城鎮化過程中耕地資源保護面臨的挑戰與政策建議

秦中春

(國務院發展研究中心農村經濟研究部，北京 100010)

一、我國耕地資源保護取得的進展

改革開放以來，我國經濟社會持續快速發展，城鎮化水平大幅提高。在城鎮化快速發展過程中，我國高度重視耕地資源保護工作。經過持續不斷的努力和探索，目前已經形成了以土地管理法為主體，以土地利用總體規劃及用途管制為手段，以基本農田保護制度、耕地占補平衡制度、土地開發整理復墾有關政策、耕地保護監督檢查制度為工具的相對完整的政策體系。國家對耕地資源的保護手段不斷拓展，保護措施愈加嚴格，保護力度越來越大。

(一)糧食安全所需耕地基本得到保證

確保糧食生產和其他農作物生產對耕地需求的底線，是處理城鎮化發展與保護耕地資源關系的一個基礎。為了應對工業化、城鎮化快速發展中耕地資源不斷減少的嚴峻局面，我國實行嚴格的耕地資源保護政策，加強對基本農田的保護。國家劃定基本農田保護區，規定任何單位和個人不得改變或者占用，同時政府制定并實施《土地利用總體規劃》，明確到2020年保持耕地面積18億畝的戰略目標，并把這一目標作為必須固守的“紅線”，落實到每年的用地計劃和日常監管工作中。目前，從全國來看，耕地資源保護總體較好，糧食安全所需耕地資源基本得到保障，為糧食產量的不斷增長提供有力的支撐。2004年以來，我國糧食播種面積出現穩定回升，全國糧食總產量實現“八年增”，耕地保護工作功不可沒。

從調研來看，各省市主要依據國家制定的《土地利用總體規劃(2006－2020年)》確定各自的耕地資源和基本農田保有量，以此為依據制定區域發展規劃、城市發展規劃等各類規劃，總體控制耕地資源占用的規模。與國家確定的耕地保護數量相比，各省市確定的耕地保護規模目標基本上沒有提高。

(二)耕地占補平衡工作取得明顯成效

耕地占補平衡，是在城鎮化過程中加強耕地資源保護最重要的一個管理措施。我國從1997年開始提出并實施耕地占補平衡制度，經過多年的實踐和完善，取得明顯成效，不僅為城鎮化的加快發展提供了寶貴空間，也在一定程度上緩解了因非農建設占地帶來的耕地保障壓力。“十一五”時期，全國各類建設占用耕地1 746.5萬畝。同期，通過大力推進土地整治，整理復墾開發各類土地2億畝，新增耕地3 100萬畝，既實現了對建設占用的1 746.5萬畝耕地占補平衡有余，又改善了田間水利、林網、道路等農業生產條件，提高了耕地質量，為實現糧食連年增產奠定了堅實基礎。

目前各地實行耕地占補平衡工作的方式，主要是通過對未利用地的大規模開發利用，以及對部分農業生產條件較差的現有農村耕地資源進行整治，補充和新增耕地資源，為城鎮化過程中新增非農建設用地提供指標，既有自求平衡，也有異地調劑。在操作程序上，各地按照“先補后占”、“占一補一”、“占補平衡”的管理要求，由國土部門在調研的基礎上設立土地整治項目，依據國家下達的非農建設占用耕地計劃和補充耕地計劃嚴格進行審批，多方籌措資金，按照建設工程管理辦法組織落實，并進行監督管理和考核驗收。

為了確保補充耕地質量和數量并重，成都市等地區在工作中進行了有益的創新。主要做法:一是對項目工程涉及的新增田間道路、溝渠所占土地、中心村或聚集點所占土地和坡改梯范圍內的土地，都實行耕作層剝離，剝離的肥沃土壤用于新造耕地，以改善新增耕地質量，增加土壤肥力;二是通過對項目區田、水、路、林、村進行綜合整治，改造中低產田，坡改梯，改造下濕田，修建排水灌溉溝渠;三是按照每畝新增耕地100元的標準，由農業部門對項目區進行測土配方，按照項目實施完成后農業產業化跟進的要求，提出改良土壤的報告，并在項目完成后，對改良情況進行檢測。

(三)農村土地整治不斷完善

農村土地整治，是城鎮化過程中加強耕地資源保護的重要抓手。“十一五”時期，全國用于土地整治項目的資金3 274億元，批準立項12萬多個，建設高標準基本農田1.6億畝，實際新增耕地面積3 100多萬畝，新建和維修溝渠170多萬公里、田間道路120萬公里。近幾年，各地加大農村土地整治力度，土地整理的內容不斷拓展，做法不斷創新。

1.結合高標準農田建設進行土地整治。四川省實行“金土地”工程，大力開展土地開發復墾整治和中低產田改造，增加耕地有效面積，擠出更多的新增建設用地用于經濟社會發展。山東省通過土地整理、復墾和開發，大力改善農業生產條件，著力提升耕地質量，計劃到2020年將85%的耕地建成有灌溉設施、有水源依托的高標準基本農田。甘肅省大力開展梯田建設，從2009年起到2010年已經建成梯田270萬畝，“十二五”期間計劃實施750萬畝梯田建設任務。

2.結合農民工市民化建立農戶宅基地復墾體系。重慶市加強農村建設用地復墾整治工作，組建了市、區縣兩級土地整治工作機構，形成了以市整治中心為技術指導、區縣整治機構為項目組織實施的工作體系，對自愿申請土地復墾的農戶的宅基地進行整治。重慶市通過修訂工程定額標準，優化項目實施流程，規范復墾工程設計和實施，建立業主初驗、區縣竣工驗收和農民監理制度，確保復墾后的耕地質量，新墾耕地與周邊耕地相對集中連片。

3.結合新農村建設和小城鎮建設進行土地整治。河南省在大規模推進新型農村社區建設中進行土地整治。濟原市打破行政界限，全市528個村(居)統籌考慮，整合規劃成42個新型農村社區，進行土地整理。四川省成都市不斷豐富整治理念和內涵，把土地整理作為推進“城鄉一體化”和“三個集中”的平臺和抓手，大力開展綜合整治。

二、未來城鎮化過程中耕地資源保護形勢仍然十分嚴峻

(一)未來十年城鎮化過程仍將占用大量耕地

我國的耕地資源十分稀缺，呈現“三少”(人均耕地少、優質耕地少和耕地后備資源少)的基本特點。我國人均耕地只有1.37畝，不足世界平均水平40%，約相當于加拿大的1/16，俄羅斯的1/10，美國的1/7，印度的1/2。不少省份的人均耕地，已低于聯合國糧農組織確定的0.8畝警戒線。現有耕地中，中低產田與高產田的比例約為7∶3。水土資源分布很不均衡。理論上耕地后備資源總潛力約為2億畝，但可以開墾成耕地的不足8 000萬畝。

20世紀90年代以來，我國城鎮化進程加快發展，很多地區出現了耕地資源規模大幅減少、耕地資源浪費及質量嚴重退化等現象。耕地資源的減少，有農業結構調整、生態退耕、城鎮化和災害毀損四個方面的原因。城鎮化是僅次于生態退耕的主要影響因素，而且這種影響是不可逆的。在城鎮化的過程中，既有對非農建設用地合理需求擴大的原因，也有盲目圈地、亂批濫占耕地等原因。但無論什么原因，耕地資源更加短缺的現狀已形成。1996年，我國耕地總量為19.51億畝，2008年已經降至18.26億畝，下降1.25億畝。

未來十年，是我國城鎮化快速發展期，城鎮化過程本身需要占地，即使在最嚴格管理的情況下，城鎮化的快速發展仍將占用大量的耕地。根據《全國土地利用總體規劃綱要 (2006－2020年)》，到2020年全國建設用地總規模為55 680萬畝，比2010年增加5 250萬畝，其中城鄉建設用地增加2 655萬畝;2020年全國耕地保有總量為18.05億畝，比2010年減少1 300萬畝。由于占用的這些耕地多處于城鎮規劃區范圍及周邊，是多年耕作的好地，即使占補平衡，由于新增耕地有一個熟化和培肥地力的過程，總體耕地質量也有下降的趨勢。

(二)城鎮化過程中耕地保護制度存在缺陷

耕地資源的保護工作具有特殊性。由于耕地資源保護的主要目標是維護社會公共利益和保護農業生產者的用地權益，對耕地資源的保護無法完全用市場機制來保護，一方面，必須用強有力的行政和法律(包括刑法)的手段加以管理和控制;另一方面也要發揮市場機制的重要作用，多渠道增加耕地有效面積，著力調整優化用地結構，提高土地利用效率。

我國現行的耕地保護制度在設計上還存在不足。主要問題:一是保護手段不夠有力。現行保護制度對實行耕地資源保護的目標是保障糧食安全，還沒有上升到維護社會公共利益和公共安全的高度。我國刑法在耕地保護方面設立了非法占用農用地罪，非法批準征用、占用土地罪等，但在違法行為的定性和量刑上還不完善，對違規行為的震懾力還不夠。二是保護與挖潛結合不足。目前耕地保護的范圍和重點主要是耕地存量，對未來耕地增量和備用耕地資源的管理和保護不足，存在重城市管制、輕農村約束和重農轉非管制、輕非轉農激勵的傾向。綜合有關信息預測，到2020年我國將新增城鎮人口1.6億，加上已經進入城市但戶口仍在農村的人口，預計將有3億多人口進城，如果將這些人口在農村的宅基地及其附屬設施用地退出并復墾為耕地，估計將增加耕地資源4 000萬畝左右。這是一筆重要的土地資源，但國家尚未將開發這一資源作為國家戰略，有必要深化體制改革，積極引導和投資開發這一重要資源。三是保護方式還需要創新。過去十多年耕地占補平衡的成果顯著，但經過十多年持續不斷的土地開發，絕大多數地區未開發耕地資源已經大幅減少甚至枯竭，即使進行開發，成本將大幅上升，耕地質量也難以保障。如果不通過引導和激勵進城落戶農民合理退出農村建設用地并將其轉為耕地，突破占補平衡新增耕地的來源渠道、巨額成本和對農民的利益補償的難題，未來的耕地占補平衡將難以為繼。

(三)城鎮化過程中節地機制沒有建立

從國際上看，城鎮化的健康發展是可以節約耕地的。節地的主要原因，就是城鎮的占地與農村的退地和增地相結合，農村的增地大于城鎮的占地。但在我國，這種機制尚沒有根本建立，不僅沒有出現節地的趨勢，反而是耕地資源在城鎮化過程中大規模減少。出現這種情況的直接原因是我國正處于工業化、城市化加快發展時期，人口城鎮化滯后于土地城鎮化，城市對進城的農民工長期實行“經濟性接納、社會性排斥”，導致農村人口在大規模進城的過程中雙重占用建設用地，農村居民點建設用地難以合理退出并轉化為耕地。更深層次的原因，是國民收入分配體制改革滯后，人地關系脫節，在城鎮化過程中保護耕地資源的動力機制缺失。首先，相比對耕地資源的保護，對耕地資源的征占能夠產生巨大的級差收益，為耕地的所有者和當地政府帶來經濟上的巨額好處。其次，相比對耕地資源的占用，對耕地資源的保護和在農村復墾耕地的投入大、成本高，對農村建設用地轉為耕地的激勵和補償不足。再次，保護耕地資源意味著要發展農業生產，對農業生產者和公眾是有利的，但農業是弱勢產業，對地方經濟總量和政府績效考核的貢獻少，對地方財政貢獻不大甚至為負。

三、在城鎮化過程中加強耕地資源保護的政策建議

(一)加大保護力度，完善耕地保護制度

一要在刑法修正中加強耕地保護。將違反耕地資源保護的行為上升到危害公共安全的高度，進一步完善刑法對耕地資源保護的規定，明確保護耕地資源是維護社會公共利益和保證公共安全的需要，促進社會公眾對耕地資源保護工作的參與，利用國家的力量加強對耕地資源的保護。二要進一步完善耕地保護責任目標考核制度。健全耕地保護目標共同責任機制，制定考核和評價辦法，完善考核內容，推行問責制，健全責任追究制度和糾錯改正機制。三要進一步深化征地制度改革。加強建設項目選址和用地評價，嚴格控制耕地的不合理征占，新增建設用地總量不得突破糧食生產和其他農作物生產對耕地需求的底線。堅決消除各種土地浪費行為，嚴格控制征占耕地的規模和速度。大幅度提高土地征用過程中新增建設用地有償使用費和土地開墾費的征收標準。切實落實建設占用補充耕地法人責任制。按照建設占用耕地占補平衡的要求，嚴格落實省、自治區、直轄市補充耕地義務。支持有條件的地區在完成補充耕地義務的基礎上，增加補充耕地任務，確保耕地保護目標實現。對國家重大工程建設項目規劃的補充耕地任務，經國務院批準，通過實施土地整理復墾開發重大工程，在全國范圍內統籌安排。積極推進土地整理復墾開發補充耕地，努力拓寬資金渠道，探索市場化運作模式。四要加快建立耕地保護補償機制。扶持進城農民將農村宅基地復墾為耕地，建立耕地占補平衡指標和農村建設用地復墾指標異地流轉機制，建設新增耕地經濟激勵機制，實施耕地保護責任目標的異地調劑和利益補償，提高各級政府保護耕地的積極性。總結和推廣成都建立耕地保護基金的經驗，在有條件的地區和城市，對農地使用者特別是基本農田保護人，通過建立農地保護補償基金對保護區的農民進行適當補貼，調動農戶保護耕地的積極性和主動性。

(二)創新保護方式，深化農村土地整治

城鎮化過程中保護耕地資源，是一個保護耕地與開發耕地相結合的過程。要將深化農村土地整治作為新時期耕地資源保護的重中之重，切實做好農村土地整理工作，不斷開拓耕地資源保護工作新局面。一要將農村土地整治的對象和重點逐步轉移到人口減少地區的農村建設用地上，實行農村建設土地彈性退出機制，建立農戶宅基地退出復墾服務體系和新增耕地指標市場交易機制。開發這些耕地資源，不僅有利于增加進城人員的收益，而且可以方便現有的農民開發利用。二要大力推進以高產穩產基本農田建設為重點的農田整治。加大中低產田改造力度，積極開展農田水利建設，加強坡改梯等水土保持工程建設，推廣節水抗旱技術，大力實施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地綜合生產能力。積極組織實施農村土地整治重大工程，促進國家糧食核心產區和戰略后備產區建設，為確保國家糧食安全提供基礎性保障。按照因地制宜、改善條件、提高質量的要求，大力開展土地平整、田間道路建設、農田防護建設和農田水利建設。嚴格土地整治新增耕地質量評定和驗收，穩步提升新增耕地產能，整治后的耕地可劃為基本農田，實行永久保護。三要規范推進農村土地整治示范建設。整治騰出的農村建設用地，首先要復墾為耕地，規劃繼續作為建設用地的，可作為農民舊房改造、新居建設、農村基礎設施和公共服務配套設施建設用地，以及農村非農產業發展用地。嚴禁以整治為名，擅自突破土地利用總體規劃和年度計劃，擴大城鎮用地規模。嚴禁在農村土地整治中，違法調整、收回和強迫流轉農民承包地。四要加強整治項目后期管護，確保補充耕地質量。依據農用地分等定級成果，加強對占用和補充耕地的評價，從數量和產能兩方面嚴格考核耕地占補平衡，對質量未達到被占耕地質量的補充耕地，按照質量折算增加補充耕地面積。積極實施耕作層剝離工程，鼓勵剝離建設占用耕地的耕作層，并在符合水土保持要求前提下，用于新開墾耕地的建設。按照數量、質量和生態全面管護的要求，依據耕地等級實施差別化管護，對水田等優質耕地實行特殊保護。建立耕地保護臺賬管理制度，明確保護耕地的責任人、面積、耕地等級等基本情況。五要多渠道籌集土地整治資金，大幅度增加對農村土地整治的投入資金。積極增加各級財政對農村土地整治的投入，探索創新金融支持農村土地整治的方式，將城鎮土地征占用過程中的耕地占用稅、新增建設用地有償使用費和耕地開墾費等主要用于農村土地整治，促進支農資金有效整合。加強農村土地整治資金管理，積極引導和支持農民參與土地整治，提高土地整治效率，降低和控制土地整治成本，讓農民在土地整治過程中更多地直接受益。

(三)統籌城鄉發展，實行人地掛鉤

一個城市的健康發展，應當擁有一定的農村郊區及基本農田，保證部分菜地及口糧的生產需要。要以人均耕地保有量和人均基本農田保有量作為城市發展目標管理考核的重要指標，將保護耕地的責任落實到每個城市。我國主體功能區規劃提出了城鄉用地增減掛鉤、城鄉人地掛鉤、地區間人地掛鉤的要求，要以促進農村人口向城鎮和新型農村社區集聚為方向，在土地利用規劃中建立人口土地聯動機制，將新增建設用地指標與新增戶籍人口(或穩定居住時間較長的常住人口)結合起來，以吸納農村人口安居樂業的規模為依據，合理安排不同地區建設用地指標，以土地聯動帶動人口聯動，防止“城擴人不增”，為重點地區城鎮化發展提供土地保障。人地掛鉤指標實行有償使用，主要用于當地縣域經濟的發展，少量指標用于跨縣或跨市公開交易。人地掛鉤指標有償使用收益全部返回農村。要著眼長遠和未來耕地增量，通過確立邊界和建立有效的組織制度，對農村人口減少地區的農村居民點建設占地實行萎縮性管理和控制，同時引導和循序漸進推進分散居民點向中心村鎮集中，促進新型農村社區建設，調整優化鄉村結構，不斷提高農村土地利用水平。