協同語境下政府與公民社會的雙贏策略

楊清華

（福建船政交通職業學院 管理工程系，福建 福州 350007）

我國公共事務的治理正面臨社會大轉型這一大背景所帶來的挑戰，創新社會事務管理體系、實現我國社會管理范式的轉換已勢在必行。我國創新治理模式的呼聲中，協同治理這一模式倍受矚目。其實踐價值主要表現為兩個方面：“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成的過程中去；另一方面，從這種制度化參與機制中，國家權力獲得了穩定的支持來源（合法性和控制權）。”［1］代表國家身份的政府與代表公民利益的公民社會之間的良性互動，將為和諧社會的構建奠定穩固的基礎。

一、協同治理：政府與公民社會實現雙贏的理論基礎

當前，社會生活方式使人們的思維方式和價值觀也隨之改變，不同利益主體的合作與參與，使社會管理日顯復雜。它已不是單憑國家或某個利益集團的力量就能夠承擔的。復雜的社會管理要求政府運用權力去引導、控制和規范公民社會的各項活動，以互動的方式，將分化的各利益集團引入可控的體制軌道之中，最終改變多元利益集團因自由競爭而導致的無序狀態。“這不僅僅是一種形式上的變革或管理風格的細微變化，更是在政府的社會角色及政府與公民的關系方面所進行的改革”。［2］這一切，都為當前社會管理提供了一種理論的探索和根據。

協同治理思想興起于二十世紀九十年代初的歐洲，它主張創造一個談判的空間，調解不同階層的利益需求和平等參與權的潛在沖突，促進社會各方利益的有效融合。協同治理并不狹隘地反映個別階層的利益，也不是簡單地反映單個利益總和的“眾利”，而是使社會各方利益得以有序地集中、傳輸、協調和組織，最終融合為公民社會的公共利益呈現在政府面前，政府應當及時準確地了解并有效地做出回應，實現雙方的通力合作。這樣，“可以在國家和社會之間穩妥地矯正政府的行動與公民的意愿和選擇之間的矛盾”。［3］

承上述，協同治理是現代社會的必然選擇，也是政府與公民社會實現雙贏的現實基礎。在協同治理所推行的治理方式中，政府一改原有的地位與傳統角色，其決策權的行使以便利公民社會為歸依。原本只屬于公民社會的認識和利益，通過協同與合作，成了公民社會與政府二者的“綜合性重疊共識”。［4］最終納入政府的決策結構中。可見，協同治理，在公民參與意識的覺醒與公民社會的興起中，使政府與公民社會在多樣性的社會事務中達成一致的意見、協調的行動以及穩定的秩序，實現雙贏，有著重要的理論與實踐意義。

二、協同治理的時代價值探尋

協同治理理論的先驅陳力川認為：“從協同治理的角度看，決策權不應為某個人或某個團體所霸占，而應當屬于所有社會活動的參與者，他們之間的關系是平等的合作伙伴，合作的領域可以是一個企業，一個組織，一個國家，或者是一個需要解決的公共問題。”［5］當下，柔性、透明、參與、責任、治理、雙贏等表達某些新思維的概念應運而生，成為我們這個時代特有的詞匯。協同治理概念正是涵攝了這些新思維的一個的星座。目前，公民參與意識的覺醒以及公民社會的興起等，都為協同治理模式在中國的實施適時地提供了契機。

首先，協同治理符合當代中國社會的發展趨勢。協同治理的實施，實際上是提供了發揚民主、解決矛盾的動態平衡方式的一個廣場。在這個廣場中，公民社會中代表社會多樣性的各實體參與到公共事務的管理中來，并由此實現各自的利益。在活動過程中，各實體都是重要有機組成部分。他們通過積極的協作與對話，化解矛盾，整合價值觀，凝聚各方力量，激發創造活力，從而實現對社會的治理。目前，我們構建的社會主義和諧社會是一項系統工程，也是一個動態發展過程。完善協調社會利益關系的機制，是我們當代中國政治社會必須致力解決的重大政治課題。我們要形成的經濟、政治、文化健康運行和發展的體制和機制，不應當是專制的，而應當是充分發揚民主，充分調動各個方面積極性的。

其次，協同治理有利于實現政府與公民社會的良性互動，化解政府與公眾的利益沖突，有效維護社會穩定。隨著參與社會治理的多元主體的漸次涌現，各主體代表不同利益，也擁有不同的話語權。協同治理在政府和公民社會之間搭建了一個信息交流渠道，將公民社會的政策主張和利益訴求向政府傳達。在應訴過程中，二者得到便捷、有效的溝通：一方面，增強了公民社會對政府政策的認同和支持，也增強了公民社會對政府的信任度，化解了政府與公眾的權力沖突。另一方面，也使公民社會明確了自身在社會治理中的應盡責任與義務。同時，公民社會還能通過各種途徑對政府政策的制定與執行進行監督，促使政府規范行政行為。可見，協同治理增加了政府工作的透明度，避免了政府部門和社會的利益沖突，是實現政府與公民社會和諧的雙贏的理性選擇。

再次，協同治理作為一項制度安排，為公民社會的發展提供了制度性保障。基于公民社會的分散性和碎片化，政府在組織、引導與協調公民社會的力量方面具有先天性優勢。再者，公民社會的一些弱小群體實現自我整合的力量相對弱小，這也為政府的積極作為提出了現實期望。在協同治理模式下，政府對公民社會的控制色彩相應減少，而引導、協調、規劃、扶持功能則相應加強，并從制度層面界定了政府和公民社會在社會管理中的地位與作用。另一方面，協同治理也規范和引導著公民社會建立不同群體的理性利益整合機制，將社會矛盾納入理性有序的軌道，合理地解決，不斷實現各方利益的均衡發展。

社會結構的多元化趨勢呼喚著政府治理模式做出巨大變革，協同治理模式恰好為這一變革提供了理論支撐。政府由體制內分權向社會分權的推進，適應了日趨復雜的社會環境，這也體現了政府與公民社會的一種新型關系：二者不斷通過權力調適建立起協作與競爭的互動關系，逐漸形成政府負責、社會協同的治理形態。

三、政府與公民社會實現雙贏的舉措

與傳統治理模式所體現的專斷性與官本位相比，協同治理所涵攝的柔性、透明、參與、責任、治理、雙贏等概念表現出來的反強權、反專斷，反官僚，著實成功地使人們對傳統的治理模式作出反思。人們基于各種原因已對傳統的治理模式提出了種種質疑，可以說，“作為一種可以接受的治理模式，傳統的治理已經死亡”。［6］多元的社會結構，向強權的、專斷的傳統政府治理提出了挑戰。反之，公民社會離開了政府的引導、控制和規范去治理各項社會事務，其結果只會適得其反。協同治理徹底否定并超越了傳統治理中強權、專斷以及官本位的價值觀，同時又凸現為現代社會的治理邏輯。而它的實現，還有賴于政府與公民社會的良性互動。

（一）協同基礎的建立——彼此信任

傳統的治理中，政府由于種種原因，極力塑造與訴諸一種絕對的權威，然而，這種權威在現實社會中具有極大的隨意性，且極易異化，其結果必然導致公民社會對政府的不信任。另一方面，我國處于起步階段的公民社會受自身認知程度、自主意識等因素制約，造成某些“不確定性以及組織運行中的效率性誤區”［7］，降低了政府對其社會治理參與效能的原有期待。這表明政府與公民社會之間尚未形成有效的溝通渠道和交流機制，二者之間的信任困境由此產生。眾所周知，信任能在協同者之間產生安全感和確認感。在社會治理中，信任水平高，合作的可能性則較大，它是協同治理的保證。當前，我國政府管理創新局面，增強了政府與公民社會的相互適應性，也呼喚著相互信任關系的局面出現。具體來說，可從兩個方面來強化雙方的信任關系：

一是以公益精神為基礎實現社會協同愿景。隨著民主政治改革及政府職能的轉變，政府基于公共理性，以增進社會福祉，滿足公共利益來維系其政治合法性。公民社會參與治理的積極性超越了以往，各項分歧通過集體的理性反思，匯成共識，沿著公共利益的軌道運行。于是，協同治理的基礎——信任關系的利益橋梁得以架構。作為一種新的利益配置方式，作為以公共利益為指導而在社會治理中發揮作用的一種存在，協同治理能夠有效地整合社會各方利益，實現各方的利益均衡與共贏。政府與公民社會的信任感因此而產生。可見，奉行利他原則的公益精神引導著政府與公民社會重視各方的存在與利益，雙方“對公共問題和公益的普遍、明智和各式各樣的關心，意味著人們或群體不僅對特定利益而且對‘總的’思想和主張都抱有更靈活的態度”。［8］它深化了公民社會參與治理的程度，增強了公民社會對政府治理措施的認同感和支持度，也增強了政府行政的合法性，成為政府與公民社會信任之橋梁，進而產生協同愿景。

二是以倫理道德為規范鞏固信任關系。帕特南認為：“社會組織的特征，例如信任、規范和網絡，它們能夠通過推動協調的行動來提高社會的效率。”［9］但是，在信任關系中，難免有例外。我們應該加強倫理道德建設，強調協同治理各主體倫理責任的承擔，使之能夠自覺調節并規范自身行為，以鞏固彼此的信任關系。無論是政府還是公民社會，都應增進其倫理堅定性和道德訴求。倫理道德既能使雙方在治理行為的廣度和強度提高，也能增強他們行為的理性程度，實現和諧社會的發展。此外，倫理道德還可培養個體的規范意識，促進公益精神的提升，提高社會凝聚力，有助于行為主體明確各自在協同治理中的角色，并承擔起相應的社會責任。因此，必須積極發揮政府在倫理道德建設中的輿論導向作用，有效預防或矯正雙方的失范行為，提高他們的信任度，力求心理上彼此認同，減少摩擦，促進社會的和諧發展。

（二）協同環境的優化——制度創新

協同治理模式雖然不可能一促而蹴，但我們必然要認識到，審慎地進行相關的制度建設，是我們要集中精力進行的工作。強化協同治理制度建設對社會的整體穩定具有重要意義。協同制度規定著社會治理中政府與公民社會的行為方式和關聯方式，約束著各自的社會行為，并使之協同運作，從而形成社會治理的有序結構，在一定程度上說，制度形成了社會治理的秩序和結構。可見，協同制度是取得協同效應的前提和基礎，制度到位，就能為政府與公民社會的有序運作創造條件，為協同效應的發揮奠定基礎。與傳統的治理方式相比較，協同治理將構建適應和諧社會的治理方式，更好地完善社會管理格局。其基于平等協作原則之上的柔性管理方式，更有利于調動公民社會的積極性、主動性與創造性。若要使協同治理方式順利實施，必須要對與原有治理方式相對應的制度進行革新。制度創新是協同環境的可靠保障。沒有制度創新，多元化的協同治理將缺乏有效性和現實性。就我國社會治理的現狀而言，要優化協同環境，實現制度創新，應當從以下幾個方面著力：

其一，完善協同治理的基本法律法規。協同治理的正常運行需要法律法規作為保障。這就需要設計一整套行之有效的協同制度，明確規定雙方的法律地位、職責權限、行動配合責任范圍、資源調配與共享機制。這樣，既為公民社會協同政府治理公共事務提供了制度空間，又增強了公民社會的自我管理能力，為創建和諧社會的氛圍提供了良好的法制基礎。

其二，保證政府與公民社會的信息資源共享。Willialnson認為，信息共享能有效緩解有限理性和制約機會主義行為。在協同治理中，公開、透明的信息傳播與認證渠道徹底清除了機會主義的溫床。因此，必須給公民社會提供充分的信息，引導他們理性地看待事態的發展與政府的實際作為。只有當公共事務真正處于公開、透明狀態之下，才能促成政府與公民社會之間的相互理解與良性互動，以實現社會治理的整體合力。

其三，建立政府與公民社會的協同機制。政府應正視公民社會的優勢與不足，建立一整套協同機制，形成一個制度化、常規化的框架設計來推動公民社會沿著正向有序的軌道參與社會的治理。構建政府與公民社會強有力的協同機制，將能使雙方明確協同的目標，協作的方式，并在此基礎上產生協同默契。

（三）協同模式的構建——理順關系

當前，構建社會主義和諧社會必須清醒地意識到，“要加強對社會組織的規范、引導，將其納入黨委和政府主導的社會管理體系，確保其健康有序發展，真正成為社會管理和服務的重要補充”。［10］一方面，政府在社會管理中發揮著主導作用，引導、控制和規范公民社會的各種活動。然而，這并不意味著可以利用政治權威隨意地進行發號施令，而必須更注意與公民社會之間的協同與合作，共同致力于和諧社會的構筑。另一方面，公民社會具有一定的社會自立性，他們希望在公共事務的治理中“協同”政府。為此，也應努力增強其反應社會實際需求的效能，以增進政府對其參與治理能力的認同。

要構建協同模式，發揮多元主體的作用，不能僅僅滿足于治理中的自愿參與，倉促調配，應該明晰治理中政府與公民社會的責任和義務，理順它們之間的關系，只有在權責分明的基礎上，才能整合各自的力量，產生協同增效，實現公共治理的目標。具體做法如下：

第一，加快政府職能的轉變。在傳統的社會政治形態中，政府權力廣泛而深入地滲透到社會生活的各個領域和層面。然而，“政府的合法性和權威性與政府所提供的服務質量、數量、效率和有效性存在著緊密的正相關關系”［11］因此，政府管理必須適應社會經濟發展的變革，強化其對公民社會的協調、引導、規劃、服務等扶持功能，最終從一些管不了、管不好，也不該管的領域退出。

第二，堅實公民社會，使之具有成熟的“協同”心理。公民社會不會自動具備“協同”這一政治心理，需要強化民主結構來推動。這就要求除了為公民社會參與治理提供必要的政治環境、政策支持以及充分的物質技術保障以外，還應讓渡廣闊的活動空間，使之自主地吸納社會各階層成員，有效反映并維護他們的合法利益。通過這種方式，公民社會逐步增強其“協同心理”，成為引導公民走向制度性參與的建設性力量，并能妥善地將各種矛盾置于體制內部加以解決，真正成為政府與群眾之間的橋梁和紐帶。

第三，完善政府與公民社會的互相配合與監督。一方面，政府與公民社會在公共事務的治理中應積極配合。隨著改革的深化，公民社會承接政府外移部分的社會職能也越來越多，在維護和促進社會秩序、經濟發展等方面也發揮著更為重要的作用。政府應正視這一現實，通過多種方式規范、扶持和促進社會組織的發展，切實保障公民參與社會管理的權利，提高公民社會自我管理的能力。另一方面，建立健全一系列法規體系，規范政府與公民社會的各項管理行為、權力的行使以及運行機制，使之相互約束、相互監督。

（四）協同運行的平衡——靈活性與適度性

政府職能的部分外移與公民社會意識的覺醒使政府的地位和傳統角色發生了根本的變革，政府是社會管理中的主導力量，而公民社會也在社會治理中發揮著重要作用。因此，我們要針對雙方的角色和地位特點，對各自的治理行為進行適當的調控，使協同運行呈現靈活性與適度性的和諧。

首先，堅持協同模式的靈活性。協同治理并不是單一的治理模式，政府與公民社會之間的協同也沒有相同的、固定的實施模式。實際上，協同治理是一個治理策略系列，在研究和實踐中不斷創造著眾多新的模式。在實際的治理過程中可根據實際需要加以選擇。再者，公民社會究竟能在協同中發揮多大的作用，在某種程度上是一種選擇，可以根據具體事務的需要靈活調適。堅持協同模式的靈活性并不會導致協同局面含混不清。一方面，雙方共同合作，對各種社會信息與資源進行完整的分析和集成，為各自的協作活動提供依據和便利。不同的社會情境促使雙方自覺選擇與之相適應的協同模式。另一方面，法律、知識與理性等要素影響雙方形成規范的性質和方向，從而規制著各自的社會管理行為。

其次，強化政府監管的力度。協同治理需要在政策制定、實施、評價和反思的全過程中進行協調，建設性地處理社會個體之間的差異，作出協同決策，實施協同行為。這一過程要求政府給予公民社會處理事務的相對空間。公民社會在管理公共事務的過程中，政府應不斷地借助各種法規、建議等工具進行適度的調適，以協調雙方的協作關系，尤其在雙方出現分歧時，這種調適尤為必要。政府強化對公民社會的監管，使之在處理社會事務時能沿著正確的軌道與政府協同運行，也有利于提高公民社會處理公共事務的能力。

最后，實現靈活性與適度性的綜合平衡。靈活性意在改變政府“事必親躬”的局面，真正地把一部分職能交給社會協助處理，說到底是要求政府在社會管理中發揮公民社會“協同”的作用。而所謂的適度性實際上是一種引導，是一種“提升”。政府應充分尊重公民社會意見，將其提升到維護和諧大局的層面上來對待。我們可以靈活性與適度性為導向，將協同的平衡定義為互動過程中政府和公民社會關于治理態度、價值觀的一致性程度。要想實現雙贏共治的局面，應在協同運行中實現靈活性與適度性的平衡。

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