張君勱的憲政主張與實踐——以1946年《中華民國憲法》為視角

袁 野

(中國人民大學 國際關系學院，北京 100872)

作為“中華民國憲法之父”，張君勱無疑是中國憲政史上身份最復雜、地位最重要的人物之一。從20世紀20年代起便為中國實行憲政而不斷奔走努力，并于1946年起草了以五權制為外衣、以英美式憲政精神為實質的《中華民國憲法》。這部憲法從形式到內容都達到了近代中國憲法文本的新高度，集中體現了張君勱的憲政理想。本文將梳理“1946年憲法”的文本，并分析張君勱的憲政思想在其中的具體體現。

一、張君勱憲政思想的基本內容

綜觀張君勱的憲政主張，可以發現其思想自民初開始成型，并隨著局勢的變化而有所發展演變，并于20世紀40年代完全定型。

首先，在張君勱看來，憲政的前提包括政府與人民兩方面，其中最重要的是人民的能力。為此，張君勱分別從政府和人民兩方面提出自己的主張。一方面，政府要在“牽制與平衡”的原則下互相合作，憲法才能得到貫徹實施;另一方面，應首先把憲政建設的重心放在國民身上，提高國民的法制意識，養成國民的法治精神。

其次，張君勱以人權為理論支點構建起其憲政思想。他強調，人權是憲政的根本與精髓，只有保障人權，政府的地位才能得到鞏固。一國若希望人權得到保障需要做到以下三點:第一，要拿人民當人，不可拿人民當奴隸;第二，政府權力應受到限制;第三，不可以拿一部分人民作為一黨之工具，蹂躪其他人民之權利。具體來說，人身自由、結社集會自由和思想言論出版自由是三項最基本的人權，只有從此著手，使這三項自由權利得到切實保障，憲政才有堅實的基礎。

最后，張君勱主張對英美的民主政治進行必要的“修正”，以調和個人、社會、國家等三者之間的關系，從而引出了“修正的民主政治”這一概念。張君勱主張在尋求個人自由與政府權力之間的平衡，效仿密爾對于自由的定義，劃定雙方各自的范圍。在他看來，國家存在的目的就是維持人民的生存和保障人民的安全，人民之所以要國家就是為了保障自己的自由;同時，人民是否享有自由也是一個國家強盛或衰弱的關鍵，因此，國家必須保證人民享有各項自由權利;但在另一方面，這種自由不能毫無限制，尤其是不能導致政出多門，影響政府效率，因此，政府權力的集中同樣值得追求與強調。

二、從政協憲草到四六憲法

早在1946年1月召開的政治協商會議上，張君勱就作為民盟代表提出了《五五憲草》修改的十二條原則，后又私下草擬了一部憲法草案，該憲草以孫中山的五權制為外殼、以英國議會制為實體，共分為14章151條。他在起草中試圖將歐美民主政治和三民五權的原則做折中與調和，在兼采各民主黨派主張的同時，力圖協調國共兩黨的立場與利害。

1946年6月，國共內戰爆發，國民黨政府單方面宣布將于11月12日召開制憲國大。在國民黨的籠絡、許諾以及自身對蔣介石的憲政幻想等因素的共同作用下，張君勱率領民主社會黨參加了制憲國大。最終，憲法草案于1946年12月25日完成三讀并獲得通過，1947年1月1日由國民政府正式頒布，同年12月25日正式施行，共分14章175條，史稱1946年《中華民國憲法》。

長期以來，1935年起草的“五五憲草”一直被視為來日中國憲法的底稿，“1946年憲法”則對其進行了重大修改，基本改變了原有的政治原則。儲安平對此評價稱:“五權憲法的精神雖仍保存，而不能悉照此前五院之詞……就成就的觀點來看，其中實具有重要的意義。假如，國民黨同意作如此修改，這至少表示國民黨已開始檢討她在過去二十年執政的事實，并準備接受環境的要求。”1946年的制憲國大雖然不為中國共產黨所承認，但不可否認廣大中間派政治人物和知識分子依然對大會抱有很高期待，而在張君勱等人的努力下，1946年《中華民國憲法》的確不失為一部民主、進步的憲法。本文接下來將對其進行具體分析。

三、對于國家性質之規定

在憲法總綱第一條中，張君勱即一改“五五憲草”中“中華民國為三民主義共和國”的表述，明確將國家性質規定為“中華民國基于三民主義，為民有、民治、民享之民主共和國”。這一看似微小的變化卻反映了對國家性質規定的質變:重點強調中華民國為“民主共和國”而非“三民主義共和國”，“三民主義”實際上成為該條文的前綴和裝飾語，體現出張君勱敏銳的政治洞察力和巧妙的用心。國民黨政府二十年執政的事實，早已證明“三民主義”會變成統治當局打壓思想、壓制異己的借口，意識形態不能拿來作為共和國的形容詞，在“三民主義共和國”的國體之下，容易產生一黨專政的弊端。張君勱巧妙地用語言上的含糊和漏洞巧妙地照顧了孫中山的崇高威望和國民黨可能的否決，體現出他一貫的“修正”思路，以及將歐美民主政治和三民五權的憲法原則糅合在一起的指導思想。憲法中關于國家性質的規定在理論上否定了國民黨一黨專政與蔣介石個人獨裁的憲法基礎。

四、人民的自由權利

張君勱一向強調“人權為憲政之基本”，人權理論是其憲政思想的理論支點，因此，張君勱十分重視在作為國家根本大法的憲法中明確規定人民的基本權利及其保障。在“人民之權利義務”一章中，張君勱從正、反兩面對人民的自由權利予以了規定。首先，張君勱從正面對人民應該享有的各項自由權利進行了明確規定，明確列舉了人民享有遷徙、言論、出版、信仰、集會、結社等自由，以及選舉、罷免、創制、復決、考試和服公職等權利。隨后，憲法又明確做出了反面的否定性限制:“以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”“1946年憲法”不僅刪除了“五五憲草”中“非依法律不得限制之”的內容，更是明確規定“不得以法律限制之”，宣告了人民的自由權利不得被普通法加以限制的原則，也防止了因立法權濫用而危害人民自由權利現象的發生，充分體現出張君勱在政府權力與個人自由之間實現調和的憲政主張，以及一以貫之的對保障人權的重視。

五、國民大會與立法院、監察院

“1946年憲法”對“五五憲草”最重大的修改即是徹底改變了國民大會和立法院的職權，使中華民國的立法機關更加傾向于傳統的歐美國會兩院制，使監察立法兩院相當于國會制的上下兩院，立法委員由人民選舉，監察委員由各省參議員選舉。國民大會虛化，只保留選舉與罷免總統、副總統以及修改、復決憲法修正案兩項權力;立法院則成為國家最高立法機關，“代表人民行使立法權”，監察院成為國家最高監察機關，行使同意、彈劾、糾舉及審計權。

在“五五憲草”中國民大會所擁有的選舉、罷免、創制、復決等四大民權，至此被削減為兩項，同時立法院的負責對象亦由國民大會改為直接對人民負責。張君勱認為，“五五憲草”規定下的國民大會能夠行使四項直接民權，是“政權”，而立法院通過法案、議決預算的職權則屬于“治權”;然而孫中山所謂的“政權”與“治權”能否截然分開，這本身在學理上就莫衷一是，更何況國民大會是代議機關，如此行使“間接方式的直接民權”，與由國民自己直接行使的理念存在矛盾。

國民大會每年會期很短，閉會期間也沒有常設機關來代行職權;沒有設置常務委員會，無從對政府行政構成監督;代表總數高達三千多人，會議時根本無法做出具體的決策。總而言之，制度設計上的種種不足使國民大會實踐中根本無法行使四權、監督政府，只能淪為“橡皮圖章”。

因此，張君勱將具體的制衡權力賦予由人民直接選舉產生的立法院，使之成為最高立法機關和代議機關直接代表民意，而不至于成為政府的附屬機關。為了對行政權進行有效制約和監督，張君勱還進一步強化了監察權，規定監察院對總統的各種提名人選行使同意權，監察院設立若干委員會分別對行政院各部會進行監督、調查和對行政院決算進行審計，并對包括行政院在內的各院及全體公務人員擁有彈劾、糾舉權，從而使得監察院事實上享有了西方國會參議院的權力。

由此可見，1946年《中華民國憲法》規定的國民大會職權與“五五憲草”相比要小得多，從而淡化了國民大會對憲政運作的影響力，而立法院和監察院的權力則大大加強，成為事實上的國會眾議院和參議院，有助于對行政權進行有效制約。

六、“修正式內閣制”

在“五五憲草”中，行政權集中在總統一人手中，行政院成員均由總統任免并只對總統一人負責，由總統召集五院院長會議、解決各院間爭端，加上“統率陸海空軍之權，不受法律之限制”的規定，得以獨攬大權。張君勱強烈反對這種集權設計，他一貫主張單純的總統制和內閣制都不適用于中國，中國應該尋求政府結構領域的“第三條道路”，建立“總統有權，內閣有責”的政治運作模式和修正式的內閣制。這也是今日我國臺灣地區“二元領導”政治體制的源頭，在實踐中更接近法國第五共和國的半總統制，總統有權無責，雖然能指導施政方向，但不能越過行政院長直接指揮各部會。

關于內閣的具體定位，張君勱主張引入責任內閣制的精神，行政院是國家最高行政機關，是狹義上的政府，對立法院負責，行政院院長向立法院做施政報告，接受立法委員的質詢，其政策和預算案必須經立法院審核;行政院院長由總統提名，經立法院批準后上任，其下屬各部會首長則由行政院院長提名，總統任命;總統根據憲法發布法律和命令，但必須經行政院院長附署。就此，張君勱厘清了五院的職權范圍，行政院不再是孫中山所主張的與立法院同為治權機關，而是成為更加西方式的責任內閣制機關。張君勱認為:這種修正式的內閣制既采取了美國總統制下行政部穩固的長處，也不忘民主國中應有的責任以及政府之精神;既是他長期以來反對總統獨攬大權的憲政主張，也是其“修正的民主政治”主張的具體體現。

七、中央與地方的權限劃分

關于中央與地方的權限劃分，張君勱早在20世紀20年代便對西方各國的做法進行了考察和研究，并將自己的分權主張貫徹于“1946年憲法”中。他逐條列舉了中央與地方各自的許可權，國防、外交等十三項職能由中央立法并執行;二十項職能由中央執行，或交由省縣執行;十二項由省立法并執行，或交由縣執行;十一項專由縣立法并執行，未列舉的中央與地方“剩余權”則根據所涉及的事務性質加以具體推定。張君勱一方面明確劃分了中央與地方各級的權限范圍，另一方面則借鑒加拿大的經驗將地方事務許可權的爭議交由立法院解決，從而填補了“五五憲草”在立法上的空白。

八、司法獨立

在“1946年憲法”中，司法院不再兼管司法行政，而是變為由若干大法官組成之最高法庭，這是其區別于“五五憲草”的重大差別之一。張君勱認為，司法獨立是立憲國家的基本要素，具體說來包含兩層含義:一是確立法律的統治，即人民是否有罪須以法律為根據，依法判決;二是法律至高無上。為此，1946年《中華民國憲法》第七章專門對司法進行了規定，主要內容包括:第一，司法院成為國家最高司法機關，有權解釋憲法;第二，司法院院長、副院長和大法官由總統提名，經監察院同意后任命，一經任命即為終身職，非有重大過失不得撤職;第三，法官必須超越黨派之上，依據法律獨立行使審判權，免受任何干涉。這就使得司法院更加接近美國的最高法院，而不再是“五五憲草”體制下的五院之一、院長由總統任命且沒有憲法解釋權的司法行政機關。新的制度設計更有利于防止司法腐敗和任意裁判，使得司法權正式獨立，構建起更加均衡的權力制約體系。

九、結語

綜觀1946年《中華民國憲法》的制定過程，可以發現這是一個由國民黨、共產黨和中間黨派多方參與、各方利益博弈與離合的艱難過程。面對復雜矛盾、不同訴求以及各種斗爭，要想制定出一部令各方都能接受的憲法實屬不易，而張君勱在這一過程中靈活應對，對制憲進程發揮了不可替代的促進作用。盡管“1946年憲法”因出自國民黨一黨包辦的制憲國大而廣受詬病，但單從文本內容來看、特別是和此前國民黨主導擬定的“五五憲草”相比，“1946年憲法”無疑具有相當積極的意義。遺憾的是，在國民黨的操縱下，1948年4月的行憲國大通過了《動員戡亂時期臨時條款》，以英美式憲政精神為實質的憲法文本因此被束之高閣，修正式內閣制被總統制取而代之，政治運作進入五權憲法模式，張君勱在中國實現憲政的理想再次落空。不過無論如何，張君勱為在中國實現憲政而做出了卓越的貢獻，他的憲政思想即使在今天也值得后人借鑒和學習。

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