宏觀調控主體法律責任之原因初探

陳國強

(四川大學法學院，四川 成都 610207)

宏觀調控準確說是在19世紀末20世紀初出現的，第二次工業革命后，科學技術發展迅速并快速轉化為生產力，但是由于資本主義自身的矛盾，即生產資料私有制與生產社會化的矛盾，原來自由資本主義時期，依靠市場的自我調節與修復已經遠遠不足以彌補市場自身存在的缺陷［1］(P7)。資本主義市場逐漸走向壟斷，市場進入壟斷階段。資本家為了追求高利潤而打著自由經濟的旗幟進行各種不正當競爭，嚴重破壞了經濟秩序，擾亂了市場的正常運行，導致資源配置嚴重缺位并導致了經濟危機的爆發，面臨這些情況，自由放任的經濟制度無任何辦法，以凱恩斯為首的經濟學家、法學家、政治學家等開始反思，市場經濟需不需要政府的協調，政府是否真的只能扮演“守夜人”的角色?［2］(P254)隨著“羅斯福新政”的實施，人們開始發現經濟秩序的良好運行需要兩只手的完美結合，即國家這一“有形之手”與市場這一“無形之手”相結合，國家開始對經濟實行全面干預，包括實行經濟計劃、制定各種經濟政策等，這其中宏觀調控是最主要的干預方式。然而，隨著20世紀60年代西方經濟出現“滯脹”，新自由主義經濟理論得以抬頭以及現代經濟法的發展［3］(P78)，人們發現政府干預同樣存在著理性有限性的問題，政府干預同樣會失靈，宏觀調控一樣會失效。因此，現代經濟法提出了“適度干預”的理念，國家與市場的關系由國家的全面干預轉變為國家的適度干預和謹慎干預［3］(P78)，并開始明確宏觀調控的法律責任。

一、宏觀調控主體法律責任之界定

宏觀調控產生于19世紀末20世紀初，已有一百多年的歷史，其理論基本上已成熟，根據相關經濟學理論及經濟法理論，宏觀調控主要是指國家通過制訂計劃、政策等方式以干預和管理經濟的行為。在我國，“宏觀調控”是經濟體制改革中出現的一個新概念，1992年《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出了“宏觀調節”這一說法，1993年憲法修正，正式確立了“宏觀調控”這一概念，由于我國是單一制國家，所以筆者認為，在我國，宏觀調控是指國家有計劃、有目標、有體系地運用以經濟手段為主的多種手段對國民經濟整體發展及經濟總量及其變化等主要經濟活動實施的規劃、引導、控制和監督，以保障整個國民經濟健康、快速、有效及可持續發展。宏觀調控的主體主要是指有權制訂經濟計劃、政策的國家及國家的代表者政府。宏觀調控主體包括決策主體和執行主體，依據憲法及相關法律規定，宏觀調控的決策主體主要是各級人民代表大會及其常務委員會及各級政府，執行主體包括各級政府及其下屬各具體部門，即宏觀調控主體主要是各級權力機關和各級行政機關。

關于法律責任，主要有后果說或不利后果說，義務兼后果不利說，義務、詰責、不利后果說等。這些傳統法律責任理論都認為法律責任是指不履行法定義務而承擔的法定不利后果，法律責任就是為保障立法目的的實現而為特定主體設定的不履行法定義務的不利后果［4］(P10)。然而，由于宏觀調控是一種政府經濟行為或國家經濟行為，它的這一特殊性決定其責任形式不僅限定于法律責任，還應包含政治責任、社會責任等責任形式。宏觀調控主體的法律責任不僅指違反法律的否定性后果，還包括不違法但基于維護社會利益的要求而需要宏觀調控主體所承擔的宏觀調控不當所引起的社會性負擔的后果。這也切合經濟法以社會為本位，維護社會利益的理念。

綜上所述，本文所指宏觀調控主體法律責任是指各級權力機關及各級行政機關在運用以經濟手段為主的多種手段對國民經濟整體發展及經濟總量及其變化等主要經濟活動實施的規劃、引導、控制和監督的過程中，沒有履行法定義務導致立法目的未能實現而需要承擔的不利后果和由于宏觀調控不當而對所引起的消極后果承擔的社會性負擔。

二、宏觀調控主體法律責任之法理分析

傳統政治學認為，政治的目的是為了增進人類的福祉。官僚們是秉公無私、天使般的、以公眾利益為依歸的，代表眾人去追求公眾的福祉。但是，在現實生活中，政府作為社會公共利益的代表，只是行政倫理的價值取向，是理想追求的應然狀態，而不是已經普遍、徹底實現的實然狀態［5］(P127)。公共選擇理論的提倡者詹姆斯·布坎南就認為“政府的缺陷至少與市場一樣嚴重”［6］。公共選擇理論認為，政治家和政府官員同樣是追求自我利益最大化的理性經濟人。政府官員在制訂和實施計劃時同樣切合理性人假設，政府行為首先是以決策者和執行者個人及其所屬的集團利益最大化為目標，其次才思量社會公眾的利益，在實踐中被具體化為宏觀調控方案的，往往是某些特殊利益集團的意志［7］。現代經濟法同樣認為政府干預符合集體有限理性的假設，政府干預的經濟活動由于集體理性有限性，其干預行為及干預結果都可能是非理性的。因此，應允許對國家干預經濟行為、國家宏觀調控行為進行監督，同時要明確宏觀調控的法律責任。

有學者提出，國家干預經濟的行為屬于國家行為，因此，根據傳統政治理論，國家行為應當免責。但是宏觀調控行為并不是一般意義上可以免責的國家行為，而是國家管理經濟的行為，是一種可以追責的行為，因為宏觀調控具有可以承擔責任的主體以及承擔責任的具體形式。同時由于我國未明確政治責任、憲法責任，尚未引入引咎辭職、彈劾等制度，國家權力機關和國家行政機關及其工作人員在干預中的失職行為和違法犯罪行為難以受到有效追究，導致追究宏觀調控主體的法律責任多成為空談。但是難以追究并不代表不能追究，按照有權就有責、有責就有罰的原則，必須對宏觀調控權配備對等的法律責任。如2005年海南省委四屆六次全會審議并通過的《中共海南省委關于加強投資環境建設的若干問題的決定》就明確規定，由于海南省的地方政府自身的原因給行政管理相對人特別是投資者造成重大損失的，由當地政府依法承擔賠償、補償責任。

同時如若不明確宏觀調控主體的法律責任將會造成極大的負外部性影響，這也是必須明確宏觀調控主體的法律責任的原因。“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”［8］(P20)。“國家權力對于經濟發展的反作用可以有三種:它可以沿著同一方向起作用，在這種情況下就會發展得比較快;它可以沿著反方向起作用，在這種情況下，像現在每個大民族的情況那樣，它經過一定的時期都要崩潰或者是它可以阻止經濟發展沿著既定的方向走，而給它規定另外的方向……很明顯，在第二和第三種情況下，政治權力會給經濟發展帶來巨大的損害，并造成人力和物力的大量浪費”［9］(P487)。在我國，宏觀調控主體擁有極大的權力，受控主體與調控主體法律地位并不平等，并且只明確規定了被調控主體的法律責任，而對調控主體的法律責任卻未明確，這極易導致調控主體濫用調控權力，做出不當甚至違法宏觀調控。同時沒有有效的宏觀調控法律責任機制，宏觀調控必然容易走向極端，形成政府專權，極易導致貪污腐敗、權力尋租等甚至造成政府壟斷，對市場經濟帶來損害，導致宏觀調控失敗。并且由于沒有明確的追責機制，失效的宏觀調控將得不到及時糾正，危害過程將持續，對市場經濟將產生持久、巨大的危害，使國家的經濟發展面臨“市場失靈”和“政府失靈”的雙重風險。這也是我們必須明確宏觀調控主體的法律責任，完善宏觀調控的法律責任機制，推動宏觀調控實現法治化的原因之一。

三、宏觀調控主體法律責任之經濟法分析

經濟法是在公、私法逐漸融合的背景下產生的嶄新的第三法域，它既不是私法，也不是公法，而是屬于社會法［10］(P114)。現代經濟法堅持“社會本位”、“人本主義”、“實質正義”的理念，著眼于社會整體利益，保護弱者權益。同時，現代經濟法不僅著眼于通過國家宏觀調控彌補市場失靈，也著眼于對國家干預行為進行規范。現代經濟法同樣規范宏觀調控主體行為，明確宏觀調控主體進行宏觀調控的依據、范圍、邊界、程序保障以及法律責任等。因此，現代經濟法不僅是為了彌補市場失靈，也是為了矯正政府失靈的法律。所以在明確了被調控主體法律責任的背景下，我們強烈呼喚明確宏觀調控主體的法律責任，以符合現代經濟法“實質公平”的要求。當宏觀調控主體的行為侵犯社會利益時，為了維護社會利益，當然要追究行為主體即宏觀調控主體的法律責任。所以我們應對宏觀調控權配備對等的法律責任，宏觀調控權的大小與可能產生的法律責任應成正比例關系，這樣才能符合我國法治化的要求，符合現代經濟法理念的要求，適應市場經濟向法治(市場)經濟轉變的需要。

四、宏觀調控主體法律責任之經濟分析

最小成本防范原則是經濟學常用的分析工具，根據經濟學的解釋，所謂最小成本防范原則就是為了預防問題的發生，讓處在防止問題發生的最佳位置上的人去進行防范，這樣最有利于防止問題的發生，并且成本更小收益更大。根據“最小成本防范原則”，在宏觀調控過程中，誰是對宏觀調控失靈的最小成本防范者呢?宏觀調控主體、受控主體是全社會還是其他呢?根據最小成本防范原則，筆者認為，此時法律才是最小成本防范者，因為對于宏觀調控行為，大多數都是抽象行為，并且宏觀調控對整個社會來說，很難界定宏觀調控行為的科學與理性，以及很難界定當時是對還是錯，特別是當條件變化了，原來制訂計劃時所依據的條件已經改變，判斷原來的對錯更難界定，這常常成為宏觀調控主體為自己不當或違法宏觀調控的借口。因此，要依靠宏觀調控主體自己約束自己的行為是不可能的，讓社會或受控主體更難防范。這時我們需要回歸現代法治觀，強調國家和政府的權力皆由法出，法外無權，宏觀調控權也不例外［11］(P337)［12］(P170)。明確宏觀調控主體法律責任，建立宏觀調控主體的追責機制，以法律控制權力，以法律約束政府行為，使宏觀調控主體受到法律責任的約束，在沒有履行法定義務導致立法目的未能實現時，宏觀調控主體需要承擔不利后果，即當宏觀調控主體不當進行宏觀調控時將承擔相應的社會性負擔。那么，這將會敦促宏觀調控主體謹慎、合法、合理、有效地實施宏觀調控，并且即使宏觀調控“失靈”，也可以得到及時糾正和彌補。

五、宏觀調控主體法律責任形式簡要探討

本文主要從法理、經濟法以及經濟分析等三個維度論證了宏觀調控主體承擔法律責任的原因，但由于我國經濟法責任至今未根本明確，經濟法責任主要是在學界進行了論證，所以關于宏觀調控主體法律責任的具體形式，筆者根據傳統三大責任形式以及相關經濟法責任理論，認為宏觀調控主體的法律責任形式主要有:一是經濟責任，即財產性責任，其主要包括懲罰性損害賠償責任和補償性賠償責任。這主要是針對宏觀調控失靈，造成特定與不特定經濟主體的損失而設置。但由于宏觀調控一般影響的多為不特定主體，損失難以計算，并且由于宏觀調控主體一般是權力機關和行政機關，其財產主要來自于稅、費等，因此對其設置經濟責任必須慎重。二是資格責任，即調控資格責任，即剝奪或限制宏觀調控主體的宏觀調控資格，即當宏觀調控主體不當或違法宏觀調控時，可以限制宏觀調控主體的宏觀調控資格甚至剝奪該主體的宏觀調控資格，以限制或剝奪不當或違法宏觀調控主體的宏觀調控權力。三是名譽責任，即調控主體名譽責任，即對不正當履行宏觀調控義務或違法宏觀調控的主體的名譽進行懲罰，對調控主體進行警告、通報批評或撤銷榮譽稱號等，使調控主體的名譽受到損失。四是個人責任，宏觀調控的決策和執行雖然來自國家權力機關和國家行政機關，但歸根結底來自于具體的人的行為，所以我們對宏觀調控主體法律責任的追求也必須回歸到具體的個人身上。五是其他責任形式的法律化，由于宏觀調控的特殊性、宏觀調控主體的特殊性，宏觀調控主體的責任更多可能是政治責任、社會責任等。所以我們必須將能夠法律化的其他責任形式法律化，如將政治責任法律化，其也就成為法律責任。關于宏觀調控主體法律責任形式，由于經濟法責任至今尚未明確，所以筆者在這里只做簡要探討，以起到拋磚引玉的效果，以期待更多學者、專家關注宏觀調控主體法律責任，以推進宏觀調控法治化，實現宏觀調控主體權責利效的統一，以推動宏觀調控主體更加積極有效地實施宏觀調控，將“有形之手”與“無形之手”完美結合，以充分發揮宏觀調控的作用，推動我國經濟健康良好可持續的發展，實現市場經濟向法治(市場)經濟轉變，實現我國的法治化。

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