論救助管理機構的規范化管理與服務

陳 勇 韓 濤

（1．蘇州科技學院 化學生物與材料工程學院，江蘇 蘇州 215009；2．華東交通大學 軟件學院，江西 南昌 330013）

自2003年8月1日起，國務院發布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》）與民政部發布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）同步實施。與此同時，各類救助管理機構紛紛建立，在救助城市流浪乞討人員的工作中取得了明顯的效果。

一、救助管理機構的職責與挑戰

救助管理機構的職責。救助管理機構的主要職責是秉承“自愿求助，無償救助”的原則，為城市生活無著的流浪乞討人員提供臨時性的救助（如食物、住處等，一般不超過10天），并勸導、幫助其返鄉，對于無法查明親屬或單位等情況的流浪乞討人員報請安置。在現實工作中，各類救助管理機構對于雖不完全符合規定，但確實正遭遇困境而上門求助的人，也秉持“以人為本，為民服務”的精神給予救助。總體來看，與收容遣送相比，救助管理措施彰顯了對公民自由與權利的尊重，對受助者人身與財產安全的保障，體現了政府以人為本、執政為民的理念。［1］（P225）

救助管理機構當前面臨的挑戰。第一，流浪乞討現象作為城鄉差距和地區差距背景下人口流動的伴生物，在一定時期內還將長期存在。第二，乞討的收入示范效應等因素使城市流浪乞討群體有擴大之勢。第三，虐待、壓迫殘疾人、老年人和未成年人的違法違章行乞，時有發生且帶有隱蔽性，救助管理機構受制于“自愿求助”的工作精神，難以實施打擊。第四，救助管理機構自身經費不足，設施設備不完善。此外，救助管理機構的電子信息系統建設尚不全面，流浪乞討人員有重復流浪乞討的現象，等等。

二、救助管理機構的規范化管理

不斷提高工作人員的認識與業務技能。首先，流浪乞討現象是城鄉差距與地區差距的產物，現階段還將持續存在。因此，對于那些沒有違法、違章情節的流浪乞討人員，若不自愿求助或不符合救助標準，還要默認其存在（未成年人以及其他無行為能力、限制行為能力的人除外）。［1］（P226）同時，要通過大力發展經濟，擴大教育、醫療、技能培訓等方式，從根本上減少流浪乞討人員的數量。其次，深入學習領會《救助管理辦法》及《實施細則》。救助工作者既要嚴格貫徹“八個不準”等規范，熱情細致地服務，也要依據《實施細則》第19條，區別對待不同行為表現者。最后，救助工作者應自覺提高自身業務技能，包括對受助者身份的甄別能力，對特定受助者的心理疏導能力，對機構內受助者違紀、違法行為的應對能力以及與公安、城管、衛生等部門的聯動能力等。

健全救助管理制度。救助管理機構應建立健全各項相關制度，確保機構內“事事有人抓，件件有落實”。首先，積極響應民政部門的要求和形勢需要，及時成立各類、各階段工作領導組，統籌救助管理工作。其次，堅持分工合作，針對街頭救助、信息登記與甄別、食宿安排、安全衛生、返鄉護送等各項工作，制定崗位責任制，并結合救助管理實踐不斷加以完善。［2］（P77）最后，探索救助工作規律，逐步明晰救助工作流程，以規范、指導后期工作。

規范設施設備的建設、使用與維護。一是根據工作需要和地區、部門實際，合理購置相關設施設備；二是定期對宿舍、食堂、教室、活動室等場所以及車輛等設備進行安全、衛生狀況檢查與處置；三是確保機構內所需食物、藥品、衣被、器具等物品的完備；四是及時造冊、登記，確保各項設施、設備、物品的保存、使用、轉接等流程均有檔可查、物盡其用。

三、救助管理機構的規范化服務

主動巡查與定點接待相結合。首先，把主動巡查納入救助管理機構的常務工作，以定期巡查為主，輔以不定期巡查。巡查范圍應覆蓋各轄區內主要商業街、車站、碼頭、地下通道以及其他流浪乞討人員出沒的地段。有條件的地區，可實行分片巡查、常年巡查。其次，確保救助機構的日常值班與接待。對于區域較大的城市或遠離市區的救助管理機構，應酌情在繁華街市等重點地段設置救助接待點或咨詢點，可獨辦或與公安、城管等機構合辦。在人力、物力有限的情況下，可考慮引入志愿工作者。

優先救助未成年人。其一，對于患有或疑似患有疾病以及在救助機構內突發疾病的未成年人，應護送至就近的定點醫療機構，待其病情穩定、治愈或查無疾病后，接回詢救；對于涉及或疑似涉及拐騙、威脅、強迫、組織未成年人流浪乞討及其他的牟利形式，應將相關人員送交公安機關立案、偵查，對于查無涉案的人員，接回詢救；對于無病且不涉案的未成年人，則留在救助站或未成年人保護中心救助。其二，對于上述受助未成年人，救助機構應獨立或協助公安、衛生等部門詢問、調查其父母、家鄉及其流浪乞討的緣故，做好信息登記與保存。其三，堅持救助保護與教育矯治并重的原則，特別是給予情感關懷和思想教育，幫助其疏導心理、矯正行為。在人力不足的情況下，可考慮引入專業社會工作者。其四，對未成年人生活區、活動區，例行安全、衛生檢查和體溫測量、登記等。其五，對于查實父母、其他監護人或所屬地區、單位的，護送或安排接送其返回，并對其父母、家庭、單位、社區進行批評教育或調查了解；對于暫時查找無果的，在繼續查找的同時，報請安置，并協助公安機關做好生物檢材采集、保管和DNA 比對等工作。［3］

部門協作，打擊違法違章行乞。大體而言，公安部門應對涉嫌違法的乞討行為加以查處，城管或市容等部門應對擾亂城市秩序的惡性乞討加以處罰，救助機構則從旁協助。［4］此外，有必要在救助機構內派駐公安民警或設置警務室。

規范信息管理，開發網絡救助平臺。其一，各地區結合自身實際，制定相關登記表冊，在條件允許時，全國統一。其二，在初次詢查記錄時要認真細致，確保質量，有條件的地區應拍攝照片，存入表冊。其三，盡快開發民政救助電子信息系統，實現全國共享。其四，與相關部門協作，把各救助管理機構的標識納入市區地圖（含電子版），并在轄區內相關地段設置救助引導牌。其五，在救助機構的宿舍、活動室等場所，制定、張貼印有《救助管理辦法》與《實施細則》相關內容的框牌，既明確救助的標準和內容，也警示違章違法行為的懲治措施，對各類受助者及其交往群體進行直接或間接的宣傳。在社會節奏加快的信息化時代，開發、利用網絡資源也是救助管理機構規范服務、提升效果的合理途徑。一是推廣流浪乞討人員網上尋親的做法，并不斷完善民政救助網站的內容和形式；二是探索開辦流浪乞討人員救助專項資金募集欄目，常年接受社會捐贈，并對其使用情況定期公示，接受社會監督。

逐步引入專業的社會工作資源。由于流浪乞討人員的經歷、需要和行為各異，救助管理機構僅依靠自身的人力資源和工作模式，還不能完全滿足多樣化的救助需求，因此有必要逐步引入專業的社會工作資源。［5］例如，可邀請高校、科研院所的社會工作專業人士參與授課、行為矯治或心理治療；定期或不定期地組織救助工作者參加社會工作、社會管理等方面的培訓，促進其提高認識、創新方法。

［1］洪大用．轉型時期中國社會救助［M］．沈陽：遼寧教育出版社，2004．

［2］賈楠．中國社會救助報告［M］．北京：中國時代經濟出版社，2009．

［3］湯秀娟．城市流浪乞討人員救助管理政策的運行效應［J］．國家行政學院學報，2010（2）．

［4］夏雪，楊舒新．流浪乞討人員救助管理制度的實踐社會學分析［J］．成都理工大學學報（社會科學版），2012（5）．

［5］李全彩．社會學視角下的社會救助效率問題思考［J］．前沿，2011（10）．