚴峻，給大多數國家和地區造成的經濟、生態等損失不可估量。自從英國生態學家查爾斯·艾爾頓于1958年撰寫《動植物的入侵生態學》至今，有關生物入侵問題的研究歷經了半個多世紀，人類對生物入侵的各項研究已日趨成熟，但是，生物入侵的腳步卻從未放緩。目前，解決生物入侵問題，必須從國際法層面著手，加強國際合作，共同應對生物入侵問題所帶來的挑戰。自上個世紀50年代開始，一些國家就生物入侵問題已達成了共識，只有通過國際合作，才能有效控制外來入侵物種。目前，全球有關生物入侵的國際協議和指南大約有50多個，其中，最全面、最直接、最具影響力的就是《生物多樣性公約》。

一、《生物多樣性公約》的機構設置及職能

（一）主要機構設置

1987年，聯合國環境規劃署正式引用了“生物多樣性”的概念，其內涵包括生物物種多樣性、生態系統多樣性和種內基因多樣性。《生物多樣性公約》是一項保護地球生物資源的國際性公約，該公約于1993年12月29日正式生效。［1］截止到2011年10月，《生物多樣性公約》的締約國有193個。

締約國大會是《生物多樣性公約》的最高組織機構，通過定期召開會議做出決議，促進公約的執行，若任何締約國認為有必要臨時召開會議，可向秘書處提出書面申請，在六個月內有至少三分之一的締約國表示同意，方可舉行。［2］其主要功能是通過到下屆常會為止的財政預算，修改公約，建立顧問專家組，審查成員國遞交的進展報告，與其他組織開展合作等。1998 年以前，締約國大會每年召開一次，此后，每兩年召開一次。其常設機構為秘書處，設在加拿大的蒙特利爾，主要職責是組織會議、起草文獻、協助成員國履行工作計劃、與其他國際組織合作、收集和提供信息。此外，締約國大會還成立了一些專門的委員會，如生物安全工作組。

（二）主要職能

《生物多樣性公約》的主要目標是保護生物多樣性，這是一個框架性的公約，主要是原則性的條文，其主要職能是為各國在生物多樣性方面的各項合作及糾紛提供一個解決機制，不涉及具體的內容。［3］

履約機制。《生物多樣性公約》的履行主要是通過締約國大會來實現的。一般情況下，國際環境問題的解決需要經過如下5個階段：其一，尋求解決問題。其二，談判。締約國就相關問題進行談判，達成協議。其三，簽署協議。通過談判達成一個具體的開放性的協議，供各締約國簽署。其四，國際履約。各簽署國就協議的具體履行、資金等問題進行進一步的磋商和談判。其五，國內履約。簽署協議的國家進行國內立法，制定相關的具體規定。在休會期間，針對爭議較大的問題，設立若干特設工作組，進行深入討論和政府間的談判。自該公約生效以來，已建立了多個特設工作組，其中還有4個不限制名額的工作組，即“公約遵約情況審議工作組”、“遺傳資源獲取與惠益分享工作組”、“第8條j款及相關條款工作組”和“保護區工作組”。［4］

爭端解決機制。《生物多樣性公約》在“附件2”中規定了調解和仲裁兩種爭端解決機制，這是在國際經濟領域糾紛中常用的爭端解決機制。公約中的仲裁庭的組成和仲裁程序等事項，與國際經濟領域糾紛中的仲裁基本一致，只是在裁決的作出上有所不同，公約中的仲裁庭就程序和實質問題的裁決以其成員的多數票作出，而在國際經濟領域糾紛中的仲裁裁決由首席仲裁員作出。另外，爭端方還可以請求設立調解委員會進行調解，調解的程序與仲裁基本相同，只不過約束力小于仲裁，調解委員會只提出解決爭端的建議。

二、我國履行《生物多樣性公約》的情況

1993 年，我國成立了由國家環保總局牽頭、有關部委為成員的履約協調組，下設辦公室，負責日常工作。針對履約情況，迄今為止，我國共發布了四次國家報告，全面介紹了我國生物多樣性的現狀、保護戰略計劃以及取得的成就。在科學研究方面，科技部、國家自然科學基金委員會批準立項了多個有關生物多樣性問題的重大項目，出版了《中國生物多樣性研究報告》，創辦了多本學術期刊。生物多樣性問題研究已經成為國內相關研究領域的熱門，為我國應對生物多樣性問題打下了堅實的科學基礎。在管理規范方面，我國頒布了多部有關保護生物多樣性的法律法規、政策性文件，初步構建了保護生物多樣性的法律體系。在實踐方面，我國建立了多個國家和省級自然保護區，形成了類型齊全、布局合理、功能完善的保護區網絡，同時還建立了瀕危野生動物救護和繁育中心。

《生物多樣性公約》是目前唯一涵蓋生物入侵問題所有內容的國際公約，但是，該公約的規定只具有框架或者原則性質。如第8條h款規定：“防止引進、控制或消除那些威脅到生態系統、生境或物種的外來物種。”2002年，在荷蘭海牙召開的第6次締約國大會通過了《關于預防引進對生態系統、棲息地或物種構成威脅的外來物種并減輕其影響的指導原則》。此外，根據第7次締約國大會第13號決議，設立了入侵物種國際法律框架的缺陷與矛盾特別技術專家組。［5］

三、進一步發揮《生物多樣性公約》對我國生物入侵問題的作用

第一，實現信息與技術共享。目前，根據《生物多樣性公約》的規定，秘書處建立了基于因特網的生物多樣性信息交換所網站和數據庫系統，為各國提供了科研、技術等信息交換的平臺。我國也于1998年建立了國家生物多樣性信息交換所，公眾可以登錄其網站查閱相關信息。但是，無論是《生物多樣性公約》，還是我國的這些網絡平臺，都沒有專門針對生物入侵問題的信息和相關數據庫。因此，《生物多樣性公約》應建立集預警、信息、科研、技術為一體的有關生物入侵的全球性的特殊平臺。我國應建立與此相應的國家生物入侵信息系統，包括現有各區域生物入侵的基本信息、危害情況、相關法律法規等。

第二，積極構建國際和國家的立體法律體系。入侵物種國際法律框架的缺陷與矛盾特別技術專家組，于2005年在新西蘭召開會議，對現有的國際法律文件中關于生物入侵控制的規定作了全面而細致的分析和研究，認為存在諸多缺陷。概括來說，就是在國際法層面沒有專門針對生物入侵的國際公約，國際法律責任不明確，在有關生物入侵的預警、傳播途徑等專業性很強的問題上缺少相關規定，相關法律文件沒有執行力等。在我國，雖然出臺了一系列有關生物入侵的法律法規和相關政策，但生物入侵問題只是散見于這些法律法規的條文中，大多屬于原則性的規定，沒有較強的約束力和執行力。法律法規的繁縟反而導致了生物入侵相關法律體系的交叉和混亂，相關行政權力的重疊又導致執法存在空白。因此，在國際法層面，《生物多樣性公約》應在公約項下制定一個專門性的生物入侵法律文件，為各國統一應對生物入侵問題提供法律支持。我國也應該起草并頒布統一的生物入侵法律文件，把外來物種的控制真正納入法制的軌道，系統而全面地將所有有關生物入侵的問題都納入進來，真正建立抵御生物入侵的法律屏障。［6］

第三，積極參與《生物多樣性公約》有關生物入侵的系列活動。當前，影響我國生物多樣性的主要原因是生物入侵，我國復雜的氣候和生態系統，使得外來物種極易找到適宜的生態環境。在世界自然保護聯盟公布的100種惡性外來入侵物種中，已有一半以上入侵我國。《生物多樣性公約》是在生物入侵領域影響力最大的國際公約。我國要充分利用這一平臺，建立國際合作機制，了解發達國家先進的技術、豐富的信息和完善的管理制度。此外，為了更好地發揮《生物多樣性公約》在我國生物入侵領域的作用，應積極推薦有關專家進入相應的機構和專家組，爭取我國在相關領域的話語權，維護國家的根本利益和長遠利益。

四、結語

《生物多樣性公約》作為在生物入侵領域影響力最大的國際公約，為全球應對生物入侵問題提供了合作平臺。但是，由于國際公法本身所具有的復雜性和矛盾性，各方在利益沖突的博弈中，進展是緩慢的，《生物多樣性公約》也不例外。對于生物入侵這一影響生物多樣性的重要議題，各方還沒有形成一個系統的有約束力的法律文件或決議。我國應抓住機遇，積極制定有關控制生物入侵的法律文件，有效控制外來入侵物種。

［1］Xue D.Y.，Gao Z.N.Technical Commentary and Implementation Strategy for the Convention on Biological Diversity［M］.Beijing：China Environment and Science Press，1995.

［2］萬方浩，謝丙炎，褚棟，等.生物入侵：管理篇［M］.北京：科學出版社，2008.

［3］張麗榮，成文娟，薛達元.《生物多樣性公約》國際履約的進展與趨勢［J］.生態學報，2009（10）.

［4］生物多樣性公約秘書處.生物多樣性公約［EB／OL］.http.／／www.cbd.int／doc／legal／cbd－un－zh.，2007－07－28.

［5］黃藝，鄭維爽.《生物多樣性公約》國際履約過程變化分析［J］.生物多樣性，2009（1）.

［6］趙富偉，薛達元.遺傳資源獲取與惠益分享制度的國際趨勢及國家立法問題探討［J］.生態與農村環境學報，2008（2）.