光伏發電配額制需要解決的幾個關鍵問題

蘇建華

（華北電力大學 能源動力與機械工程學院，北京 102206）

當前我國正處在光伏產能過剩，亟待消化和提高光伏產業發展的關鍵階段，實施光伏發電配額制將為產業的后期規模化應用，提供良好的市場規則和政府調控手段。通常說技術創新和市場是構成光伏發電產業發展的最核心要素。配額制通過這兩個核心要素展開政策的制定，其目的就是保持光伏發電的合理成本和合理利潤的空間，以進一步完善技術，發展產業，降低成本，實現與常規能源的競爭和發展。制定和完善光伏發電配額制，其設計路徑需要考慮以下幾個關鍵問題：包括設計與確定配額制目標，配額制的時間表確定、配額的分攤標準、監管機構的職責與任務，以及相關法規的完善等等。

一、設計與確定配額目標

（一）設計與確定配額目標是制訂配額制的重中之重

配額制發展目標與標準可以是裝機容量與發電量的標準，也可以是總量標準與新增量標準來確定配額。這些標準都需要依據不同的發展狀況以促進和激勵市場環境的優化。這里目標配額不能過高，也不能過低。當指標過高，而實際可再生能源增量沒有提高時，容易造成綠色證書市場供給不足，可再生能源開發商或消費者就有可能利用綠色證書來操縱市場，引發價格波動。正確的配額應視可再生能源預計生產能力而定。從光伏發電的發展規劃和中長期發展來看，需要明確規定一定時期內發電量增長的絕對量目標；或者規定一定時期內發電量在整個能源構成比例中的相對量目標。《“十二五”可再生能源發展規劃》中光伏發電裝機總量目標是于2015年，明確上調至10GW，其中分布式光伏項目為5.7GW，光伏電站10.8GW。如按發電量目標來實施配額制，當發電量占總發電量3%至5%調配額，就需要考慮就近輸配有無市場需求，另一方面也要考慮跨區域輸送的成本問題。

（二）明確配額指標的依據

明確配額指標的依據是光伏發電產業得以穩定發展的前提。科學規劃和制定一定區域內光伏發電政策指標，以及其所對應的發電能力是穩定市場預期和發展前景的依據。年度規劃方式，依據配額制的目標因素，包括電力價格的上漲，各種新能源的可再生系數、環境影響系數、技術成熟度和投資成本，常規能源的價格，環保目標的實現等來確定配額指標的配授比例，通過比例調整來反映技術成熟度，電力成本差異和國家政策導向。

（三）確立配額制的具體執行者

實行光伏配額制需要首先明確執行配額目標任務的市場參與者，這是配額制市場發展的基礎。配額制三大主體是發電企業，電網公司和地方政府，分別作為能源電力配額的義務主體，實施主體和行政責任主體。發電企業承擔發電義務；電網企業履行購買義務，地方政府承擔落實政策的義務。這三者在具體執行過程中各司其職。配額制一方面以促進電網企業對可再生能源買電，賣電的積極性。另一方面，又要讓光伏發電的開發商有可預見的收益和額外的補償收益，并可以隨著開發容量的增加而增加；使光伏發電市場形成一種生產，分配，交換，消費四環節的良性循環過程。

二、光伏配額制時間表的制定

一個明晰的光伏發電配額規劃時間表，可以促進預定目標的實現，規避配額制政策期限的不確定性而可能導致政策制定的失敗。實施配額制需要經歷包括準備制定政策，政策實施，初期的政策調整期，以及完成政策制定。這些活動，每個階段都需要有分段時間期限的安排。

（一）光伏發電配額制時間安排的特殊性

光伏發電具有明顯的晝夜性，季節性，這種特殊性、間歇性能源是無法實現負載跟隨的。要實現和保持太陽能發電的穩定性，滿足不同時段不同負荷的需求，需要通過儲蓄或利用電網，管道遠距離輸送太陽能產生的電力來加以解決。儲能技術成為光伏發電運營、控制和管理的重要手段，也是實施配額制有序推進發電規模化的重要保障。在發電行業，光電儲能系統費用較高且壽命較短。而間歇性資源提供能源的有效成本與容量儲備成反比，與額外容量成正比。當容量儲備很大時，只需要很小的備用容量或貯存能量，對間歇性能源的等效成本則影響很小。如果間歇性能源在電力供應中占的比例較大時，如該比例超過10%－15%，發電機組一旦發生故障，后續電力可能無法及時傳輸。為了保持正常運行所需的足夠電量，這個系統就必須增加可靠的額外備用容量。由此，光伏發電在目標配額比例上需要進行短期目標設計，既要認真分析所在區域用電設備情況，按照一年或一年以上的時間間隔合理設定短期目標，間隔通常以1－2年溫和增長，這種時間表的規定一方面滿足光伏發電逐步形成正常商業化運營要求，也便于緩解財政補給壓力，同時也為儲能技術的成熟發展提供一定的空間。另一方面針對配額制效用，政策實施過程，以及資源潛力和光伏授權配額等要素，來確定光伏發電的開始日期和完成日期，時間間隔內的短期目標，中長期目標，通過不斷的修定，逐步延長可再生能源配額制的有效期，以提高配額制的執行效率，尤其是隨著發電裝機容量的大幅提升時，配額制的發展規劃機制將會提供更加靈活的義務完成方式，這也是配額制得以運行的又一關鍵。

（二）配額制時間的靈活性

配額制時間的靈活性表現為第一，配額目標比例在時間設計上的靈活性。配額政策制定可以依據現有的光伏發電的技術發展狀況與未來的能源電力發展速度來不斷調整發展目標比例，納入發展規劃，這將便于各地根據人口特征和自然資源稟賦實際來確定發展目標，更有利于促進政策激勵和監管措施的完善，激發光伏發電市場的應用潛力。第二，綠色證書機制時間的設計上可以采用靈活的使用年限。為履行配額義務方提供更大的空間，獲得最大效益，綠色證書使用有效期可以是1年或1年以上，甚至可以更長期，允許證書在一個以上的配額義務期限內使用，將有助于企業履行配額義務時獲得最高的成本效益，避免該證書的異質性。一般而言，為了減少新加入投資者對政策變動的擔憂，配額政策將大力鼓勵具有約束力的長期合同，要求證書有效期具有無限性。

三、光伏發電配額的分攤標準

光伏發電配額分攤問題是指對光伏發電成本高于常規能源發電成本的差額如何實現補償的問題。分攤機制的確立將有助于產業發展的效率與公平。

（一）成本設定

綠色證書的價格包含了其高于常規能源發電成本的差額，綠色證書的交易實現了成本差額在整個發電產業的均攤。它的價格和具體的分攤及過程主要是由市場機制決定，但考慮到配額制政策在實施前期，光伏發電成本相對較高，價格難以形成機制，為避免電價的短期波動，應該有成本上、下限的設定。政府監管部門根據光伏發電的平均開發成本設立光伏發電的成本上限，成本設立主要以光伏發電相關工程建設，升級，擴容等，納入光伏發電成本。價格不能過高，過高會增大企業壓力。但成本設定下限也不能過低，過低將使發電商無法回收成本，也不能體現綠色能源的真正價值，從而降低能源開發的積極性。綠色證書以成本上下限為基準，可以調動各方積極性，起到調節綠色證書和綠電市場的目的。

（二）費用分攤的幾個關鍵問題

發展可再生能源既是國家責任，也是全民義務，《可再生能源法》提出費用社會分攤制度，針對光伏發電配額制，需要注意的關鍵問題：其一，根據區域狀況，設定配額分攤標準。由于不同區域太陽能資源狀況和工程建設條件不同，各地電網的容納能力不一樣，配額分攤的標準也不同，應在一定的地理范圍內實施光伏配額制政策，設定不同的標桿上網電價。如寧夏，內蒙古等地，電網既要新增輸出風電，光電，又要保證輸出既有煤電，輸電壓力較大，為了提高當地配額而新增的技改等成本，最終仍將轉嫁到上網電價。費用分攤的最終承擔人是電力消費者。其二，建議實施“誰消費誰分攤，多消費多分攤”原則。實行綠色證書配額制度，需要根據各區域經濟水平、用電量不同，對電價超出部分實行分攤制，以平衡各方經濟利益，實施“誰消費誰分攤，多消費多分攤”原則，即每個發電商或批發供電商應按比例承擔責任，消費者的負擔按其電量消費實行比例分攤，以充分體現可再生能源發電產生的環境和社會價值。

四、監管機構的職責與任務

保持配額制市場性的同時，還需要有權威性和執行力的機構作為配額制制定目標，監督執行和處罰違規者行為的機構。

（一）確保光伏發電的有效運作，為配額制提供市場保障機制

綠色證書的供給以政府權威機構在強制性年度內所規定的配額目標為基礎，保證綠色能源市場供需平衡。為增強能源投資與開發的信心，創造條件使綠色證書成為可以在期貨或現貨市場進行交易的有價證券或金融產品；允許金融機構介入，這不僅可以活躍資本市場，也為可再生能源開發商和節能服務公司建立融資渠道，有效地對綠色證書與金融市場進行優化配置。同時實行靈活的證書“儲蓄”制度，以減少配額義務主體的風險。

（二）規范并健全發電產業的發展秩序

建立健全光伏發電企業的準入機制和監管機制，提高光伏發電規劃與配套電網規劃的協調性，建立高效簡捷的并網服務體系，實行關鍵設備強制檢測認證制度和標準化作業等都是落實光伏發電配額目標的重要保障。在企業準入機制上，放寬企業規模，創新機制讓更多有實力的中小企業進駐，加強光伏對10千伏及以下電壓等級接入電網，且單個并網點總裝機容量小于1萬千瓦的光伏發電項目的并網流程，縮短并網時間，降低并網難度，同時權限下放地方電網，并網費用由電網公司承擔。對符合條件的光伏發電商實行注冊信息登記制度。以注冊登記的發電商發電量作為綠色證書發放的依據。

（三）電價監督與綠色證書交易監管

中央政府與地方政府共同參與監管確保義務主體履行義務的同時，加強電價監督機制，政府監管部門對義務方購進電量與價格進行審核。全面了解光伏發電供應商的供應量，跟蹤配額任務完成情況，并進行核實與審計。綠色證書的發放需由政府監管部門機構創制，認證核準后才能獲得交易資格。

五、建立健全配額法律法規體系

實施配額制，發行綠色證書，代表法定效力的產生，需要樹立其法律的權威性，高效性，強制性。嚴格的監管制度是良好運作綠色證書的一個先決條件，決定了配額制發展目標的實現。如果系統不能被正確執行，配額目標也就永遠不會實現。一個良好的執法，包括在不遵從制度情況下的嚴肅懲罰，及明晰執法任務分配。對消費者從市場上購買綠色證書具有強制力，對不能完成配額的能源對義務主體，謊報或誤報者，或不能完成指標任務的，都需要依法進行處罰，按國際通行作法，往往以罰金的方式對未完成任務的義務者實施罰款。罰金去向應當慎重處理，可以成立獨立的基金會，實行專戶專款專用，用于光伏發電的技術開發與自主創新。

［1］國家發展與改革委員會.可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法［R］.北京：2006.

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