浙江省江干區村級集體經濟股份合作制改革的實踐與完善思考

□丁關良 葛 斐 胡水弟

中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》(中辦發［2006］32號)明確指出:“積極推進股份制、股份合作制等村集體經濟的有效實現形式”。推進農村集體經濟產權制度改革，實行農村社區股份合作制，是解決農村集體經濟產權不清、管理不嚴、資產流失的現實要求，“保障集體資產安全和維護農民合法權益的迫切需要”［1］，集體經濟發展與農民增收致富緊密結合的根本途徑，解決農村工業化、城鎮化和農業現代化面臨新問題的必由之路，建立社會主義市場經濟體制的重要內容。目前，學者們多對改革試點區某一階段的股份合作制改革情況進行調研分析或單純做一些理論研究:如余驍通過對2008年、2009年杭州市濱江區9個試點村改革情況的調研分析提出提高思想認識、把握重點環節、探索改革新路的建議［2］;華俊、斯國新、吳秀娟指出改革必須進一步完善有關政策，加大激勵和考核力度［3］;趙建紳認為農村股份合作制有利于發揮生產要素作用、促進社會分工，提出“試點先行，再全面推廣”［4］;但是對一個縣(區、市)的這一改革自始至終的整體情況進行分析總結幾乎沒有。本文結合實地調研，分析杭州市江干區自2002年開展試點以來至2010年底基本完成這一改革的發展歷程，總結成功經驗，找出存在問題，并提出相關完善建議。

一、江干區村級集體經濟股份合作制改革的運行機理和實際操作

江干區位于杭州大都市的中心區域(市區東部)，面積210.22平方公里，轄四鎮四街道，57個行政村(社區)，農村人口13萬人。

(一)江干區村級集體經濟股份合作制改革的相關文件及其主要內容

1.改革相關文件

為確保改革工作順利實施，江干區委、區政府及區農辦根據農業部《關于穩步推進農村集體經濟組織產權制度改革試點的指導意見》(農經發［2007］22號)，中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳《關于全省農村經濟合作社股份合作制改革的意見》(浙委辦［2005］39號)，特別是《關于撤村建居后原村集體經濟組織股份合作制改革的實施意見》(杭政辦［1999］8號)、杭州市人民政府辦公廳《關于第二批撤村建居單位開展股份制改革的實施意見》(杭政辦［2002］35號)、《關于撤村建居股份經濟合作社工商登記的通知》(市農辦［2005］41號)和中共浙江省杭州市委辦公廳杭州市人民政府辦公廳《關于集體資產所有權置換股份合作社股權的若干意見》(市委辦［2010］16號)的精神，分期制定了江干區《關于撤村建居原村集體經濟組織股份合作制改革的意見》(江委辦［2002］78號)、《關于進一步推進村(社區)集體資產股份制改革的實施意見》(江委辦［2008］20號)、《關于江干區村(社區)集體資產股份合作制改革政策界定的指導意見(試行)》(江農辦［2008］5號)和《關于進一步加強股份經濟合作社(社區、村)集體資產管理的實施意見》(江委辦［2010］79號)等。

2.改革主要內容

(1)制訂和通過村級集體經濟股份合作制改革的方案和實施細則。

(2)實行改革的各村(社區)確定資產評估的起止日期，聘請有資質的審計評估機構進行集體經營性資產、資源性資產及公益性資產的全面審計評估。

(3)用以折股量化的是集體經營性資產和資源性資產(包含尚有的集體農用土地，按征地的土地補償費額量化)，但公益性資產暫不列入折股量化的范圍。

(4)折股量化到人(戶)的股權總額，在集體凈資產扣除待處理的資產、留足村(居)民社會保障基金、農居建設補貼基金和社會事業發展基金等之后，原則上應全部用于股權量化，且一般不低于集體凈資產的80%。

(5)量化股權可設人口股和農齡股(勞力股)，但不設集體股。

(6)人口股占可量化股權的比例一般不少于60%。

(7)人口股的股份享受對象一般為:現有行政村以及撤村建居的社區在撤村建居時實際在冊的農業戶口人員;戶口不在冊的服役(刑)人員、在讀大中專學生;經村(社區)成員代表大會同意的其他人員。

(8)農齡股(勞力股)以勞動年限為主要依據進行量化。農齡股以農民身份的年滿16周歲起，至農轉非日止、至戶口遷出本村之日止、至撤村建居日止或至股權量化截止日的村民的務農年限來計算。

(9)農齡計算的起止時間和股份數量的多少，由行政村(社區)成員代表大會審議，并經三分之二以上成員代表同意通過。

(10)各村(社區)在股權量化截止日前(包括撤村建居前)由于各種原因遷出本村的人員，可以根據實際情況，給予享受農齡股(勞力股)，并按照股份分配年終股利;或按照其在村里的農齡予以一次性經濟補償。

(11)制訂和通過股份經濟合作社章程，設立股東(代表)大會、董事會、監事會。

(12)股東(代表)大會的股東或股東代表構成以享有“人口股”的基本股東為主，股東(代表)大會實行一人(股東)一票制。

(13)股份經濟合作社一般須經工商行政管理部門注冊登記成立(登記成立時，原經濟合作社消滅)，并由董事長擔任法定代表人。

(14)股份經濟合作社向股東頒發股份經濟合作社股權證書，該股權證書作為股東享受收益分配的憑證。

(15)股份經濟合作社的經營范圍一般為:股份經濟合作社自有資產的管理、經營，實業投資等。

(16)改革后的股份經濟合作社繼續依法行使未股權量化的行政村(社區)農民集體資產的所有權和經營管理權。

(17)量化的股權可以繼承，經董事會批準可以在內部轉讓，但不得退股提現。

(18)股份分紅應在年度審計的基礎上，先提取比例不少于30%的公積公益金，其他提留應按實際需要由股東(代表)大會討論決定，再進行紅利分配，紅利分配額一般不低于可分配凈收益的50%，且最高不超過70%。

(19)改革后的股份經濟合作社，必須根據國家有關法律、法規和政策規定，以及《股份經濟合作社章程》，規范其管理和運作。

(二)江干區村級集體經濟股份合作制改革的主要程序

江干區規范程序，分九步依次序進行，即:組建機構、定人定崗;宣傳發動、啟動改革;擬定方案、上報審批;制定細則、報送備案;清產核資、資產評估;資格審查、確定股東;資產量化，股權設置;制定章程、建立機構;設立組織、注冊登記。

(三)江干區村級集體經濟股份合作制改革的主要階段及其內涵

江干區村級集體經濟股份合作制改革實施可以按照內容和時間分為兩個階段:

1.第一階段(2002－2005年)

這一階段的村級集體經濟股份合作制改革對象以杭州第一、二批撤村建居的社區為主，包括四季青街道7個社區及景芳、閘弄口、范家、花園(屬于第三批撤村建居)4個社區。上述11家股份經濟合作社改制時常住人口29283人，實際股東人數18218人，總資產57億元，凈資產31.94億元，量化資產14.4億元，人均量化資產79043元。

該階段主要特點:第一，量化股份享受對象范圍較窄且只限定在村農民集體成員內部。即在冊的農業戶口人員和戶口不在冊的服役(刑)人員、在讀大中專學生。第二，量化股權基本按照6:4的比例確定人口股和農齡股。第三，“農齡股”享受對象范圍按年齡(成員滿16歲至年滿60周歲前)限定。第四，“人口股”按照不同的年齡給予不同的比例(四檔)。如16周歲以上(含16周歲)股東享受100%;0－15周歲股東按照5年一檔分別享受40%、60%、80%三檔。第五，股權實行靜態管理和半動態管理相結合的方式。靜態管理，即現在確定的股權不隨今后人口的增減而變動;半動態管理，即農齡股在持股人達到退休年齡時收回，并在一定的時期量化給股東。

江干區改制的11個社區其改制前凈資產為18.02億元，到2005年底為30.86億元，增長了12.84億元，增長率為71.20%;改制的11個社區其改制前可分配收入1.63億元，到2005年底為2.17億元，增長了5400萬元，增幅為32.80%。2005年改制的11個社區參加分配總人數20230人，總共分配7423萬元，人均每人3669元。

2.第二階段(2006－2010年)

為體現“共享、公平、公正”目標，該階段主要特點:第一，量化股份的享受對象范圍更加寬泛。除原第一階段享受對象外，還包括土地征收安置人員、大學畢業農轉非人員、自行農轉非人員、在鎮(街道)工作的農業戶籍人員、農嫁女等十余種對象。第二，量化股權中減低農齡股比例(10% －30%)，縮小股東之間利益差距。第三，農齡股按實計算且不實行收回。第四，未滿16周歲股東的人口股不打折。第五，人口股基本施行“獨生子女享受雙倍政策”。第六，一律實行靜態管理模式。

這一階段江干區共有45家完成股份經濟合作社改制。江干區農民人均純收入從2005年的10633元增加到2010年的17100元，年均增長10%。

二、江干區村級集體經濟股份合作制改革的實踐成果

江干區自開展改革試點工作以來，始終堅持“規范有序、積極穩妥”工作原則，不斷創新工作機制，改進工作方法，強化指導功能，其改革力度和覆蓋面始終位居全市、全省乃至全國前列。截至2010底，全區57個行政村(社區)共成立股份經濟合作社56家(其中三里亭因故暫定不改)，共量化集體資產26億元，設立股東11.28萬人，總資產為154.22億元，凈資產為67.38億元。江干區這一改革的實踐成果:

1.提高認識，統一思想

改革伊始，一些行政村(社區)領導班子對農村集體經濟產權制度改革存在疑慮，一方面對該產權制度和運行機制不了解，認為實施難度大、群眾難以接受;另一方面怕失權、失威信、失地位，導致改革積極性不高。在區相關部門的精心指導下，通過參觀、學習、交流，使他們認識到實施股份合作制是農村集體經濟產權制度改革的必然趨勢和現實選擇，有利于集體資產的產權明晰，集體資產的保值增值，維護農民合法權益，“從而增強了信心、統一了思想”;并積極引導群眾轉變觀念，順利實現了從“要我改”到“我要改”的轉變。

2.清產核資，搞清家底

農村集體經濟形成年代久遠，改革時有的已近或超過半個世紀，界限模糊、家底不清的現象比較突出。通過清產核資區分經營性資產、資源性資產及公益性資產，并由專門機構對村級集體資產進行評估，剝離了村級集體資產中的不良資產，明晰了村級集體凈資產和可量化集體資產，真正摸清了村級集體資產實情，為實施股份合作制改革打下堅實基礎。

3.以人為本，共享成果

第二階段改革工作中放寬量化股份的享受對象范圍;調整人口股和農齡股的比例，減小股東間差距。積極營造“成果人人共享”的良好氛圍，有利于實現社會和諧。

4.明確主體，促進發展

“股東”的身份明確了農民(社員)的主體地位，使他們從不關心到關心，從不支持到支持，從被動到主動，為村級集體經濟的后續發展提供強有力的保障。

5.民主公開，確保穩定

股份經濟合作社通過制定章程并建立“三會四權”(股東大會或股東代表大會、董事會、監事會，股權、決策權、經營權、監督權)的制衡機制，規范民主決策機制、實施依法經營制度、完善民主管理制度、健全社務公開制度、強化社務管理的監督制約機制、建立按股分配制度，切實保障股東的知情權、參與權、決策權、監督權和股份收益分配權。促進干群溝通、拉近距離、改善關系，保障社會穩定。

6.政策配套，不斷完善

進行實地調研，針對問題出臺相關配套文件，不斷完善改革工作。以“收益分配”為例，江干區農業局于2010年開展了農村股份經濟合作社收益分配的調研，并出臺江農辦(2010)12號《關于進一步規范社區、村股份經濟合作社年終收益分配的指導意見》。該文件明確:“通過鎮會計委托代理中心代理記賬，實施網絡監管，強化集體經濟組織審計，充分發揮股東代表和監事會的民主決策和監督作用，切實加強對股份經濟合作社收益分配的管理。”

7.產權明晰，實惠股東

曾被農民(社員)稱為“玻璃箱子里的東西，看得見摸不著”的村級集體資產，江干區此番村級集體經濟股份合作制改革讓農民(社員)真切獲益，一方面，明確村級集體資產的產權歸屬，真正做到“資產變股權、農民當股東”，使社員成了實實在在的主人;另一方面，農民(社員)開始享有穩定的分紅收益，初步建立起農民(社員)增收的長效機制，2010年，全區有20個股份經濟合作社實施股份分紅，按股分配總額1.81億元，惠及股東4.15萬人，人均分紅3687元，股份分紅已成為江干區農民增收的新亮點。

三、江干區村級集體經濟股份合作制改革存在的問題

江干區村級集體經濟股份合作制改革取得諸多成效，同時也面臨一些問題或挑戰。目前，江干區村級集體經濟股份合作制改革存在的問題，表現在:

1.標準不一，差異矛盾顯現

江干區第一階段和第二階段村級集體經濟股份合作制改革之差異及“一村(社區)一方案”即“一村一策”之改革差異，必然會造成各行政村(社區)之間股份享受對象不一致、股東享有股份標準也不相同;同時，也必然會隨著村級集體經濟的發展壯大而拉大現有股東群體與未享受股份的非股東(原村級集體成員)群體之間的利益差距、現有股東之間的利益差距，既得利益者與未得利益者之間的矛盾以及既得利益者間的利益不均衡得不到及時有效的調和，原有的利益平衡被打破，由此可能引發一系列的社會不穩定或不和諧現象。

2.政社合一，職能劃分不清

江干區各行政村(社區)股份經濟合作社大多殘留著行政性質，改制后村級集體資產經營、管理仍然擺脫不了“政經或村社或政社或黨政社合一”(即統稱“政社合一”)的傳統體制束縛，使許多股份經濟合作社的董事長是由該行政村(社區)書記或村(居)委會主任兼任的。股份經濟合作社雖設立有股東(代表)大會、董事會和監事會(簡稱“三會”)，并在章程中明確了“三會”的職責和權限，但股份經濟合作社難以沖出“政社合一”的舊體制束縛，“三會”的職權并沒有得到真正落實，不少地方以行政村(社區)的黨支部委員會、村(居)委會的決定代替股份經濟合作社董事會的決定，以行政村(社區)黨支部書記或村(居)委會主任的意見取代董事長的意見。股份經濟合作社法人治理結構形同虛設，機制不靈，如此封閉僵化的組織體系與運行機制距離現代企業制度要求甚遠。［5］特別是撤村建居后的社區，其經濟形態不再具有農村經濟特征，原社員轉變身份為居民，但因條件所限一定時間內仍未享受與原城市居民平等的社會公共服務(如就業、教育、醫療、衛生和社會保障等)。同時，按照國家相關規定及標準，對于社區的保潔、保序(治安聯防)等的補貼是按照戶數發放的，撤村建居后的社區跟城市原有的社區相比地多人少，加上江干區有大量的外來人口，政府發放的補貼遠遠不夠，于是擔子便落到股份經濟合作社的身上;與此類似的還有社區養老、保險等問題，這些都加重股份經濟合作社的負擔，制約其進一步的發展和壯大。

3.股權限制，外部流轉受阻

行政村(社區)股份經濟合作社從清產核資到股權的量化及分配都嚴格控制在組織內部運作，股權按人口、農齡一般配送給村級集體成員，處于封閉狀態，股東所擁有的股份一般只是作為股東享受收益分配的依據，沒有完整的股權，股權流轉一般僅有繼承一種方式，股東之間內部轉讓也需經董事會批準;同時，村級集體資產中不動產產權存在“三證”不全也使得股權流轉更加困難。

4.管理封閉，人才引進困難

“政社合一”的模式使得行政村村民委員會(社區居民委員會)和股份經濟合作社的領導基本是同一套班子，且其經營管理人員基本上是由原村干部或村民擔任，極少外聘經理等，因而股份經濟合作社在股權管理、資產經營、投資決策、報酬計發、考核激勵等方面也都是采用老一套的封閉式管理，不能有效地適應市場化競爭的需要。［6］同時，股份經濟合作社的經營管理者多遵循“農村熟人社會”原則，考核也多采用對原行政村村民委員會(社區居民委員會)干部的做法，管理相當封閉。這不僅不利于從外部引進優秀的經營管理人才，而且對自身也缺乏有效的激勵和獎懲措施。

5.行為失范，經濟發展受阻

股份經濟合作社運營缺乏行為規范和標準，不利于其長遠發展，例如在調研過程中發現經濟活動存在“部分合同格式不規范、少數合同簽訂時間過長、個別合同到期未簽、一些工程合同執行力不足”等問題。與此同時，行為規范和標準缺失還致使部分行政村(社區)股份經濟合作社的發展受阻，例如一些行政村(社區)的集體土地在改革過程中被政府全部或部分征收，導致他們雖然擁有10%留用地的指標卻依然無地可用，該指標成了“白條”。

四、江干區村級集體經濟股份合作制完善的建議措施

江干區村級集體經濟股份合作制改革雖然取得許多實踐成果，但是也面臨上述種種問題，必須予以高度重視，未雨綢繆，提前謀劃改革的后續完善和發展工作，并將其當成農村工作的重點來抓。

1.完善改制，實現股份公平

我們認為，江干區完善村級集體經濟股份合作制總的指導思想，應根據江干區撤村建居社區與行政村兩類不同實情、第一階段與第二階段及“一村一策”之改革各自成果和改革差異及造成既得利益者與未得利益者之間的矛盾以及既得利益者間的利益不均衡及所形成的社會不穩定或不和諧現象、江干區城市化和工業化與農業現代化推進目標等多因素綜合考慮，尊重各行政村(社區)自愿原則為前提并結合堅持民主公開公正公平原則為目的，真正建立“歸屬清晰、權責明確、利益共享、保護嚴格、流轉規范、監管有力”的村級集體經濟產權制度和現代產權運行體制為目標，實施全區村級集體經濟股份合作制完善工作。完善思路和具體建議:(1)分別實施撤村建居社區與行政村兩類不同村級集體經濟股份合作制完善為方向;(2)堅持民主公開公正公平原則，重大問題統一標準(如股份享受對象范圍、區分勞動積累集體資產與非勞動積累集體資產、區分股權量化截止日時現有村級集體成員與股權量化起始日至截止日前原村級集體成員(非現有村級集體成員)、人口股和農齡股比例、股權量化起始截止日期等);(3)采取分類試點先行，逐項論證形成系統、全面、科學、可操作的試點實施方案;(4)以真正建立“歸屬清晰、權責明確、利益共享、保護嚴格、流轉規范、監管有力”的村級集體經濟產權制度和現代產權運行體制且實現經濟發展社會和諧為目標，盡快制定江干區村(社區)集體經濟股份合作制完善政策的指導意見;(5)分別制定江干區撤村建居社區集體經濟股份合作制完善的具體操作方案和江干區行政村集體經濟股份合作制完善的具體操作方案;(6)尊重各行政村(社區)自愿原則為前提，分期分批嚴格按規范程序實施分類完善。

2.政社分離，劃清職能范圍

根據江干區城市化推進的階段性特點和要求，積極推動撤村建居社區居民委員會與股份經濟合作社逐步分離、獨立運行，逐步強化撤村建居社區服務和管理的各項功能，加快與城市社區接軌。加強股份經濟合作社建設，加速推進“政社分離”:第一，符合當前市場經濟激烈競爭條件下的客觀要求;第二，劃清職能有利于減輕股份經濟合作社的負擔;第三，為后續的“股權流動”、“開放管理”等提供必要的前提條件。

3.探索學習，促進股權流轉

股權封閉有悖于現代企業的開放性要求，不利于現代企業制度在股份經濟合作社中的有效運作。近年來，各地積極探索股權流轉辦法，如寧波市北侖區出臺《寧波市北侖區股份經濟合作社股東股權繼承、轉讓辦法》(侖新辦(2008)38號)，又如杭州市拱墅區出臺《拱墅區村級股份經濟合作社股權流轉管理暫行辦法(試行)》(拱農辦〔2009〕16號)，為股權流轉邁出可喜一步，等等。股份經濟合作社股權流轉不僅能體現股權真正的價值，而且促進資源的優化配置，提高資本的運作效率，因此，江干區除允許股權繼承、股東之間股權內部轉讓外，應積極探索股權外部轉讓、贈與、入股、遺贈、互換、抵押等流轉方式。

4.開放管理，引入優秀人才

股份經濟合作社要加快與市場接軌，必須從封閉管理轉向現代企業的開放管理，實現所有權與經營權適度分離。即要打破封閉的用人觀念，引進優秀的職業經理人作為中高層經營管理人員，也可以引入經營管理人員競聘機制，使經營管理人員的責任風險與利益掛鉤，長期與短期利益得到統一，增強其發展活力和市場競爭力。

5.規范標準，促進統籌發展

要按照現代企業的標準制定完善股份經濟合作社的標準運營規范，例如統一合同格式、規范交易行為、加強工程合同管理的力度等，真正達到現代企業管理的標準。同時，區和各鎮(街道)要進行全局規劃、整合資源、統籌分配，切實幫助股份經濟合作社解決10%留用地的指標無法落到難題等。

6.因地制宜，確保與時俱進

村級集體經濟股份合作制完善是一項長期而艱巨的工作，必須齊心協力共同做好這項工作并不斷完善。要秉持“具體問題，具體分析”的觀念，針對發現的問題做到因地制宜并且與時俱進;出臺相關配套政策時要搞好調研、發揚民主，并做好跟蹤檢查、監督和反饋工作。同時，我們認為，江干區經濟發達，市場化程度高，隨著社會保障、公共財政覆蓋農村社區以后，可率先在集體土地被全部征收的撤村建居社區股份經濟合作社向股份有限公司轉變，使之能真正成為市場主體。

［1］農業部課題組/農業部農經司賀軍偉執筆.推進農村集體經濟組織產權制度改革［J］.中國發展觀察，2006，(12):29 －36.

［2］余驍.濱江區村級集體經濟股份制改革的實踐與思考［J］.杭州農業與科技，2010，(5):12 －14.

［3］華俊，斯國新，吳秀娟.關于村級股份制改革的調查分析——以蕭山區為例［J］.中國西部科技，2008，(9):36－37.

［4］趙建紳.實行股份制農業改革的探討——基于深化農村經濟體制改革的視角［J］.安徽農業科學，2009，37，(20):9696 －9698，9728.

［5］王權典.城市化進程中社區型集體經濟組織改制目標定位與職能重構之法律研析［J］.法學論壇，2009，(4):24－30.

［6］鄭水明.浙江農村社區股份合作制改革的發展特點和趨勢［J］.農村經營管理，2008，(11):42－44.