市場化改革下高校后勤內部控制問題的研究*

李濟江

(湖北科技學院 財務處，湖北 咸寧 437100)

高校后勤作為高校教學、科研以及師生的生活等各方面的保障，對于高校的發展具有非常重要的作用。在高校教育體制改革的背景下，高校后勤逐漸從高校剝離出來，成為獨立經營，自負盈虧的主體。高校后勤為了適應市場經濟發展規律，建立現代企業的管理制度，在遵循相應的財經法律、法規的前提下，結合自身運營的特點，建立適合自身管理的內部控制體制，以保障后勤集團持續健康的發展，實現高校后勤中國有資產的保值、增值。然而，高校后勤內部控制的不完善以及后勤管理人員的傳統意識等原因，使得后勤集團中各種因內部控制體制不健全的犯罪行為時常出現，使得對于高校后勤內部控制方面的研究更加具有現實的意義，健全高校后勤內部控制成為現階段高校后勤適應市場經濟取得健康持續發展的必經之路。

一、高校后勤內部控制的特點

高校后勤為適應市場化改革的要求，需要使原來具有事業單位的屬性向現代企業屬性轉化，在高校后勤中建立產權清晰、責任明確、政企分開以及科學管理的現代企業制度。根據高校后勤經營業務的特點建立與之相適應的高校后勤內部控制制度，成為高校后勤市場化的重中之重，而與之相應的內部控制制度由于高校后勤自身的屬性，使高校后勤內部控制表現出不同于社會企業的內部控制的特點。

1.高校后勤內部控制范圍具有復雜性

在高校進行社會化改革的同時，高校后勤逐漸從高校中脫離開來成立具有一定自主經營權的經營實體。高校后勤內部控制范圍具有復雜性是由于高校后勤經營范圍的廣泛性。高校后勤經營主體從其經營的目的性，可分為以下三種類型:經營服務性主體，管理服務性主體以及有償服務性主體。三種業務主體形成三種類型內部控制的主體，并且由于三者經營目標的不同以及本身具有屬性不同，使得他們在對要求建立的內部控制體制有所差異。三種類型的經營主體除了包括對校內師生服務的各個中心，如餐飲服務、交通服務、修繕服務、綠化服務、宿舍服務等，還包括對校外提供服務的經營主體，如校醫院、學校賓館、學校駕校等。三種類型的經營主體中，管理服務主體和有償服務主體是從高校取得財務資源的中心實體，具有事業單位屬性;經營服務性主體提供的服務完全對外，獨立經營、獨自核算、自負盈虧，具有企業屬性。經營目的不同，營業形式各異的高校后勤經營實體的管理都要納入到高校后勤的內部控制體系之中，遵守國家、學校以及不同性質實體的法律、法規，并且接受來自社會各個方面的監督。

2.高校后勤內部控制建設具有隨意性

高校后勤是高校社會化市場改革的產物，并且隨著高校社會化改革的深入不斷的發展變化，因此其內部控制建設是需要經過長期的實踐和理論研究來不斷的健全和完善。高校后勤在高校市場改革的浪潮下，從1999 年開始成為具有一定獨立經營能力的運營主體，但是一直到2001 年才有關于其內部控制法規出臺——《內部會計控制規范——基本規范(試行)》和《內部會計控制規范——貨幣資金(試行)》的財經法規。在將近13 年的實踐過程中，全國高校在遵循國家財經法律、法規的基礎上結合本學校的具體情況制定了相應的內部控制制度，但是直至今日在全國高校后勤中仍然沒有形成統一的適應高校后勤的內部控制制度，給高校后勤在建設內部控制的操作上帶來不變，再加上各個高校后勤對國家關于建設內部控制制度的財經法律和制度的認識上的不同，導致高校后勤在建設和制定內部控制制度時具有一定的隨意性。

3.高校后勤內部控制具有發展性

高校后勤內部控制具有發展性，主要表現在以下方面:首先，高校后勤在建立內部控制制度之初，其表現為內部牽制，此時的內部控制主要采用的是崗位設置和不同崗位不兼容的方式，內部控制的主要作用是糾錯防弊，側重于事后的控制;其次，隨著高校后勤內部控制相關實踐和理論的研究的不斷深入，內部控制從以事后控制為主變為事前、事中以及事后的全面的控制，控制的方式也在不斷的深化，產生了適應高校后勤發展的內部控制的規章制度以及程序的規定，特別是隨著會計電算化的應用，使得內部控制從對人的控制轉變成對人、對機器的控制。最后，高校后勤的內部控制從自上而下的形式轉變成自下而上的形式，從國家規定、國家要求變成集團管理需要，從被動制定和實施內部控制到主動發展和完善自身的內部控制制度，以達到適應高校市場化的進程。

二、高校后勤內部控制的問題及原因分析

高校后勤內部控制貫穿于其經營管理活動的各個方面，是高校后勤實施管理的各種規章制度和工作程序的有機組合。高校后勤內部控制包含:內部控制環境、風險評估、控制活動、信息交流與溝通以及監督控制等五個相互聯系、相互影響的因素，然而由于各方面的原因，使高校后勤內部控制五個因素存在著缺陷，不能發揮高校后勤內部控制應有的效果，使得高校后勤的持續健康的發展受到危害，不能為高校教學、科研以及師生的生產生活提供充分的保障。

1.高校后勤內部控制環境欠佳，控制風險加大

內部控制環境是內部控制發揮有效作用的基礎，它的好壞直接影響著高校后勤在經營中面臨的風險的大小以及內控目標的實現。它包括:高校后勤管理者的觀念和經營理念，管理者的職業道德，企業文化，員工的素質以及人力資源政策等。目前，影響高校后勤內部控制環境欠佳的原因可以概括以下方面:(1)歷史遺留的因素。比如高校后勤并沒有充分的人事權、商品定價權以及資產處置權等，使得高校后勤名義上脫離高校，實質上仍屬于高校，高校后勤的獨立性沒有得到很好的解決。(2)管理者的管理觀念落后。管理者的管理觀念的落后主要表現在管理者的管理知識的落后以及管理者內部控制意識的薄弱兩個方面。此外，高校后勤的管理者和領導對內部控制的認識不足，對內部控制的認識停留在查錯糾弊上，忽視了內部控制全面控制的本質，把內部控制看作繁文縟節的文件、記錄和手冊。(3)員工的因素。高校后勤的員工整體綜合素質偏低，員工老齡化結構明顯，員工的知識結構不盡合理與高校后勤市場化的進程不符。(4)組織結構和法人治理結構因素。我國高校后勤與高校的產權不清晰、責任不明確，從高校分離出來大多未取得獨立的法人資格，兩者之間存在比較混亂的分權和制衡關系，無法構建獨立的、完整的內部控制框架，使得一系列連貫、協調、內在一致的規則、實施手段和組織形式無法有效的實施，增加內部控制的風險，又嚴重阻礙高校后勤組織結構和法人治理結構的完善。

2.高校后勤風險意識不強

高校后勤從高校獨立出來以后，就成為一個獨立經營、自負盈虧的經濟實體，在參與市場化的交易之中為自身的經營行為負責。它的發展正在經歷著從事業單位的運營模式向現代企業經營模式轉換，對于市場經濟條件下企業的經營所面臨的風險缺乏足夠的重視，在高校后勤內未建立相應的風險管理機制，對于對外的投資、籌資以及基建工程的可行性缺乏或者不充分的分析，對于實體內三重事項未進行集體決策，使得高校后勤在進行籌資、投資，基建工程建設以及資產處置等重要經濟事項的決策表現為冒進性和隨意性。

3.高校后勤內部控制不健全，風險評估和控制力不高

高校后勤在高校進行市場化改革的進程中，逐漸的從事業單位性的經濟實體轉化為具有企業法人性質的經濟實體，目前正處于介于兩者之間的過渡狀態，在其具有的事業單位性質的管理體制未發生根本的變化之前，高校后勤的內部控制就不可能健全，與此相應的激勵機制、監督機制、約束機制、風險評估和控制機制也就不可能完全的建立起來，使得高校后勤的風險評估能力和控制能力不能得到完全的發揮。高校后勤中無章可循、有章不遵、違章不究的現象嚴重。

4.高校后勤內部控制的監督力度不強

對高校后勤內部控制的監督主要來自兩個方面:高校后勤內部以及高校集團外部。高校后勤內部的監督主要是高校后勤內部的審計部門，但是審計部門的權利有限。內部審計由內部人控制的現象嚴重，其獨立性有限，從而也是其監督有限。高校集團外部的監督主要是政府監督、社會的監督以及高校的監督。高校集團外部監督對與高校后勤的監督沒有落到實處，各監督主體執行各自監督功能，使其監督功能交叉，三者監督的標準不同，不同的監督主體之間缺乏相應的信息溝通，不同監督主體的監督目標不同使監督問題弱化，再加上不當競爭和不規則執業環境使發揮監督作用的事務所監督乏力，不能形成有效的監督合力，發揮本應該發揮的監督效用。

5.高校后勤內部控制的信息交流和溝通不暢

高校后勤內部對信息溝通渠道未做出相應的制度安排，使信息不能準確、完整、及時傳遞給需要的部門，也不能使組織活動置于動態的監控之中，不變有及時發現風險、評估風險、控制風險，從而達到降低風險的目的。此外，由于高校后勤內部對信息溝通渠道未做出相應的制度安排，使信息的交流和溝通只存在縱向上，缺乏橫向的交流和溝通，不能形成高校后勤內部中信息的共享使各個部門在信息充分下做出最有利的決策，達到資源配置的最優狀態。

三、完善高校后勤內部控制的措施

1.積極主動的改善內部控制環境，塑造良好的內部控制氛圍

內部控制環境對于完善內部控制具有重要的作用。改善高校后勤內部控制環境，可以從以下方面進行:(1)深化高校后勤內部的改革，使高校后勤真正的從高校中獨立出來，成為獨立經營的經營實體，賦予高校后勤更多的權利，如商品定價權、人事獨立權以及資產處置權;(2)通過職業教育，提升管理者和員工的綜合素質。在高校后勤內形成科學管理企業文化，并且使科學管理成為企業的自覺行動，為高校后勤的深化改革打下良好的思想基礎;(3)完善高校后勤組織結構和健全企業法人治理結構，完善的組織結構和健全的企業法人治理結構都有利于改善其內部控制環境，為內部控制的建立和有效的實施提供有利的條件。

2.構建合理的內部控制體系，健全內部控制制度

高校后勤從本校的實際情況，構建合理的控制體系，健全內部控制制度，使其對所有經營活動都能做到事前控制、事中控制以及事后控制。事前控制是指在進行具體的經濟業務前的控制活動，包括擬定經濟業務的實施計劃，成本控制指標和預期利潤指標等。事中控制是指經濟業務進行的過程的控制，要求經濟業務流程融入到責任明確的崗位設置之中，使量化管理等級崗位完成量化的崗位管理目標，使內部控制在經營活動中不至于流于形式，與此同時形成記錄便于事后的審查;事后控制是在會計核算的基礎上對各個崗位、各項業務活動進行的控制，將其控制的機構反饋給經營者，以減少經濟案件的發生。合理的控制體系、健全的內部控制制度使高校后勤的業務活動有章可循。

3.增強高校后勤內外的監督力度，促使其不斷完善內部控制制度

首先，增強高校后勤內部審計部門的獨立性，使其內部審計部門只對高校后勤最高的權利機構負責，充分發揮內部審計部門的審計監督作用;其次，高校后勤外部的監督部門，應根據相關的財經法律、法規及其規章制度對高校后勤的會計資料實施監督檢查;再次，對高校后勤的會計從業人員進行職業教育，培養其職業道德感，嚴守會計職業操守，使會計人員以相關法律、法規為指導規范自己的日常工作，自覺做到記錄真實、可靠，賬目清晰，勇于接受外部監督，同時對高校后勤財會人員進行業務指導，使高校后勤的財務管理與社會企業接軌;最后，動員全社會的力量通過合適的渠道對于高校后勤中財會人員進行監督，增強財會人員的守法意識。

4.為信息的交流和溝通做好制度安排，建立和優化高校后勤的信息系統

信息的交流與溝通是內部控制五大因素之一，是內部控制建立和實施有效的重要條件。在高校后勤中，信息交流與溝通需要有相應的制度安排作為前提條件，其質量取決于高校后勤信息系統的狀況。高校后勤的信息系統可分為財務信息系統和管理信息系統，兩者的狀況在一定程度上影響這內部控制環境建設。高校后勤應根據自身管理和內部控制的需要，建立一個高質量、高效率的信息系統，以實現信息在高校后勤內各個部門之間縱向和橫向的交流與溝通，使高校后勤管理者對高校后勤經濟運行的狀況和發生的事件進行實時掌握，實施控制，將高校后勤的活動置于動態的監控之下，降低組織風險。

四、結論

高校后勤是高校實現其為社會服務的保障，而高校后勤內部控制是高校后勤管理制度的重要組成部分。本文從高校后勤內部控制的特點，探討其存在的問題，對其原因進行深入的分析，并且結合高校后勤狀況以及相關的理論，對高校后勤內部控制的完善提出可行的建議，以達到發展和完善高校后勤內部控制體制的目的，以促進高校后勤的發展，使其在市場經濟的浪潮下健康且持續的經營下去，為高校教育事業的長遠發展做出應有的貢獻。

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