試論殖民時期香港政制體制

戴穎欣

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

香港總督是香港英國殖民地時期（1842年－1997年），由英國派駐香港的英王代表，共歷28任。在英國統治香港的一百五十年，香港實行資本主義制度，發展成為“亞洲四小龍”之一。自1843年，《英王制誥》頒布，宣布設置香港殖民地。英王是香港的最高統治者，總督則是英王的全權代表，兼任駐香港三軍總司令。關于港英政府執政期間，香港實行的政治體制為“港督制”。本文就“港督制”的政治體制嘗試進行分析。

一、“港督制”以行政為主導的政治體制模式

港英政府，而港督是港英政府的代表，港督代表英女皇在香港的統治，因此港督受英女皇的命令對香港社會進行管理的模式。具體的說，港英時期在港督之下還設立四個系統，構成港英當局統治政權的基本框架：（1）咨詢性質的行政局和立法局；（2）以布政司為首的行政機構；（3）以首席按察司為首的司法機構；（4）聽命于英國國防部的駐港英軍。港督的這種統治地位和港英政權的這種機構是由英皇會同英國樞密院所通過的兩份法律文件——《英皇制誥》（Letters Patent）和《皇室訓令》（Royal Instructions）確立的。

1917年頒布的《英皇制誥》和《皇室訓令》被稱為港英政府期間的香港憲制性法律文件。《英皇制誥》（Letters Patent）和《皇室訓令》（Royal Instructions）對港英政府的權力和組織結構做了比較系統的規定。不單如此，依據《英皇制誥》和《皇室訓令》的相關規定，首先明確了港督的法律地位，即港督由英王委任產生，而不是由香港人民按照選舉程序通過選舉產生，所以港督在身份上并不是香港民意的代表者，但是卻有極大的權力。《英皇制誥》和《皇室訓令》規定了總督為立法局和行政局的當然主席，并且兼任駐港三軍總司令。

在《英皇制誥》和《皇室訓令》中對港督的權力范圍也有明確規定：例如，授權港督設立行政、立法兩局及其組成；委任和罷免議員的方式；立法的權限；任免官員（包括法官）；赦免罪犯的權限；甚至處置土地的權限等。可以說，港督在港英政府統治香港期間具有極大的集權。

其次，對于港督權力的行使也給予法律上的保護。具體體現在：第一，法律上確認了港督擁有行政局和立法局的組織權，并兼任兩局的主席。第二，港督擁有人事任命權。港督有權任命除布政司、財政司、律政司、英軍駐港三軍司令、首席按察司以外的其他官員，有權任命除最高法院以外的各級法院的法官，有權任命太平紳士①太平紳士（Justice of the Peace，JP）是一種源于英國，由政府委任民間人士擔任維持社區安寧、防止非法刑罰及處理一些較簡單的法律程序的職銜。成為太平紳士無須任何學歷或資格認證要求。現時英國的英格蘭與威爾士、澳大利亞、加拿大、新西蘭、馬來西亞、美國、新加坡、香港等國家或地區皆有太平紳士制度，但各地區對太平紳士的定義和要求皆有分別。。除按察司及地方法院法官外，港督若有充分理由，有權對任何官員進行撤職、停職或給予紀律處分。即對于政府所有的公務員（除布政司、財政司、律政司和英國駐港三軍司令外）港督都有權力進行委派和進行處罰甚至開除其公職的權力。第三，港督具有立法權及一定的司法權。《英皇制誥》第7條規定：“總督參照立法局之意見及得該局同意制訂法律”依據《英皇制誥》和《皇室訓令》的規定，所有政令必須以“港督會同行政局”的名義頒布。只有港督才有權向行政局提出議案及作出決定，當然也只有總督才可以否決行政局議員的意見。《皇室訓令》第21條：“總督支持立法局會議”。因此，港督是立法權的主體，立法局不過是港督的立法咨詢機構。此外，總督也可以赦免囚犯，包括赦免死囚、免除罰款的權力。第四，港督是政策制定的最后決定者。港督召開行政會議，向行政局提出議案，征詢行政局議員意見并作出決定；若港督與行政局意見發生分歧，則以港督意見為準，港督有權否決行政局議員的意見。在立法局表決議案時，港督有權投普通一票。如果票數相等，港督有權再投決定性的一票。最后，在法案得到立法局通過后，還需要港督的簽署，由港督最后決定是否批準。換言之，總督在所有議案上也有“最終否決權”。第五，港督還具有一定的軍權。港督兼任殖民地香港的三軍總司令，“但無權在軍事行動上直接控制他們”在平常時期，港督的軍職僅是名義上的，但在緊急時期，港督可以不請示英國政府而下令出動軍隊。只有在國際事務中動用軍隊，港督須事先得到英國政府的同意。第六，港督具有英國政府賦予的某些外事權。英國同意香港以地區身份從事對外經貿談判，參加有關國際組織，港督擁有這方面的最后決定權。

二、總督與行政機關、立法機關及司法機關的關系

總督是英女王在香港的全權代表，具有極大的權力，不單主持行政局和立法局，委任兩局議員。關于“委任議局”的政制安排始于十九世紀至二十世紀八十年代初期，直到英國撤退前夕的過渡時期才推出了代議政制②代議民主制（英語：Representative democracy），又稱間接民主制，是由公民以選舉形式選出立法機關的成員，并代表其在議會中行使權力（稱為代議），并與直接民主制相反。1982年香港破天荒地推行全民投票選舉制度，首次實行區議會選舉，1985年立法局首次出現由選舉團組別和功能團體組別方式間接選舉產生的民選議員。一時，代議政制如暴風驟雨般極速推行。1992年末任港督彭定康上任后大幅改變以往做法，包括不再兼任立法局主席、取消委任立法局、市政局、區域市政局、區議會議員，又設立立法局答問大會，親自答復議員質詢等。。1984年《中英聯合聲明》簽訂前后，港英政府部署撤退準備，匆忙推行代議政制。在1985年前，港督除委任立法局所有議員外，局上所討論的一切議案或法案最終需要得到總督同意并簽署才可通過。港督是英女王在香港的全權代表，具有最高權力。

在港督之下還有六個機構輔助港督更好地代表英女王行使“主權”，這六個機構分別是：以行政局為首的決策咨詢系統；以立法局為首的立法咨詢系統；以布政司署為首的行政系統；以最高法院為首的司法系統；直接受英國國防部指揮的駐港英軍系統；以總督特派廉政專員公署為主要機構的行政監察系統。在這六個結構系統中，港督直接統領布政司署、廉政公署，又兼任行政局和立法局兩局的主席，還兼任名義上的駐港英軍總司令，只有司法系統由首席按察司統領而相對獨立于港督。

港英政府雖然在形式上設置了行政、立法、司法的三權部門結構，給人以一種“三權分立”的印象，但是在實際上，除司法相對獨立外，“香港的行政與立法是混合體，分而不對立”。港督是英女王與香港之間的橋梁，確保英國對香港的殖民統治。因此港英政府統治期間，香港的政治體制是以港督為首的行政機關高度集權。即由以港督為首的行政機關主導一切，制訂和提出各項政策及法案，同時設立行政局、立法局作為其決策和立法的咨詢機構，輔佐港督施政。

所謂行政主導，就是在政府①“政府”概念有廣義和狹義之分。廣義概念的“政府”，包括立法機關、行政機關、司法機關等，即泛指整個政權機關。狹義概念的“政府”，僅指行政機關。這里指的是廣義概念的。體制的行政、立法、司法三權架構中，行政長官及行政機關在政府體制中居于主導地位，具有行為導向性。港英政府的“行政主導，即政制以行政系統為權力中心，以港督為首的行政系統擁有對香港內部事務的立法權和決策權，并通過‘行政吸納政制’的方式，經由行政局、立法局等資訊系統吸取各方意見。”港英政制時期的行政主導體制被認為是英國殖民統治香港期間，保障香港經濟發展的政治體制架構中的主要特點，是香港在殖民時期逐步走向發達的資本主義的“英國特殊的歷史條件下進行特殊的殖民統治的綜合結果”并且“英國也就是透過港督這個高度集中、幾近單一的渠道來貫徹對香港的治理政策和工作。”簡而概之，港督在港英政府“三權體系”中居于中心主導地位。

其實，港英政制的行政主導的政策決策核心成員中還有其他幾位，分別是布政司、財政司、律政司和三軍司令四位當然官守議員，港督和這四位當然官守議員共同組成了殖民香港時期，“港英政府的最高決策機構”。港督統領下的布政司署是港英政府的行政機關，布政司是港督的首席政策問，財政司是港督的首席財經顧問，律政司是首席法律顧問。關于港督和“最高決策機構”的關系，在制定政策的程序中很好的體現出來。

在制定政策時，首先由港督和布政司署制定，布政司署是港督的首席政策顧問，其權力和地位僅次于港督的政府行政首長。在政策制定之后，咨詢行政局，行政局只是港督的政策咨詢機構，并且行政局的組成人員都是港督委任②香港政府在1841－1984年長達140多年的時間里，一直采用“委任議局”模式，但是再撤退香港前夕于1985年開始在立法局引進代議制選舉制度。，因此行政局議員對于港督提出的議案很少有反對的情況，即使有反對意見，由于行政局長期為官守議員壟斷或占多數鐵票地位，所以反對意見也不能沖破超半數的臨界點。港督對行政局處于絕對領導地位。并且對于行政局的意見，港督可以不采用，也就是說港督具有對政策的“最終否決權”。

對于立法局，立法局的法律草案，需要港督會同行政局進行預審，并且要為通過的法律條例制定附屬法規。立法局包括當然官守議員、委任官守議員和非官守議員，且長期為官守議員壟斷，即使在1964年之后，雖表面上非官守議員的數量超過了官守議員，但是按照《皇室訓令》的規定：“總督或主持者投普通一票，若票數相等，總督或主持者再投決定性一票。”雖然沒有要求官守議員必須對政府議案投贊成票，但在1864年至1865年時，官守議員、庫務司福思（F.H.Forth）屢次投票反對政府的議案。殖民地大臣卡德威爾（Cardwell）對此事予以嚴厲譴責，并明確指示官守議員必須對政府提案投贊成票。因此，從1864年起，官守議員對議案態度需要一致，不得反對政府議案。在這種情況下，即使所有非官守議員聯合一致反對，港督仍有多數鐵票通過他要通過的法案。何況，港督本來就享有特權，完全可以委任他偏愛的人選加入立法局。由于是委任制度，議員不需要競選來當政，因此議員不需要吸引公眾眼球從而為自己拉選票，港英政府律政司祈理士曾指出：“官守議員和非官守議員的共同目標，是在立法工作方面，作出最明智的決定及爭取最佳的成果，而并非為了私人的利益或提高個人的政治聲望，更不是利用公眾對有關法案的關注來進行自我宣傳。”

更重要的是，港督會同行政局可以解散立法局。也就是說，在立法局與行政局之間的關系來說，行政局控制著立法局，立法局處于弱勢地位。對于港督時期的行政局與立法局之間的關系，1992年，時任立法局議員的黃宜弘有很好的闡述：“香港的政制，必須保持行政主導。行政主導包括目前行政局的集體負責制及保密原則，以及行政與立法機關的關系。”且關于立法局立法的范圍，《皇室訓令》中也有明確的規定。《皇室訓令》第23條規定：“立法局為自己之議事程序制訂常規條例及法令，惟該等規例不得與英皇制誥及皇室訓令及其他訓示相忤逆。”《皇室訓令》第26條將10項問題列為立法禁區。可見，港英政府期間的立法具有嚴格的立法范圍規定，并且英國政府如果認為港英政府制定的相關法律違反了《英皇制誥》和《皇室訓令》的有關規定，可以對該法律進行否決。因此港督制中的立法局的職權是非常有限的。

因此，我們可以看出，在港督制中立法局對于港督提出的議案是可以毫無懸念的通過。立法局在根本上不能對港督及其行政局起到監督和制約的作用，相反，港督會同行政局才是真正意義上的立法機關。正如有的學者指出的：“立法局是一個‘審議性的會議’。……總督和立法局一起，才是這塊土地上的立法機構。”《1982香港年鑒》也確認：“香港政府設有兩個主要咨詢機構，其一為行政局，另一位立法局”。

既然港督是“三權體系”中的中心主導地位，既是政府首腦，又同時兼任行政局和立法局的當然主席，關于兩局議員的委任及兩局之間的聯系方面，港督制也有相關的政制架構設計，從而更好的實踐以行政為主導的港督集權統治的政治體制設想。

三、議員委任制解析

首先，兩局議員的互相兼任制度。部分立法局議員同時委任為行政局議員，這樣的制度設計，可以使得行政局和立法局更好的溝通，使得政府政策能夠更好的得到通過，以及通過的政策能夠更好的得到施行。比如，港督在咨詢行政局有關政策時，兼任立法局議員的行政局議員就能很好的了解該政策是否能得到立法局其他議員的同意，并可以就可能存在的問題向行政局其他議員反應以及向港督反應；同理，在立法局審議通過法案時，兼任行政局議員的立法局議員可以起到游說的作用，由于他們參與了行政局的討論，所以很清楚該政策的制定意義，因此可以對立法局議員的疑問做出很好的解答，從而爭取到立法局議員的支持，保證議案的順利通過。因此，兩局議員的互相兼任制度，既能起到協調立法局、行政局的橋梁作用，更能在制度設計上保護了政府政策的貫徹執行，從而根本上促進了行政主導的落實。因此，可以說因此，“兩局議員制度是保證行政部門的決策在立法局得到通過的關鍵，也是行政主導最后落實的環節。”

其次，對于非官守議員的權力范圍進行了嚴格的限制。“除了一些非政策性的私人方面的法案外，所有法案都是由官守議員提出的。”立法局議員的非官守議員幾乎不可以提出法律草案，雖然允許非官守議員對立法局的議事規則提出議案，但是不可以涉及政府政策、不會全面影響香港的私人條例草案，如有關設立慈善團體的草案等。更何況，非官守議員是由港督委任的，因此在根本上非官守議員不會對港督的政策有所非議。

四、結語

綜上所述，從1843年的《英皇制誥》的頒布，開始了英國在香港進行長達一百五十年的殖民統治，殖民時期的香港實行的“港督制”在客觀上保證了香港經濟的持續發展。經濟的發展在客觀上證明了制度的某些合理性。因此港督制中的行政主導的政治體制，以及以港督集權為核心的制度設計，在香港回歸后的制度設計中，應該取其合理點而保留。正如原全國政協主席的李瑞環在同港澳地區全國政協委員座談時曾打了一個生動的比喻，李瑞環把香港比作百年歷史的“宜興茶壺”，其價值就在于壺里的沉淀物——茶山。“宜興茶壺”中的一種紫砂壺，隨著使用時間增長而會在壺內積淀出“茶山”，由于“茶山”的存在，即使壺內不放茶葉也可以泡出甘甜的茶水。但是如果把“茶山”沖洗出去，“宜興紫砂壺”就和普通的茶壺一樣，沒有其特別之處了。因此，“特區的政治體制保留原政治體制行之有效的部分，主要表現在行政主導。”“特區的政治體制，從《基本法》的設計來看，是一種以行政長官為首的行政主導體制。”肖蔚云教授在參與香港基本法起草工作中也指出，“香港的經濟能夠發展到現在的規模與速度，其原因之一是在政治體制上也有一些適應與經濟發展的特點和優點”。

香港特別行政區以行政為主導的政治體制模式的確立，一定程度上是吸收了港英時期殖民香港政制中的合理成分，維護了香港政制體制的穩定性，更維持了香港經濟資本主義制度的不變，從而保護了香港經濟的持續穩定發展。特區政府在經歷了亞洲金融風暴、非典疫情、禽流感疫情等大小環境的變化中，能夠高效的應對，保證香港特區在受到不利環境的情況下，降低損失、保持發展，這從客觀上再次證明了以行政為主導的政治體制是適合香港回歸后繼續保持其穩定發展的政治體制模式。

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