論大學生村官對農村政治生態環境的影響

陳力予

(福建江夏學院 學工處，福州 350108)

從1995年江蘇省的“雛鷹工程”開始，大學生村官已經歷了萌芽時期向快速發展時期轉變。2008年4月，中央組織部、教育部等部門聯合下發了《關于選聘高校畢業生到村任職工作的意見(試行)》的文件，決定用5年時間在全國范圍內開展選聘10萬名高校畢業生到村任職，大學生村官計劃正式成為國家戰略性計劃。近年來，隨著黨和國家一系列引導和鼓勵以及面向基層就業政策的陸續出臺和落實，越來越多的大學畢業生積極投身于農村基層的工作中，人們對大學生村官的角色定位也從原來的“助理”角色過渡到現在的“主力軍”角色。2009年4月中組部等在《關于建立選聘高校畢業生到村任職工作長效機制的意見》中將大學生村官的選聘工作從以往的區域性行為上升為政府鼓勵和主導的全國性機制，大學生村官政策日益成為國家社會主義新農村建設的一項重要內容。從近幾年的發展看，中央選派大學生村官到農村基層工作的力度也在逐年增強，截止2012年底，目前我國在崗的大學生村官已達21.2萬人，目前，全國大學生村官中有3萬多人領辦、參加致富項目2萬多個，領辦、創辦各類專業合作社6451個，為24.3萬村民提供就業崗位。另外，據統計，目前全國大學生“村官”進入村“兩委”班子的占24.1%，其中擔任村黨支部和村委會負責人大學生村官的占12.3%;有創業項目的19527人，其中獨立創業的5916人，合作創業的13611人，這些數據都呈現出逐步增長的趨勢。由此可見，大學生村官越來越受重視，對農村政治、經濟、社會及文化等方面的發展起到不可忽視的作用。

當前中國農村存在著青年人才流失嚴重的現狀，城市化和現代化的加速發展吸引大量農民青年進城學習、工作，他們中的極少數會在年輕時就返回農村，這就導致了農村社會相比城市有著更加嚴重的勞動力缺口和老齡化現象。這種看似只是社會、經濟問題的青年群體空殼化也進一步深刻影響了農村政治生態環境，甚至有可能危及農村政治穩定。政治生態環境，是相對于經濟、文化、社會和自然生態環境而言的一個概念。農村的政治生態環境是指我國當代農村在其發展的過程中，村集體、村干部、村民之間的相互關系以及與社會、自然環境之間相互依存的狀態。大量青年人才的流失使農村基層政治工作后繼乏人，農村行政工作跟不上信息化時代需求，家族操縱選舉、腐敗賄選等傳統農村政治文化中的糟粕還深刻影響著農村政治生態環境。超過20萬的大學生村官進入農村基層政治生態環境中，就是要扎實推進社會主義新農村建設，強調新農村建設的全面性、協調性和可持續性，而這些問題首要的保證就是要以大學生村官計劃為契機，加快建設更為完善和健康的農村政治生態環境。2005年10月，中國共產黨十六屆五中全會通過《十一五規劃綱要建議》，提出要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，將政治生態環境作為農村社會和諧發展的根本基礎，可見良好的農村政治生態環境對創新農業發展模式、改善農民生活水平、建設社會主義新農村以及加快構建社會主義和諧社會目標的實現有著不可替代的特殊作用。

1 大學生村官有助于革新農村基層治理模式

治理(governance)一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來，治理與統治(government)一詞交叉使用，主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。90年代以來，西方政治學和經濟學家賦予“governance”以新的含義，不僅使其涵蓋的范圍遠遠超出了傳統的經典意義，而且其涵義也與government相去甚遠［1］。治理不再只局限于政治學領域，而被廣泛運用于社會領域和經濟領域。中國農村自實施《村民委員會組織法》等鄉村自治性法律以來，基層民主得到快速發展，農村治理模式在摸索中逐漸形成，雖然村民自治的快速推動也帶來了新的問題，如選舉中的舞弊問題更為突出，鄉村干部權力缺乏監督等，但大學生村官計劃的實行為當前農村政權組織結構注入了新的組成力量。由大學生村官參與的農村基層治理，可以使農村治理受到來自外界新的知識力量的制約和協助。大學生村官計劃對農村基層政權的治理觀念、機制和范式的改變起到重要的促進作用，不僅能夠促進農村基層治理觀念的更新，還能促進農村治理機制的完善，而且對農村治理范式的改變也起到重要的作用，從而深遠地影響農村政治生態環境的良性發展。

1.1 更新農村治理觀念

受過高等教育的大學生，無論是在為人處事還是在學習方法上都有較為完備的理念，自身所具備的程序意識、法制意識和公共意識等觀念，都對農村治理觀念的更新起到不可忽視的積極作用，隨著社會經濟的發展，農民日益成為農村市場經濟的主體，更加關注切身利益和村務管理，表現出強烈的民主參與意識。而大學生村官的加入，有利于為農村帶來正確的民主理念。在農村基層治理實踐中，無論是任何專業畢業的大學生村官，都可以將根植于大學學習中的理論知識、創新能力最大程度上發揮出來，將現代化的觀念引入分析農村系統的治理機制，促進農村治理觀念的轉型，帶動整個農村的現代化發展，提高農村治理的主體即村干部、村民的整體素質和相互合作的意識。

以農村公共危機事件為例來談論大學生村官在農村治理中扮演的角色。對農村公共危機事件的處理，一般分為處理主體、過程和內容等方面。大學生村官作為處理主體的一員，主要發揮的作用是協助政府發揮作用，聯絡社會組織、群眾等社會力量共同參與農村公共危機事件的處理，起到“聯絡員”角色作用，具體在協助政府的過程中，主要做的工作有協助寫通告、報告和情況匯總等具體的文字工作。有別于一般村干部，大學生村官在處理危機時或許難以像村干部那么熟悉環境、善于溝通，但是大學生村官可以多角度思考問題，對危機的考慮也更加長遠，通常不會只是注重眼前解決問題，而能夠發現危機背后的原因，從而做到防微杜漸。這種理念上的革新，對農村基層治理觀念的影響毋庸置疑。同時大學生村官還能協助領導干部參與安撫群眾工作，與農村基層領導班子做事風格相比，大學生村官的言談舉止更能讓群眾感到更加“有道理”的感覺，他們更能從事情的本質上進行理論分析，人們會更相信有科學依據說法，促進整個危機事件的事前、事中、事后的全面協調治理，進而改變原有的治理觀念的更新，融入新的元素、新的理念。

1.2 創新農村治理機制

大學生村官在農村開展工作，能夠促進農村治理機制的創新是因為大學生所擁有的知識優勢。在農村基層工作中，大學生村官可以充分利用法學和經濟學中的契約關系引入到村級事務管理中，對村級事務特別是容易引發矛盾糾紛的事項進行規范，通過合同、協議等契約形式，明確村組織與村民之間、村民與村民之間的權利義務及履行的時間和責任，使村級事務管理公開透明、責權明晰、執行有據、運作規范，從而形成有法有據的穩定、透明、可持續的鄉村治理機制［2］。農村事務管理的規范化、法制化，是農村發展的重要保障，在大學生村官參與管理的機制下，村務可以在嚴格的程序中公開進行，發揮群眾的民主參與，用程序保障村級事務管理的有效進行，使事務公正公開，從而完善農村社會管理機制，推進農村基層民主政治建設。被選拔出來的大學生村官多是青年黨員，他們可以在既保證黨的領導又保障村民自治權利的村級民主自治機制中，把黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一落實到農村基層，逐步建設成為廣大農村干部群眾能夠實際運用和操作的制度和機制，成為理順和處理農村社會各種關系的關鍵性環節。在很多地方的實例中，在大學中擔任過學生干部的大學生村官往往都被要求在所駐鄉村里制定一些村民達成共識的習慣性規定，這些習慣法原本既存于鄉村的公共道德體系中，大學生村官利用其知識能力將其轉化為成文的農村治理制度，這對于進一步完善農村治理機制有著深遠意義。

1.3 改變農村治理方式

當前農村治理結構主體的單一性，方式的封閉性，嚴重阻礙了農村基層工作的順利開展。大學生村官作為新生的外來參與力量，能充分利用大學生本身對農村的了解，給村級政權組織的治理范式變革注入新的動力和示范效應。大學生村官的加入，使得農村治理主體變得多元化，有利于促進農村領導班子之間的互動協作，改變鄉村治理由村級組織主導、單向傳遞、封閉運作向主體多元化、互動協作、機制透明的開放式合作型治理范式的轉變。在新的行政管理體制下，大學生村官可以充當村級治理主體之一，共同參與公共事務管理。在新農村建設過程中，大學生充分發揮其積極性，利用大學中所學知識將村干部難以完善的文字工作、信息化工作等公共事務辦好。還例如在農村換屆選舉中，許多的農村領導班子換屆時程序、內容、結果都不夠透明化，而大學生村官的加入，除了參與投票選舉工作外，還能開展選舉前思想工作的動員傳播、選舉中選舉過程的透明度，選舉內容公開化筆錄，選舉后做公告通知所有人，以改變以往選舉工作的模式，使得整個選舉過程開放、公開。治理方式的正規化、透明化有效地推進了農村治理的公信力，大學生村官毫無疑問可以是其中的重要支撐力量。

2 大學生村官促進農村基層黨組織健全發展

中國共產黨是中國農村建設的堅實領導者，加強黨的領導是保證農村政治生態環境良性發展的基本要素。中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出:推進農村改革，關鍵在黨，要把黨組織建設成為推動科學發展、帶領農民致富、密切聯系群眾、維護農村穩定的堅強領導核心。隨著市場經濟的不斷推進以及農村改革的不斷深入，城鄉差距依然存在，在農村基層管理由傳統的管制型方式向公共服務型治理方式的轉變過程中，公共服務欠缺、基層腐敗頻發、村民問責無門、鄉村選舉腐敗等問題不斷凸顯，農村治理秩序出現不健康發展的狀態，農村基層治理存在危機。2009年9月，黨的十七屆四中全會召開并通過了《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，研究和部署了新形勢下加強和改進黨的建設的若干重大問題，強調要“以改革創新精神推進黨的建設新的偉大工程”，要“做好抓基層打基礎工作，夯實黨執政的組織基礎”。作為黨執政能力建設的核心，農村基層黨組織建設迎來了一個新的歷史發展機遇期，大學生村官以青年黨員的身份，為農村政治生態環境建設注入新的力量。

黨的基層組織是黨全部工作和戰斗力的基礎，擔負著聯系群眾、宣傳群眾、組織群眾和團結群眾，把黨的路線方針政策落實到社會最底層的重要責任。村級黨組織是黨在農村的組織基礎，是黨聯系農民群眾的橋梁，是貫徹落實科學發展觀和黨的路線方針政策的組織者、推動者和實踐者，是帶領農民建設全面小康社會的核心力量。目前，新農村建設是一項長期而艱巨的任務，從根本上來說，新農村建設的實現不僅要靠黨和國家支持農村發展的路線方針政策，最終還要靠村級黨組織團結和帶領廣大農民群眾去實踐落實，因此，如何建設起更富有戰斗力的農村基層黨組織建設是不容忽視的。加強基層黨組織建設也同樣面臨著后繼乏人的局面，青年黨員是基層黨組織建設的保證，但農村青年大量進城導致了很多基層黨組織長期無法發展新黨員，大學生村官很多在大學時就已加入中國共產黨，他們在自身思想積極向黨組織靠攏，同時動員廣大群眾特別是農村青年努力學習黨的政策，學習先進黨員優秀事跡，爭做服務農民群眾、維護和諧穩定的表率。在很多農村基層的實例中，大學生村官由于一開始并不熟悉村務具體工作，往往在適應期內的主要工作就是黨務方面的工作，大學生村官善于發現入黨積極分子，培養和幫助先進青年樹立正確的愛國、愛黨、愛人民的熱情，適時推薦入黨，不斷壯大黨員隊伍，提升基層黨組織活力，讓更多有為青年、有志青年奉獻基層服務群眾，在維護農村和諧穩定、繁榮發展的進程中建功立業。尤為可貴的是，大學生村官在開展工作的同時始終以高度的政治感和責任感，這也更能使村干部和村民對大學生村官這一群體充分信任。

3 大學生村官有助于提升村級組織的回應性

農業、農村、農民是擺在農村基層工作中的最重要的問題，做好“三農”問題，關鍵不僅取決于黨中央的決策，更重要取決于政策的最終執行者。農村政治生態環境的良性發展有賴于村級組織對廣大村民的積極回應，只有當村民的合理需求可以快速得到村組織的滿足，政治穩定帶動下的經濟、文化、生態建設才能更為有效。村級組織建設的核心在于建設一個好的領導班子，尤其是主要的領導人物。而大學生村官作為青年的主力軍，在擔任黨支部書記、村委會主任助理或其他村“兩委”職務，對于配合書記開展農村基層組織工作起到重要的決定性作用。長期以來，村干部被認為是“官”，但在鄉村自治模式中，被選舉出來的村干部更重要的是回應村民的需求，滿足村民的愿景。大學生村官是村干部的得力助手，可以進一步加強村干部和村民間的有效溝通。

3.1 帶動村干部之間的積極性

作為一個好的村組織建設的標準是:好班子;好隊伍;好路子;好體制;好制度。大學生村官以特殊的身份加入到農村基層領導班子中，這就要求村干部隊伍要適應新的成員，這促進新老村干部工作動力不斷提升。正因為大學生村官身份的特殊性，年齡輕、教育程度高使大學生村官帶來的許多新想法、新思想都將對原有村干部群體的觀念帶來重要的影響，甚至產生抵觸或者沖突，但這并不是壞事，大學生村官新的視野即使不一定完全正確也能夠調動老干部的思維能力，使村干部領導班子之間有更多的交流和接觸，從而激發村干部對農村基層工作的新思考，以大學生村官的激情感染村干部的工作動力，引發更多思想碰撞，利于村務事務的整體推動。例如，很多大學生村官都利用職能因地制宜，根據農村的現狀、特點，對村部設施建設做一些簡單的、力所能及的改裝，如做一些簡單的辦公標語或標牌標識，開展群眾隨到隨辦的便民窗口，樹立村干部在群眾中新的形象，形成村組織干部新的精神面貌，使得村干部工作更有思路，促進工作效率提升。

3.2 促進村干部與村民交流

大學生村官在農村開展工作能夠不斷促進村干部與農民之間的交流。對充滿朝氣、活力的大學生村官來說，他們不僅能利用知識廣、信息多的優勢幫當地農民尋找致富門路，還能將部分時間用到與農民的交流溝通中，將村干部的思想傳遞給農民。很多大學生村官都利用閑暇時間與農民交流，有耐心的記錄農民的意見、看法，并形成匯報，定期在會議上向鄉鎮干部、村干部反饋情況，結合村干部給出的解決方案和反饋意見再次來向農民反饋，這樣保證村民的意見、建議得到落實，大學生村官在這中間扮演橋梁紐帶作用，從而可以改變一些鄉村干部“一言堂”的作風習慣。

4 大學生村官有助于強化村級干部的行政能力

農村政治生態環境的基本保障是村組織必須具備有較強解決村務的行政能力，能夠迅速、有效解決村務難題以保證農村政治生態環境的良好氛圍。大學生村官計劃之所以在試行了之后廣受關注，并得以在全國范圍內普及，正是因為大學生村官滿足了當前農村的需求，而大學畢業生也通過農村這個平臺鍛煉了自身能力。大學生村官在農村的地位越來越受重視，尤其是在相對落后的農村地區，人才的引進更是關注的熱點，大學生村官在農村中不僅能提高村級干部的服務能力，也是村級干部人力資源結構合理分配的表現，能夠有效地提高辦事效率，從而使得村級干部的行政能力從整體上得到提升。

4.1 提升行政服務能力

大學生村官被安排到鄉村中，能夠有效協助村兩委干部加強行政事務能力，提升村組織服務村民的水平。這是因為在當前我國農村中，村組織普遍存在著公共服務能力低下的現象，由于原先的行政管理體制與新的鄉村自治環境產生沖突，在新舊管理體制的更迭過程中，一些村干部出現了難以適應新的自治型政治生態環境而使得村務行政整體節奏變慢，行政效率低下等問題。在村民自治的政治生態環境內，村級組織的基本職能應該更側重于服務。大學生村官比一般村干部有著更強的服務意識，能夠利用自身的優勢，充分發揮自己的知識、智慧，具有積極進取的干勁，帶動農村公共服務整體能力的提升，從而帶動其他村組織領導者為群眾服務，樹立基層領導班子的服務理念，從而促進村級政權組織行政服務能力的提升。

4.2 提高人力資源能力和行政效率

一個社會組織效率的提升在很大程度上取決于人力資源結構的合理性，越合理的人力資源結構就越能夠促進組織行政能力整體的提升和效率的提高。人才是農村可持續發展的關鍵因素，農村在缺乏大學生村官這樣的人力資源之前，村組織干部大多數以農民為主，具有高學歷或者具備有專業知識的人相當少，整個農村基層領導班子的年齡結構呈現“老齡化”現象，年輕的村干部比重低，很多農村基層干部大多是屬于一上任就連任幾屆，直至退休，村干部隊伍人員相對停滯，人力資源配置存在功能重復、效用重疊的突出問題。在農村管理工作上，傳統村干部大多是憑借經驗進行，或利用“意見領袖”的效應，而對農村人才管理、農村發展等專業化的管理卻相當的匱乏，農村基層干部受限于組織結構的形式和人力資源的不流動，做事風格、態度逐漸呈現出循規蹈矩的態勢。大學生村官的加入，打破了原先村組織干部一貫的作風，在人力資源結構中注入新生力量，改變原來“依葫蘆畫瓢”的形式，大學生村官這一新生力量不僅給農村基層工作帶來新的活力，還充分調動農村基層干部做事的積極性，很大程度上提升村務行政效率。

5 大學生村官帶動農村社會管理創新

隨著工業化初步完成和經濟轉型，1978年國家調整了傳統農村的管理模式，推行了家庭經營、農產品市場化、發展農村工業的路子，繼而又向村社體制和低價征地、開放農民進城等模式轉變，發展路徑幾經轉變，但二元體制框架卻維持下來，城鄉分治的局面沒有轉變［3］。在當前我國重視社會管理體制創新的大局面下，農村社會管理的發展明顯滯后于城市社會管理。農村社會管理呈現出的典型特征是與農村、農業的特點相吻合的，農村人才的匱乏也是導致農村社會管理不完善、難以加快建設的重要原因。

農村社會管理要求在上級政府的主導下，村級組織和其他社會組織為促進農村社會系統協調運轉，對農村社會系統的組成部分、農村社會生活的不同領域以及農村社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制。有效的農村社會管理包括協調農村復雜的社會關系、規范農村社會行為、解決農村社會問題、化解農村社會矛盾、促進農村社會公正、應對農村社會風險等方面。農村社會管理機制的建立可以從很大程度上保證農村社會的穩定，對農村政治生態環境的可持續良性發展有著極其重要的意義。

農村社會管理的發展有賴于新興力量的介入，這是因為社會管理本身就是由新治理主體所主導，城市社會管理的高速發展也是因為城市草根階級、NGO的近年來迅速崛起所帶來的。而農村社會大量流失人才，近年來所引入的外界人力資源就是以大學生村官為代表的返鄉就業創業青年，大學生村官自然而然成為農村新興力量的典型和代表。

大學生村官作為大學生群體中參與農村社會管理工作的重要組成部分，是當前社會鼓勵大學生參與農村社會管理的重要主體，大學生村官作為一種政策認定的身份融入村級政權中，不僅對農村自治體制是一個重要補充，對農村社會管理也是一種創新、大膽的嘗試。農村作為當代大學生參與社會管理的一個重要載體，大學生在農村社會管理中主要以村官的角色出現，大學生村官有著兩種身份——大學畢業生和村官的集合體，它既代表了大學生知識群體，又扮演了農村村務工作者的角色，這種在國家干預下以大學生為主體的知識分子精英流入并任職于農村的現象，被稱為精英下鄉。［4］精英下鄉為沖擊鄉村傳統權力結構帶來了可能，鄉村自治加強了農村自我管理、自我控制的權限，也擴大了農村社會管理的空間，如果沒有新的強有力主體介入，現階段政府權力部分退出的真空局面就難以得到補充甚至容易被其他勢力占據，例如在一些鄉村，大量村民被黑彩票、私人彩票、賭博群體控制，造成大量生產資源流失，還有教派勢力對農村社會管理帶來的影響。大學生村官的介入使高知識群體重返農村，從外部注入新的資源不僅能夠對鄉村社會中各種力量產生一定的影響，維持各種社會管理主體間的平衡，也能夠從制度層面上分散和制約社會管理各主體的權力，以實現對鄉村的有效觀察和監督，對農村社會管理中的鄉村民主建設和鄉村有序治理產生積極的推動作用。

建設有助于農村政治生態環境良性發展的農村社會管理機制，就必須創新大學生村官的參與方式，構建農村社會管理長效機制。一方面，大學生村官身份尷尬的問題可以由兼任社會管理組織負責人的方式加以解決，如很多地方大學生村官都兼任村合作社等社會組織的負責人。大學生村官有了這樣的身份，就不只是未經選舉的村官，不再只是擔任村支書助理、村主任助理、團支書或文化干事等虛職的一般村干部，他們處于農村社會管理的前沿位置。另一方面，要讓大學生村官在農村社會管理中充分發揮專業特長，彌補農村管理中的缺陷和空白。農村社會管理本身就是作為農村村組織管理的補充，是完善農村政治生態環境的重要因素，社會管理可以發揮的巨大作用不是依靠權力而開展的，更重要的是解決一些行政權力無法觸及的問題，例如由大學生村官主導的農村社會管理組織可以建立加強以法制教育為核心的農民教育體系，培養具有現代公民意識的新型農民，應該加強農村法制教育，提高農民的法治意識。大學生村官可以引導農民通過法律渠道維護自己的正當權益，同時還讓農民認識到在享受權利的同時也要承擔相應的義務。農村社會管理體系的建設有賴于新興力量尤其是大學生村官的加入，從而建立起嚴格遵守并被普遍接受的社會主義正義觀，那么農村政治生態環境中的各種不良傾向也就喪失了生存和發展的溫床。

［1］ 俞可平． 治理和善治引論［J］． 馬克思主義與現實， 1999( 57) : 37．

［2］ 謝方意． 大學生村官制與農村政治生態: 影響、問題和愿景———基于政治視角的分析［J］． 中共福建省委黨校學報，2011( 9) : 35．

［3］ 邵書龍． 中國農村社會管理體制的由來、發展及變遷邏輯［J］． 江漢論壇，2010( 9) : 5 - 10．

［4］ 付建軍． 精英下鄉與現代國家建構———對大學生村官的一種政治學闡釋［J］． 福建行政學院學報，2010( 3) : 75 - 80．