將勞動監察納入勞動爭議處理機制的探討

杜 波，宋 云

（華北電力大學 人文與社會科學學院，北京 102206）

一、問題的提出

據2011年的一份調查報告顯示，在問及是否知道我國的勞動爭議處理機制時，被調查的1642人中有939 人知道我國勞動爭議處理機制，占57.19%，其余被調查者不知道。即在《勞動爭議調解與仲裁法》實施3年后，仍然有約43%的人不知道我國的勞動爭議處理機制。［1］

勞動爭議處理機制是由勞動爭議處理機構和相互銜接的爭議處理程序共同構成的解決勞動爭議的制度體系。勞動爭議處理機制是整個勞動爭議處理制度的核心，處理機制設計是否合理，各種程序協調、銜接是否順暢，決定了勞動爭議處理的效果。我國現行的勞動爭議處理制度可大概概括為“一調一裁二審”，對部分勞動爭議案件實行有限制的“一裁終局。”［2］

勞動爭議發生后，不僅使勞動爭議的雙方當事人利益受到損害，正常的生產經營秩序遭到破壞，也影響和諧順暢的勞動關系的建立。勞動爭議是否能夠及時、合法、公正解決，勞動爭議處理原則的實現取決于勞動爭議處理制度的建立、勞動爭議處理制度的高效運行。勞動爭議處理制度的建立應當根據勞動爭議的特點，社會實踐的需求，由法律明確勞動爭議處理的機構設置、勞動爭議處理的方式、程序；勞動爭議處理制度的運行依賴勞動爭議雙方當事人對爭議處理機構、方式的選擇，依靠勞動爭議處理機構的正確執法。才能最終達到結果上的公正。

研究勞動爭議處理機制可以從概念入手。勞動爭議又稱勞動糾紛，勞動爭議分為廣義的勞動爭議和狹義的勞動爭議。廣義謂以勞動關系為中心發生的一切爭議。于此意義，或關于勞動者之保護或保險，雇用人與國家之間的紛爭，雇用人團體以及受雇人團體本身內部關系所生之糾紛，兼為勞動爭議。狹義之勞動爭議，僅以個人之雇用與受雇人之間所發生之爭議及雇用人與受雇人團體之間所發生之爭議。［3］教科書上將勞動爭議定義為勞動關系當事人之間關于勞動權利和勞動義務的爭議。［4］本文采用教科書上的定義。

勞動爭議具有主體特定性和內容限制性的特點。即發生爭議的雙方當事人必須是用人單位和與其有勞動關系的勞動者，勞動爭議以勞動權利和勞動義務為標的，爭議內容也是依照《勞動法》、《勞動爭議調解仲裁法》等法律法規規定的爭議范圍，涉及勞動安全衛生、勞動關系解除與終止、勞動報酬、社會保險福利爭議等。［5］勞動爭議的主體特定性與內容限制性特點決定了探討勞動爭議的解決機制要緊緊圍繞這個特點進行。

我國的勞動法、勞動合同法、勞動爭議調解仲裁法中確立了我國的勞動爭議的協商、調解、仲裁、訴訟的處理方式。然而在學者豐碩的研究成果和司法實踐中，更重視勞動爭議仲裁與訴訟的研究。各地甚至全國勞動爭議處理的統計數據都是關于勞動爭議仲裁或者勞動爭議訴訟的。現實中，勞動爭議發生后，作為勞動爭議的當事人之一的勞動者可以向勞動監察部門申請處理，也可以依照法律規定與用人單位協商、與有用人單位共同接受調解、仲裁、向法院起訴。事實上，勞動監察已經成為處理勞動爭議的方式。

綜上可以看出，相關的法律未將勞動監察作為勞動爭議處理的方法加以明確規定，學者的研究更多的關注勞動爭議處理制度“給予”，對解決勞動爭議的“需求”，特別是對勞動監察作為勞動爭議處理方式缺乏深入的探討。本文擬從勞動監察對勞動爭議處理制度的完善；以及勞動監察作為勞動爭議處理制度的運行兩個方面進行探討。

二、勞動監察制度應當作為處理勞動爭議的制度在法律體現

在對我國勞動監察的研究中，學者主要從勞動監察制度功能、勞動監察的內容、完善我國勞動監察執法、借鑒國外的勞動監察經驗等方面進行研究。在勞動監察與勞動爭議處理的問題上的研究還需要進一步深入。

勞動監察也稱勞動監督檢查，是防止和避免勞動爭議的重要手段，其由勞動和社會保障主管部門監督檢查用人單位與勞動者遵守勞動保障法律、法規、規章的情況，并且處罰違反法律規定行為的行為。［6］勞動監察制度作為勞動爭議處理制度的理由：

（一）有利于和諧勞動關系的建立

根據《勞動保障監察條例》的規定，勞動監察的主體是國務院勞動保障行政部門。縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門主管本行政區域內的勞動保障監察工作。

勞動行政保障部門因對該行政區域內的勞動關系狀況非常了解，可以根據相關勞動法律對勞動關系狀況進行調整。勞動保障監察部門不僅可以對該行政區域內近期內出現的勞動爭議的整體形勢做一個評估，而且還可以預計今后一段時間內勞動爭議的變化趨勢。針對勞動爭議的形勢，有針對性的提出勞動爭議處理的整體方案。不僅可以預防勞動爭議的發生，而且對已發生的勞動爭議因為事先形成的預案，可以使勞動爭議得到快速解決，使勞動爭議雙方當事人，特別是使勞動者安心，有利于和諧勞動關系的建立。

（二）有利于保護勞動者的合法權益

《勞動保障監察條例》第一條規定：“為了貫徹實施勞動和社會保障（以下稱勞動保障）法律、法規和規章，規范勞動保障監察工作，維護勞動者的合法權益，根據勞動法和有關法律，制定本條例”。從立法目的看，勞動監察被看作是一種事實上必需的國家干預責任，一種保護勞動者身心健康所必需的政府法定義務［7］。只有當勞動者知曉解決爭議的途徑，掌握法律規定的解決爭議的方法，在實踐中學會運用方法解決問題，其合法權益才能得到切實保障，立法目的才能實現。

（三）有利于預防勞動爭議發生

勞動爭議的處理與勞動爭議的預防同等重要。勞動爭議的處理是事后的措施，而勞動爭議的預防是事前的方法。事先預防與事后處理相結合，有利于勞動關系的穩定。《勞動爭議調解仲裁法》第9條規定：“用人單位違反國家規定，拖欠或者未足額支付勞動報酬，或者拖欠工傷醫療費、經濟補償或者賠償金的，勞動者可以向勞動行政部門投訴，勞動行政部門應當依法處理”。其立法目的是針對實踐中大量發生的上述糾紛，特別是在事實清楚、雙方無重大爭議的情況下，引導勞動者直接向勞動行政部門進行投訴，通過勞動監察對一些明顯的違法行為依法及時的處理，預防和減少相當一部分勞動爭議，從而降低勞動者的維權成本，增加勞動爭議處理效率。［8］

（四）勞動監察作為處理勞動爭議的方法有法律依據

由《勞動保障監察條例》第九條規定可以看出，法律明確了勞動保障監察部門有權處理勞動爭議。再將《勞動保障監察條例》與《勞動爭議調解仲裁法》相關法條對比，《勞動爭議調解仲裁法》第二條規定：“中華人民共和國境內的用人單位與勞動者發生的下列勞動爭議，適用本法：（一）因確認勞動關系發生的爭議；（二）因訂立、履行、變更、解除和終止勞動合同發生的爭議；（三）因除名、辭退和辭職、離職發生的爭議；（四）因工作時間、休息休假、社會保險、福利、培訓以及勞動保護發生的爭議；（五）因勞動報酬、工傷醫療費、經濟補償或者賠償金等發生的爭議……”《勞動監察》第十一條規定：“勞動保障行政部門對下列事項實施勞動保障監察：（一）用人單位制定內部勞動保障規章制度的情況；（二）用人單位與勞動者訂立勞動合同的情況；（三）用人單位遵守禁止使用童工規定的情況；（四）用人單位遵守女職工和未成年工特殊勞動保護規定的情況；（五）用人單位遵守工作時間和休息休假規定的情況；（六）用人單位支付勞動者工資和執行最低工資標準的情況；（七）用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況……”，不難發現，勞動監察的范圍與勞動爭議的受案范圍大致相當。特別是在履行勞動合同、勞動報酬、社會保險三類案件中有明顯的交叉。

（五）實踐中勞動監察充當勞動爭議處理的一種方式

很多勞動者與用人單位產生的勞動爭議，已經不通過勞動仲裁、民事訴訟這些救濟途徑進行解決，而是直接向勞動監察部門進行舉報請求處理。如果勞動監察不處理或者處理不力，勞動者再進行行政訴訟狀告勞動部門行政不作為或作為不當。［9］

綜上，建議由立法明確勞動監察是勞動爭議處理制度的一部分。從經濟學成本理論的角度看，當法律的供給達到社會需求飽和狀態之前，每制定和實施一部新的法律，由于與其他法律規范相互支持和相互作用，其邊際成本呈遞減趨勢，但如果法律的供給超過社會需求的飽和狀態，法律供給的增加，法律規范間相互支持好作用減弱，其邊際成本就呈遞增趨勢。［10］因此，本文并不認為法律制定的越多越好。勞動監察能夠在一定程度上滿足解決勞動爭議的需要，但無須專門制定法律，增加成本，只需將勞動監察制度在勞動爭議處理法律制度加以明確規定，并與我國現行的“一調一裁二審”，對部分勞動爭議案件實行有限制的“一裁終局”的勞動爭議處理制度一起共同解決勞動爭議。推進及時、合法、公正的勞動爭議處理原則的實現。

三、勞動爭議處理機制的運行

近年來，隨著我國的經濟發展，我國處于社會轉型期。用人單位和勞動者之間的勞動法律關系亦發生了較大的變化，出現了新時期下眾多利益沖突糾紛。勞動爭議案件亦逐年增高，以北京市為例：全市法院2010年1～7月，共新受一審勞動爭議案件15326件，比2009年同期上升10.3%。二審共新收二審勞動爭議案件6326件，比2009年同期上升39.7%。［11］與用人單位發生勞動爭議后，勞動者往往希望能夠“低調”的，采用不為公眾知悉的方法解決，因為在當前的勞動力供過于求的環境下，采用和用人單位“對簿公堂”，也許糾紛是解決了，但工作可能就丟了。但傳統的勞動爭議處理制度也存在著致命的缺陷。如果用一句話概括就是“程序復雜化；協商虛化、調解弱化、仲裁行政化、訴訟民事化。”［12］而勞動監察具有程序簡單，節約費用的優勢，為勞動爭議一方的勞動者提供了便利。《勞動保障監察條例》第九條規定：“任何組織或者個人對違反勞動保障法律、法規或者規章的行為，有權向勞動保障行政部門舉報。勞動者認為用人單位侵犯其勞動保障合法權益的，有權向勞動保障行政部門投訴。”勞動者的合法權益受到侵害，到勞動保障監察部門舉報投訴的成本較低。

勞動爭議處理制度高效的運行，最起碼的條件是當事人對爭議處理機制的了解。由于我國的勞動者的法律知識和素養普遍偏低，勞動者遇到勞動爭議時往往不知道如何妥善處理。試想勞動者連勞動爭議處理機制都不了解，勞動爭議處理制度的意義何在。所以，建立為勞動者提供法律咨詢服務的機構顯得十分必要。［13］建議在勞動保障監察部門中設立法律咨詢機構。

在勞動保障監察部門中設立法律咨詢機構在法律上的依據是：首先，是勞動保障監察部門應當履行的職責。《勞動保障監察條例》第十條明確規定了：“勞動保障行政部門實施勞動保障監察，履行下列職責：（一）宣傳勞動保障法律、法規和規章，督促用人單位貫徹執行機構設置方面……”其次，是勞動保障監察部門的監察方式。《勞動保障監察條例》規定：實施勞動保障監察，堅持教育與處罰相結合，接受社會監督。接受“教育”是勞動者的權利。同時也是勞動保障監察部門履行職責的方式。英國的ACAS給我們提供了很好的借鑒。ACAS（The Advisory，Conciliation and Arbitration Service）是勞動咨詢、調解和仲裁服務委員會的英文縮寫，它是由英國政府出資建立，但不受政府干預和影響，獨立負責雇主與雇員勞資糾紛和勞動關系調整的咨詢、調解和仲裁服務的中立性社會服務機構。［14］

在勞動保障監察部門中設立法律咨詢機構運行。第一，機構的組成。人員就是勞動保障監察部門的人員。根據國際勞工組織在勞動監察建議書中對勞動保障監察人員的條件、權利、義務的規定看出，勞動監察人員的業務素質較高，可以勝任依照法律的相關規定解決勞動爭議的重任。第二，法律咨詢的方式。（1）通過多種渠道免費為勞動者與用人單位提供勞動政策和信息，如開通免費電話咨詢熱線。由于勞動監察員的業務素質高，在勞動者遇到糾紛時，可以通過電話咨詢獲得解決爭議的信息、方法。（2）勞動保障監察員可以深入到基層為企業提供咨詢服務。從國際上看，在勞動者職業安全領域，已經開始創新監察方式。監察員越來越多地直接參與工作場所預防風險戰略，通過加強工作場所的直接監察和咨詢活動，監察員能及時發現問題并預測違法風險，從而給雇主提出控制風險的守法建議。［15］國外的經驗顯示有效勞動爭議處理應當解決在基層。在美國有85%以上的勞動爭議解決在調解階段，避免勞動爭議向下一個程序階段發展。（3）咨詢機構開展培訓活動來普及法律法規。英國ACAS提供的培訓主要有兩種形式，一種是面向公眾的大型培訓，主要是為了使雇主和雇員能夠跟上勞動立法的步伐，遵守相關的法律規范。另一種形式是應企業的要求，根據企業所面臨的問題經過事先預約和安排的專場培訓。［16］第三，咨詢機構高效運行的保障。可以借鑒英國ACAS的信息化建設。ACAS是以計算機為基礎，以案件審判流程為主的系統建設。通過電子系統業務流程來完成原來由人工進行的工作步驟，不僅提高了案件處理效率，而且方便了信息和數據在ACAS和就業法庭之間的傳送。［17］ACAS還將自己的官網建立成了一個使用方便的信息交換平臺，上傳大量的政策信息和他們所做的解讀供公眾免費下載。

由勞動保障監察部門設立固定的法律咨詢機構用以解決勞動爭議符合我國的國情。勞動保障監察部門設立固定的法律咨詢機構可以代表政府行使協調勞動關系的職能，既有外國的先例可循，又可以充分發揮勞動監察的作用，而且還比較符合勞動者解決勞動爭議的心理有利于勞動爭議的及時解決。法律咨詢機構采取長期、短期、定期等方式組織法律宣傳活動，一方面通過教育、法律宣傳、培訓企業的經營者，引導、經營者提升法律意識、增強法制觀念、依法簽訂和履行勞動合同，促使用人單位自覺自愿維護與勞動者和諧順利的勞動關系；另一方面促使勞動者了解法律、知法、懂法、守法，并學會運用法律手段來維護自身的合法權益。據國外統計數據顯示，每年進入咨詢階段的勞動爭議案件約90%在該階段得到解決。［18］

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