河南省統籌城鄉一體化社會養老保險研究*

劉 寒，王方方

(鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450001)

一、研究背景

養老保險城鄉一體化的實質內涵就是在統一制度、統一管理機構、統一繳費比例、統一繳費費基、統一養老金計發辦法的基礎上實現基礎養老金的統收統支。城鄉一體化的養老保險不等于統一城鄉養老保險。農村的社會養老保險和城市之間確實存在差距，農村的養老保險是與生活消費水平密切相關的。城鎮居民養老保險現行標準及養老金支付水平將在一定時期內高于農村居民養老保險，這是一個制度間相互銜接、轉化和整合的過程，同時也是一個緊迫的制度安排。

養老保險城鄉一體化過程中要兼顧公平與效率。公平與效率始終是社會保障領域和經濟學的重要關注點。公平涉及到價值判斷，效率是在資源一定的條件下的合理配置。長遠來看，二者并沒有矛盾，但是短期內，效率與公平此消彼長。養老保險作為重要的社會保障措施，屬于二次分配，是以追求社會公平，保障國民基本生活需要為目標的，所以更加注重公平。養老保險城鄉一體化過程中的公平主要體現在三個方面：一是起點公平。任何社會成員無論戶籍，職業都有機會享有養老保險的權利。二是過程公平。在養老金領取資格和養老金水平上城鄉要盡可能的實現公平。三是結果公平。通過城鄉一體化的養老保險，調節社會成員收入差距，保證結果公平。

二、河南省養老保險制度的歷史與現狀

1．河南省養老保險歷程

河南省社會養老保險制度走過了60多年的歷史。自新中國成立后到20世紀90年代，養老保險制度一直都是只覆蓋城鎮企業職工，農村主要依靠土地保障和家庭保障來解決養老問題，農村的養老保險制度一直處于缺位狀態。社會保障二元化在這一時期十分明顯，這一現象是由于我國長期以來的經濟二元化造成的。城鎮社會養老保險是在1984年的改革之前，其實質是作為國有企業的改革配套措施而實施的。1984年以后，隨著經濟體制改革的深入，城鎮居民養老保險制度開始了漫長的改革。1993年《中共中央關于社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出了“實行社會統籌和個人賬戶相結合”，最終確定了我國社會養老保險模式選擇的方向。歷經近20年的發展，我國城鎮養老保險制度逐步得到完善，形成了現行的“統賬結合”模式。20世紀90年代以來隨著城鎮養老保險的改革，在農村建立社會養老保險列入政府議程。1991年，國家民政部頒布了《縣級農村社會養老保險基本方案》，標志著傳統農村養老保險制度(舊農保)的形成。但是由于制度設計缺陷，舊農保于1999年停止運行。之后的十年，各地相繼出臺地方性的措施，使得農村社會養老保險更加條塊分割。2009年11月，河南省開始試點新型農村社會養老保險制度，首批試點地區包括21個縣(市、區)，惠及1000多萬群眾。農村地區養老保險制度化才正式開始。

2．現行養老保險體系內容

河南省現行養老保險從橫向看包括：公職人員基本養老保險制度、職工基本養老保險制度、農民基本養老保險制度、城鄉居民津貼制度。公職人員基本養老保險制度中，政府相當于承擔雇主責任，公職人員養老金由公共財政全額負擔。職工基本養老保險制度與職業相關，它包括城鄉各類企業職工，民辦非企業從業人員，更為主要的是它包括了自雇傭者、個體工商戶、私營企業主。農民基本養老保險是針對從事第一產業的勞動者。城鄉居民津貼則是在以上三種制度中都無法獲取保障的人群，如低保戶，五保戶。

從縱向看包括：家庭保障、基本養老保障、職業性養老保障和商業性養老保障。家庭保障是最低層次的保障，在農村沒有養老保險之前幾乎所有的養老都依靠家庭，即使在實施了農村養老保險之后，由于農村養老保險水平低，約90%的人還會依靠家庭保障。四類縱向養老保障的水平是遞增的，同時也是與經濟發展水平相對應。在這些制度安排中以職工基本養老保險制度為主導。

三、現行制度面臨的挑戰

1.人口老齡化

從城鄉老齡化發展趨勢看，2010年中國60歲以上老人超過1．77億，占總人口的13．3%，并且人口老齡化城鄉倒置，根據2010年人口普查數據，農村老年人口數8557萬，占老年人總數的65．82%，農村人口老齡化高于城鎮1．24個百分點。河南省60歲及以上人口1197萬，占河南省總人口的12．73% ，老齡化程度略低于全國平均水平。但是河南省是農業大省，農村人口基數大，農村居民的養老保險覆蓋率亟待提高。

2．城鄉差距大

城鄉經濟發展差距大，2011年城鎮居民人均可支配收入為18194．80元，而農村居民人均純收入為6604．03元。城鎮居民收入約為農村的三倍。在養老金水平上差距同樣明顯，集中體現在機關事業單位與其余群體的養老金待遇水平。據有關調查顯示，占總參保人數30%的城鎮居民享有85%的養老金支付總額，占70%人口數的農村居民只享受30%的養老金。特別是城鎮中行政事業單位的人均養老金領取在1800元左右，而同期農村居民的養老金則人均只有60元左右。養老金待遇的持續擴大違背了養老保險的基本價值理念，不利于收入再分配功能的發揮，不利于社會的和諧與穩定。

3．工業化、城鄉一體化進程加快

中原經濟區發展特別強調“三化”協調發展，“三化”是指農業現代化、新型城鎮化、工業化。根據河南省經濟發展情況看，河南省2011年全年生產總值達到27232．04億元，各產業比重為12．9：58．3：28．8。第一產業增速最慢為3．75%，第二產業增長15．1% 。數據表明河南省的工業化進程明顯加快，農業發展有局限。可以預見，隨著土地集約化程度的提高，第一產業從業人數仍將不斷下降，第二產業隨著科技水平提高，所需從業人員也將飽和。因此，在未來一段時間內，第三產業就業人數會持續增加。第三產業的就業形式更加靈活，更加多樣化，靈活就業、自我雇傭等形式越來越普遍存在。這些新型的就業形式由于缺乏穩定的收入供給方，對建立在穩定的勞資關系基礎上的養老保險制度構成挑戰。

4．人口流動與全球化

河南是人口大省同時也是勞動力大省。2011年勞動力輸出102萬人，省內流動數量龐大。流動人口的養老保險繳費地與養老金領取地大部分不在同一個地方，如果不能順利轉移他們的養老保險關系，很可能會限制勞動力的流動，不利于經濟發展。河南省2011年進出口總額326．42億美元，比上年增速83．1%。完善的養老保險體系在引進外資，利用外資時具有無可比擬的優勢。

四、政策思路

1．城鄉一體化養老保險堅持的原則

以職工養老保險為核心，取消養老“雙規制”。養老“雙軌制”是特定歷史時期的產物，目前已不適應經濟社會發展需要，存在諸多弊端。事實上，2008年3月，國務院原則上通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，該方案是有關公職人員養老金制度改革的第一個國家試點方案。當時即確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶等地進行事業單位養老保險制度改革試點。對事業單位進行分類，有行政職能的納入公務員勞動保障體系，具有經營性質的事業單位，參照企業職工保障制度進行改革，將公務員納入社會保險范圍，實行與企業職工相同的社會養老保險體系，確保公務員和企業職工在養老金繳納、享受上實行相同的制度，使養老“雙軌制”走向并軌。以各制度銜接為切入點。從一定程度上說，城鄉養老保險一體化就是要實現城鄉各階層人員的無障礙流動，使各階層人群在勞動力轉移過程中的養老保險利益不受損失。在各種制度中要特別注意新型農村社會養老保險和城鎮職工養老保險的銜接。農民工在工業化進程中進入城市工作，其在農村享有的社會保障待遇應當隨本人轉移到城市社會保障體系下，而不應該從零開始。新農保還要吸納舊農保的參保人員，舊農保與新農保銜接的最大問題是舊農保的個人賬戶虧空。一方面是養老金被貪污、挪用，另一方面是僅僅做活期存款的養老金在通脹中消失了。對于已參加老農保、年滿60周歲且已領取老農保養老金的參保人，可享受新農保基礎養老金;對已參加老農保、未滿60周歲且沒有領取養老金的參保人，可將老農保個人賬戶資金并入新農保個人賬戶，按新農保繳費標準繼續繳費。參保人死亡時，個人賬戶中資金余額，除政府補貼外，可依法由參保人直系親屬繼承，繼承人可將個人賬戶資金全部取出。

降低城市養老保險的準入門檻。城鎮養老保險繳費率高，保障水平高，農村養老保險如果保持原水平進入城市養老體系中又會引發新的問題。降低準入門檻并不意味著降低養老金待遇水平，城鎮居民養老金待遇將穩定緩慢提升。要把農村居民的養老納入到城鎮養老體系中，必須要打破傳統的以戶籍地為繳費地和享受養老金待遇地。

2．城鄉一體化養老保險的實現路徑

城鄉養老保險一體化不是一蹴而就的，可以分為兩個步驟：第一步實現“制度統一”，第二步由“制度統一”走向“內容統一”。

首先，從2012年到2015年實現養老保險的制度統一，但保障水平有差異。河南省從2011年7月開展城鄉居民社會養老保險試點，將新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險合并實施 。這是河南省城鄉養老保險一體化走出的堅實的一步，首次不以職業為劃分群體的標準。截止2011年底，河南省共發放“社保一卡通”607萬張，預計2012年底達到2000萬張。2012年底城鄉居民養老保險覆蓋人數將超過4300萬。從城鄉居民的實際情況出發，低水平起步，籌資標準和待遇標準要與經濟發展及各方面承受能力相適應;個人和政府合理分擔責任，權利與義務相對應;政府主導和居民自愿相結合，引導城鄉居民普遍參保;城鄉居民社會養老保險實行屬地管理。在制度統一的過程中要考慮現有個制度的銜接。河南省已初步實施銜接計劃，出臺多項條理，《河南省城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》解決職工在進入和流出企業時保險關系轉移原則。同時將原“五七工”“家屬工”等人員納入城鎮企業職工基本養老保險統籌范圍。

其次，從2015到2020年實現“制度統一，內容統一”。內容同意包括相同繳費率，相同管理體制，相同的養老金待遇水平。實現了養老保險的內容統一就是在城鄉范圍內養老保險可以自由流動，轉移。在制度統一的前提下，實現內容統一要經歷漸進的過程。首先可以將養老保險的繳費費率和待遇水平分為多個層次。農村居民從最低層次開始適應，隨著經濟發展過度到稍高層次。內容統一的另一個內容是建立多層次的養老保險。隨著人們生活水平的不斷提高，城鄉居民的養老需求逐漸提高，養老保險應從保障基本生活到普惠式福利的保障制度。到2020年，養老保險最終城鄉一體化。