農民專業合作經濟組織發展的制度性影響因素研究

□許 馳

新制度經濟學理論指出，組織必須提供一套富有效率的框架，進行合理的制度安排，確立有效而清晰的產權，從而形成對組織成員的充分激勵。如果制度安排存在缺陷或偏差，就容易增加組織成員逃避責任的風險，使組織內的機會主義行為發生的可能性增大，這增加了組織的交易成本，降低了其市場競爭能力與可持續發展能力。

而制度安排之所以會被創新，是因為外在性變化的存在，使潛在的外部利潤在既有的制度安排結構內無法實現，在原有制度安排下，一些人為了獲取潛在利潤，就會采取行動克服現有的制度障礙，從而導致了新制度的出現。

新中國成立之后，黨和政府一直重視組織農戶進行互助合作運動，總體經歷了三個階段:從互助合作到高度集中的人民公社，再到家庭聯產承包責任制之后各類農民專業合作經濟組織逐步發展。每個時期的發展都受到了合作化思想的影響，也推進了我國合作經濟組織理論研究的發展。

中共十一屆三中全會以后，家庭聯產承包制與雙層經營在農村逐漸鞏固，實行家庭承包制后，廣大普通農戶作為獨立的經濟個體，面臨的一個現實的問題是如何有效完成產前、產中和產后各個環節的運作。

眾所周知，每個普通農戶承包的土地面積小、塊數多，這種大量分散的生產方式存在著諸多問題:生產經營規模過小，技術水平提高相對困難，生產手段落后等，這導致了廣大農戶對社會化服務的較大需求。但與此相對應的是，農村社區組織所提供的服務功能卻難以滿足農民的各種需求。

在這一背景下，廣大農戶有了自發建立合作組織的大環境，通過建立合作組織，有助于促進社會分工與農戶的生產專業化，也能夠減少農產品交易的不確定性，節約交易成本，產生規模效應，因此，各級政府的有關農業技術部門開始引導廣大農戶圍繞完善農村社會化服務體系的目標，對農民專業合作經濟組織的發展進行實質上的引導和扶持，進入制度建設階段。從制度經濟學的角度來看，這是一種農民主導、政府推動的制度變革，既非強制性的制度創新，也非完全依托農戶的利益誘導的自發變遷。從制度變遷的角度看，合作組織的產生是符合發展規律的制度創新。

然而，從實際情況看，雖然歷經了改革開放后30年的發展，現有的農村合作經濟組織依然存在較大的改進空間，與規范的合作經濟組織相比，無論是運行機制、組織規模、組織經營實力，還是所提供的社會化服務功能等，都有很大差距。從制度層面看，影響合作組織發展的制度性因素仍然存在，現有的制度安排和運行機制中存在一定的偏差和缺陷。

只有充分了解現有影響農民合作經濟組織發展的制度性因素，才能對癥下藥，進行有效的制度改進，從而對組織普通成員與組織負責人進行有效激勵，從根本上保護廣大普通農戶的經濟利益，充分調動他們參與合作組織的積極性，從而形成良性循環。

一、合作組織產權制度規定不清晰，產生紛爭

從理論層面上分析，規范的農民專業合作經濟組織應該具有明晰的合作組織產權制度。

但現實的情況是，由于缺乏充分的法律規范，現有許多農民專業合作經濟組織的產權結構不夠合理，許多合作組織是依賴少數社會組織機構或大戶出資。有些在組織成立的初期，沒有明確的界定產權，隨著組織社員的增多與組織剩余財產的增加，合作組織的結構逐漸變得復雜。從社員的進入退出層面看，社員的加入退出有先后之分，由于沒有科學的社員進入退出規定，使得產權變得模糊起來，成為未來爭議的源頭。

此外，相當一部分的農民專業合作經濟組織在成立之初缺乏足夠的注冊資金進行組織運營，在有關政府部門的推動下，往往在發展初期依托外部某個組織或某個大戶，借助其資產開展活動。在成立之初彼此關系和諧，并沒有明確界定組織的產權邊界，而當組織發展壯大后，有關的依托單位對新增資產提出處置權利時，卻無法有效而準確地進行分割，從而導致產權模糊，這就為未來的組織內部紛爭埋下隱患。

因此，在合作組織的產權制度設計方面，在合作組織成立的初期，就應該通過建立個人賬戶等方式明晰合作組織成員的個人產權，明確合作組織與外部依托單位的產權邊界，優化組織的產權機制，盡量避免在未來發展的過程中增量部分的資產無法準確界定、形成糾紛的問題出現。

二、合作組織治理結構不規范，民主管理機制薄弱

合作組織要實現保護與改善社員利益的目標，必須充分保證社員的民主管理權利，然而，現有的農民專業合作經濟組織在治理結構方面存在缺陷，這也是制約農民專業合作經濟組織發展的重要因素之一。目前，我國相當一部分的農民專業合作經濟組織的治理結構不健全，民主管理機制相對薄弱。

從合作組織法的有關規定來看，社員大會是合作社最高權力機構，由全體社員組成，合作社的一切重大問題都有社員大會決定，任何人都不能干擾社員大會所作出的決定。農民專業合作社成員大會每年至少召開一次，設理事長一名，可以設理事會，理事長為本社的法定代表人，可以設執行監事或者監事會。

但是，現實的情況是，相當一部分的合作組織社員對組織的日常事務參與性較低。根據有關的調查顯示，不少組織成員甚至對組織的盈余狀況都不了解，比較了解與了解一些的比例較少。這種情況表明，廣大社員與合作組織的主要管理者之間信息不對稱，合作組織的內部人控制問題比較嚴重。

其中，有的合作組織雖然按照要求設置了社員大會或代表大會，但基本作為擺設和虛置，組織的決策權事實上還是由少數理事會成員與理事長掌握，民主管理流于形式。

有的合作組織則沒有按章程召開社員大會或代表大會，監事會也并未設置，社員缺乏相關的渠道了解和參與合作組織的各項重要決策，社員對組織的監督管理更是無從談起。還有的合作組織雖然制定了相應的規章制度，但基本是用于應付上級檢查，在實際運作中基本沒有遵循，合作組織的實際控制權依然是由擁有核心成員的理事會所掌握。

因此，合作組織應完善內部分工合作的有關機構，可以考慮充分借鑒現代企業的公司治理結構模式，嚴格設置合作社社員大會、社員代表大會、監事會、理事會，并確立好各個有關機構的權利、職責，并完善直線職能制的內部模式。其次，應進行民主管理的宣傳教育，確保社員參與合作經濟組織重大決策的權利得到充分尊重。

三、分配制度不符合合作制的本質規定

合作經濟組織與其他經濟組織的根本區別在于，合作組織的成員既是組織的投資者，又是組織的惠顧者，“按惠顧額分配盈余”和“資本報酬有限”是保證組織成員身份同一性的原則。

根據合作組織法的有關規定，彌補虧損、提取公積金后，農民專業合作經濟組織的當年盈余作為組織的可分配盈余?？煞峙溆喟凑障铝幸幎ǚ颠€或者分配給成員，具體分配辦法應當按照章程規定或者經成員大會決議確定:(一)根據成員與本社的交易量(額)比例返還，返還總額不得低于可分配盈余的百分之六十;(二)根據前項規定返還后的剩余部分，按照成員賬戶中記載的出資額和公積金份額，以及本社接受國家財政直接補助和他人捐贈形成的財產平均量化到成員的份額，按比例分配給本社成員。

但是，現實的情況是，不少合作經濟組織并沒有進行盈余返回，部分合作組織即使有盈余返還。相當數量的合作組織主要由大戶出資，占有多數股金，股金集中度很高，為了保證大戶和主要出資者的利益，盈余大部分按照股份進行分紅，而只有少數的盈余按照社員惠顧額進行返還。還有一些合作組織的盈余如何分配完全由合作組織領導決定;盈余返還還僅限于部分甚至一種業務;甚至將盈余返還、股金分紅等缺乏依據地綁在一起。

因此，在合作組織的制度設計上，應堅持按惠顧額分配盈余的原則，按照合作社法的規定，按盈余分配占到60%以上，同時應設置合作社內部的會計賬簿，配備必要的會計人員，如果實在不具備相應的條件，應委托農村相應機構或鄉鎮會計代理進行記賬與合算，降低財務成本。

四、合作社與社員的利益聯結方式松散

目前，不少農民專業合作經濟組織與社員的利益聯結方式比較松散，很多社員在加入合作組織時并沒有繳納會費，僅有部分合作組織的社員在組織中擁有股金，一些合作組織社員股金制度不健全，社員與組織間缺乏緊密的產權關聯;在分配方面，一些合作組織完全按股份分紅，僅有部分合作組織根據盈余進行返還;在服務方面，一些農民合作經濟組織主要為社員提供以下這些服務:技術咨詢與培訓、生產所需要的農資供應、流通銷售過程中的信息資訊等，這種聯結方式層次較低，水平不高，而對合作社員發展起到關鍵帶動作用的事務監督和下游產業發展的服務提供較少，而且呈現松散的狀態。

這種利益聯結方式已經背離了農民專業合作經濟組織的發展宗旨，挫傷了農民參加農民專業合作社的積極性與熱情。使農民專業合作社的發展喪失了基本動力和社員基礎。

五、會員制度需要改進

現有的農民專業合作經濟組織，在會員制度設計上存在一定的問題，這主要表現在以下幾個方面:首先是對于成員的退出，沒有建立必要的規范與程序，不少成員可以隨意進入或退出合作組織，這樣就容易造成組織管理的困難與資金的不穩定。因此，必須在制度設計上進行創新，規范退出程序，比如可以要求成員在退出時必須提前想組織理事會或成員代表大會進行說明，得到其他組織成員的批準，并確定好股金返還的具體方式與時間，盡一切可能降低退出所帶來的負面效果。

其次，在成員進入的準入制度方面，現有的制度過于隨意與寬松，一些會員甚至不繳納會費，不入股就可以加入，這不利于會員責任心與認同感的培養。今后在制度設計上，應更加重視對會員資格的審查與限定，通過投資與會費繳納的要求，制約會員的行為。

因此，可以考慮采取限制會員的制度與會員分類合作的制度，產品、規模、投資能力不同的會員，進入不同類型的合作組織，這樣才能夠降低會員的異質性，避免對組織的發展帶來不利影響，降低組織的管理成本。

當然，限制會員制度，并不能簡單地理解為將其他農民拒之于合作的大門之外，而是應根據農民的不同特點，建立不同規模和類型的合作組織，這是合作社發展與逐步強大的歷史過程。

六、合作組織人才引進與培育制度不完善

由于農村人才的大量外流，農村中文化知識水平較高、能力較強的人通過升學、就業、外出務工或做生意等方式離開了農村，進入了城市。農民合作經濟組織成長與發展所需要的大量人才總體來說比較缺乏，留在農村中務農的大多數是文化水平與各方面能力相對低下的婦女、兒童與年邁的老人。

從人才類型上看，合作組織中既懂得農業專業生產技術，又擅長經營管理，具有較高社會威望和較強社會活動能力的人才尤其稀少。此外，有思想、會創意的復合型人才，開拓銷售渠道的市場應小人才、農產品深加工的專業技術人才等也相對較少。從崗位類型上看，理事會高級管理崗位、專業技術類崗位和銷售類崗位比較缺乏。

在人才原本就缺乏的同時，合作組織現有的吸引人才力度較小，由于很多農民專業合作經濟組織地處偏僻的地區，工作生活環境與各種待遇與城市相比顯然有較大的差距，加上人才引進制度與培育制度方面的不完善，盡管一些合作組織通過自身努力，也培養和引進了不少所需的人才，但依然存在合作社人才引進難和留不住人才等問題，許多優秀人才還是不愿意來合作組織工作。

由于使用及培育機制的不完善，現有的農民專業合作經濟組織，除了部分比較核心的組織成員，比如合作社社長與理事會成員外，絕大多數的合作社成員，文化素質相對較低，缺乏進行必要經營決策的能力與技巧，同時也為了避免決策不當所帶來的風險，獲得比較穩定可靠的收入，基本在合作組織中處于從屬地位。因此，農民專業合作經濟組織的重要決策，大多數是由一小部分核心成員所制定的，這些核心成員順理成章成為合作社的管理者和控制者。

因此，在制度設計上，應組織合作社基本知識、政策法規、文化知識與基本技能的相關培訓，對組織負責人尤其應加強經營管理能力的培訓。經費支持方面，可考慮在縣、鄉財政安排一定的專項資金，并由有關機構組織力量編寫實用教材，整合資源，分層次、分類型、多渠道地進行培訓，為合作組織的發展提供思想文化基礎。

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