論社會管理的價值基礎*

顧愛華

（遼寧大學，沈陽 110036）

社會管理涉及社會管理的價值導向、制度設計和制度操作三個層面，其中社會管理價值是社會管理的靈魂，決定著社會管理的方向，并制約著社會管理功能的有效發揮。社會管理的價值基礎是社會管理制度設計的指導思想，是對社會管理行為進行評價、判斷和選擇的標準，是社會管理的行為導向。社會管理的價值基礎體現的是社會管理要為國民服務的本質和提高國民生活品質的目標追求。因此，探討我國社會管理價值基礎的內涵、特點和功能，對進一步完善我國社會管理制度，提高政府的社會管理水平具有重要的現實意義。

一、社會管理價值的內涵解讀

對社會管理價值的探索，既是理解社會管理的前提，又是認識人類社會管理方法的基礎。社會管理價值屬于社會管理主體與社會管理客體的關系范疇，是社會管理主體因其對某種思想及行為的好惡而具有的價值觀念、價值標準和價值尺度①，它由自然、心理和社會文化等因素所決定②，以思想、理論和觀念的形式而存在，表現為社會的意識形態。社會管理價值具有社會制度、社會組織和社會主體三個維度。③社會制度是實現社會管理價值的規范體系，為實現社會管理價值提供規則和程序；社會組織是實現社會價值目標和制度規范的主要載體，組成實現社會管理價值的功能系統；社會主體是社會關系和社會活動的實體，是社會管理價值的動力源泉。④社會管理價值分為實質價值和形式價值兩種類型。社會管理的實質價值是社會管理價值的基礎，它體現社會管理的本質，社會管理的形式價值揭示社會管理的可預期性，體現為社會管理以何種程序和方式來實現，是實現實質價值的保證。從實質價值角度而言，社會管理是處理國家與社會、政府與人民之間的關系選擇問題，即國家屬于誰？社會管理為了誰？對此，中華人民共和國憲法第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！币虼耍覀兛梢詧远ǖ卣J為國家屬于人民，社會管理是為人民服務的，這就要求我們在處理政府與人民關系時應該奉行“人民至上”的價值理念，這也就是人民民主，民主的普遍化和制度化只有在憲法的保障下才能實現，憲法規定的是社會的根本制度，從這個意義上講，民主是社會管理的基本價值理念。⑤為了使這一價值理念在社會管理中得到切實遵守，憲法第27條要求：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務?！边@就意味著，在任何條件下，社會管理者與被管理者都是一種倒置的關系，應該以人民為導向，任何管理行為都要從人民利益出發，做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”⑥，把人民利益放在首要位置。同時還要清楚，人民的利益不是抽象的，而是具體的，它表現為社會成員的個體利益，必然會出現利益訴求多元化的問題，社會管理需要妥善處理各種利益關系，兼顧不同群體人民的利益訴求，重點是要考慮大多數人的公共利益要求。⑦所以，是否把人民的利益放在首位就是社會管理的最基本的價值要求。

從形式價值而言，人民的利益不僅要實現，而且還要以人民能夠看得見的方式和形式來實現，以此體現社會的公平與正義。社會管理的形式價值指向社會管理本身，要求社會管理的原則及標準具有手段和程序的可預期性與可操作性，建立精確、客觀和理性的社會評價規則體系。⑧社會管理的形式價值要求社會管理要樹立“規則至上”的理念，讓社會管理在規則的約束下進行。當代社會管理的規則無疑是法律，因此，規則至上即是法律至上，所以，“法律至上”就是社會管理的形式價值理念。首先，社會管理要樹立憲法和法律的權威，讓社會管理在憲法和法律的約束下進行，不能挑戰法律的權威，突破規則的底線。法律規范就是社會制度，所以，用制度形式進行社會管理就是規范化的管理，規范化的管理要遵循法律和正當程序，按照規則來管理，不能以領導意志為主，用“群眾運動”的方式進行社會管理，否則，就會導致社會管理的非制度化，其后果就是社會管理的隨意性和失序化，由此產生的問題可能需要我們付出很高的代價才能彌補。忽視群眾利益的管理行為導致的信訪泛濫就是此種管理行為的副產品。⑨所以，社會管理的規則化和制度化不僅是社會文明程度的標志，也是社會管理水平的象征。早在二千多年前，古希臘的偉大思想家亞里斯多德就曾經說過：“人在達到完美境界時，是最優秀的動物，然而一旦脫離了法律和正義，他就是最惡劣的動物?！雹饪梢姡巹t及法律在社會管理中的重要地位及作用。其次，社會管理的實質價值要通過社會管理的形式價值來實現。把社會管理納入法律和規則的嚴格控制之下，這是對社會管理者無限權力的否定，防止社會管理的任意性、無邊界性和對管理后果的不負責，以及對人民權利和公共利益的損害。要實現社會管理的實質價值，就必須對社會管理行為進行有效的監督和制約，因此，規范和約束社會管理行為就成為社會管理形式價值的核心內容。?也就是說如果不尊重社會制度和規則，社會管理的實質價值是無法實現的。所以，要求社會管理在法律框架的指導與約束下進行，讓社會管理遵循法定程序和正當程序，防止社會管理的隨意性和自私性。以保障人民權利為基準，樹立對社會管理者的認同權威。否則社會管理將處于無序狀態，產生為了解決一個任意行為造成的不良后果，而用另一種任意社會管理行為去彌補的被動狀態，引發各種社會矛盾，使社會管理形同救火一樣，處在應急狀態，無法保持社會管理的有序性、有效性和持續性。最后，社會管理要遵循程序原則。程序的合理性是指社會管理過程的邏輯整合性，以及各種程序制度對非理性因素的排它性。完善的社會管理程序能維持公正以取得人民的認同，也能帶來效率而贏得人民的贊譽。為此，美國大法官韋德說：“對行政機關而言，遵守程序會耗費一定的時間和金錢，但如果這能夠減少行政機構運轉中的摩擦是值得的。因為程序促進了公正，減少了公眾的怨言，其作用是促進而不是阻礙了效率?！?對政府而言如此，對其他社會管理主體而言也是如此，管理程序不僅是實現社會正義目標的保證，也是維護合理社會利益關系的重要制度設計，還是現代社會管理的重要方法。

總之，中國特色的社會管理價值，體現在社會管理上就是要反映社會主體的要求，提高公共組織的服務能力及對人民權利的保護能力，促進社會穩定有序、民主公正、繁榮進步、良性運行和協調發展。從價值層面來看，社會管理的價值基礎體現的是政府為人民服務的本質；從制度層面來看，社會管理的價值基礎反映的是社會管理制度建構的層次和品質；從制度操作層面來看，社會管理的價值反映的是政府進行社會管理的能力與水平。

二、社會管理價值的內容探析

社會管理價值的內容受社會制度環境制約，具有一定的選擇性?，F代社會管理所追求的富裕、民主、自由、平等、正義、和平和幸福等理性價值對我國社會管理有著深刻的影響，其主要內容已經被我國以法律的形式固定下來，成為社會管理的基本價值。中華人民共和國憲法序言指出：“把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。”?就是對社會管理價值的政治選擇。中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告更加具體地指出：“中國特色社會主義道路，就是在中國共產黨領導下，立足基本國情，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，解放和發展社會生產力，建設社會主義市場經濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧社會、社會主義生態文明，促進人的全面發展，逐步實現全體人民共同富裕，建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家?！?憲法和黨的十八大報告無疑從戰略高度和價值基礎的視角解讀社會管理的應然狀態和理性判斷。從理性出發，社會管理應該具有符合中國國情的價值目標，這種價值目標就是民主的、文明的、幸福的社會管理趨向。其具體表現為：

第一，人民至上，主體為本。人民至上是指在處理社會管理主體與客體關系時必須保護人民的權利和利益，以人民為導向；主體為本就是指社會管理要把人民的需要和人民的切身利益作為出發點和落腳點，放在社會管理工作的首要位置。把人民當作社會發展動力的來源，將人民置于社會主體和國家主人的地位，讓社會管理反映人民訴求，并為其提供高質量的和全方位的公共服務，在社會管理中盡量滿足人民多元化的利益訴求和個性化的服務需求。歷史唯物主義認為，人民群眾是歷史的創造者?，現代民主國家認為，人民是國家的主人，即主權在民。按照憲法規定，人民有權了解社會管理過程并參與社會管理。人民至上和主體為本的價值理念就是要求社會管理必須按照人民的意愿來安排創新的制度設計和制度操作。只要人民需要，只要有利于人民，只要有利于社會發展與穩定的事情，作為社會管理者的政府都要積極作為，想人民之所想，急人民之所急，做人民之所需。主體為本的價值反映在社會管理上就是“人民至上”，把人民置于國家主人地位是社會主義民主的本質要求，也是中國共產黨在社會管理中的偉大實踐。中國是人民當家作主的社會主義國家，人民性是我國社會管理區別于其它類型國家本質的鮮明特征。主體為本的價值理念在為社會管理提供價值支撐的同時，也制約著社會管理的走向和路徑。從主體為本的價值角度考量社會管理，政府的社會管理政策必須符合人民對公共服務的訴求和社會發展規律要求，這樣才能保證社會管理具有民意基礎和合法性，促進社會穩定發展。這一價值理念決定我國社會管理價值的核心點就是為人民服務，這是社會管理價值的基礎。

第二，法律至上，規則優先。社會有序發展的關鍵是社會管理要有規則意識。沒有規則，人的行為就沒有預期，人的行為沒有預期也就沒有了社會秩序，沒有了社會秩序自然就沒有了社會和諧，所以，社會規則是保障社會和諧的主要工具和管理手段。社會管理作為人類社會進步的重要途徑，它所體現出的是社會管理主體在其活動中應該遵循的行為規則及規范。重要的社會規則和制度都是由法律規定的，所以，規則優先也就是法律至上。把制度理解成為規則與規范是多數學者的共識。美國學者諾斯認為，“制度是一個社會的游戲規則”。?著名政治哲學家羅爾斯對制度的解讀是：“我要把制度理解為一種公開的規范體系。”?據此我們可以認定，社會管理制度是社會管理活動的規則及規范體系，它由非正式約束和正式的法規組成。非正式約束包括道德風俗禁忌、社會歷史及文化傳統等；正式法規由憲法、基本法律、法律、行政法規和法令等組成。社會管理制度是各個社會主體在社會管理活動中形成的規范與保障國家與社會之間、社會組織之間、政府與人民之間關系的體制或制度，調整著上述各主體之間的相互關系，并以一種強制性的方式影響著社會的發展。?制度決定著社會管理活動的質量與水平，并對社會管理主體的管理能力和服務水平的有效發揮起著決定性的作用，用鄧小平的話來講就是：“制度是決定因素?！?因此，發揮社會管理制度的規范功能對促進社會穩定發展具有重要作用。法律至上、規則為先的價值理念就是讓政府及人民群眾遵守社會管理規則和規范，在制度的框架內從事社會管理活動，并且逐漸養成遵守社會管理規則及法律的習慣，把法律至上和規則優先的理念內化在人民群眾的思想中，落實在行動上，真正實現社會管理活動的制度化、規范化和有序化。這是社會管理價值目標的整合點，即用程序制度設計來保證社會管理的公平正義。

第三，寬容開放，融合為途。和平是社會管理的基礎，和平需要國人思想的統一，思想的統一依賴于文明的融合，文明的融合有利于吸收人類先進的思想理念和行為準則，促進社會管理制度的正義性與人民性相容，社會管理活動的公平性與效率性相容。社會管理制度發展與進步體現著國家與社會之間、政府與人民之間、正式制度與非正式制度之間以相容為基本前提的相互影響和相互制約關系，并在此基礎上實現制度均衡，發揮制度的導向和規范功能，推動社會制度變遷與進步。其融合性表現為：首先，社會管理需要寬容。寬容是近代社會文明的重要組成部分，《布萊克維爾政治學百科全書》認為，“寬容是指一個人雖然具有必要的權力和知識，但是對自己不贊成的行為也不進行阻止、妨礙或干涉的審慎選擇。寬容是個人、機構和社會的共同屬性。所謂不贊成既可以是道義上的，也可以是與道義無關的（即不喜歡）。當某一行為或習慣在道義上不被贊成時，對它的寬容則常常被認為是特別成問題的或者甚至是自相矛盾的：寬容似乎要求承認錯誤的東西是對的?！瓕捜莩３Ｊ且粋€事關程序的問題，它要求做出正確的、給不同留有余地的判斷”。?可見寬容是人與社會包容他人和不同見解的共同屬性，它是對人的一種尊重，而尊重是社會和諧的基礎。其次，社會管理要開放。開放才能保證人民的知情權，讓人民群眾參與社會管理中來。再次，社會管理要融合人類歷史上各種文明成果為我所用，吸收人類文明的精華，保持社會管理的先進性、進步性、正義性、公平性和人本性。復次，社會管理的價值理念與正式制度的相容，即正式制度不斷吸取文明與進步的價值理念，通過選擇與適應生成新的更加符合社會發展需要的新管理制度與方法。最后，社會管理價值理念與作為非正式制度的其它要素的相容，即與思維方式、社會慣例、社會道德觀念的相容，這主要表現為價值與其它要素間的相互影響、相互滲透，實現價值理念與其他非正式制度要素在意識形態層次上的一致性。價值層面的社會正義觀會指導制度操作層面的公平與正義的社會管理行為，當價值理念與制度性因素和非制度性因素相容時，價值的指導性才能得以充分發揮，社會管理制度創新才能建立在形而上學的基礎之上，保持制度建構的高品質和社會發展的文明程度。建立在寬容、開放、融合基礎上的社會管理價值目標的著力點就是社會制度設計與執行。建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”社會管理模式，使社會制度設計具有包容性，照顧到全體國民的需要，制度執行要有開放性，盡量讓人民群眾參與進來，實現管理的民主性。

第四，善良為導，仁愛人民。價值理念是一個導向問題，社會管理以何為導向？從人性出發，應該以“善”為導。善是人類最基本的價值追求，也是社會管理的價值底線。善良是社會管理的出發點。中國古代政治家認為，社會管理要出于仁愛之心，強調“仁政”。仁愛，就是講管理要寬人慈愛?！痘茨献印ば迍沼枴份d：“堯立孝慈仁愛，使民如子弟。 ”《史記·袁盎列傳》記載：“仁愛士卒，士卒皆爭為死”，說明善良的偉大力量?，F代政治家也認為，管理者要心地純潔，純真溫厚，待人友善。出于善良的管理會在最大程度上縮小管理者與被管理者的距離，容易取得管理對象的支持與擁護，有利于實現社會和諧；善良也是處理政府與人民關系的首選價值。中國傳統文化歷來追求人際交往上心存善良，這種向善之美會帶來個人的心情寧靜與社會安定和諧，對于社會管理者而言，作為管理主體處理與管理客體關系時，要把善良作為處理管理者與被管理者關系的基本原則。即管理者淳厚友善，才能在處理國家與社會、政府與人民關系時贏得民心，因此，處理各種社會關系要善良仁愛是管理之善的基本內涵。善良不僅是一種價值理念，也是社會管理者的一種行為選擇，善良的社會管理方式和行為方式，能夠取得社會管理客體的理解、包容和支持，減少與化解由于冷漠而帶來的感情疏離，從而在最大程度上實現社會管理的秩序與和諧目標，使善良仁義成為社會管理價值目標的落腳點。

總之，社會管理必須建立在管理價值的基礎之上，價值理念決定了社會管理制度建設的高度和品質。如果一個國家沒有形成價值層面的社會管理理念，那么，健康的管理行為習慣及方式也無從談起，也就很難形成公平、民主與文明的社會管理環境。

三、社會管理制度價值的功能

中國特色的社會管理價值作為管理理念已經得到國民的廣泛認同與支持，在促進社會發展，引導社會進步，指導社會管理，提高社會文明品質和整合社會資源方面發揮了重要作用。

第一，引導功能。引導功能是指社會管理的價值能夠引導社會管理行為的方向，凝聚億萬人民的共識，對社會管理主體及其社會成員的認知、情緒、意志產生指導和約束作用，形成預期性的社會規范行為，使社會管理活動有明確的價值目標和努力方向，以達到政府及社會組織努力為人民服務目的，實現社會管理推動經濟發展、提供公共產品與服務、保護共有資源和促進社會公平的職能。首先，用為人民服務的價值理念指導社會管理主體的行為，減少作為社會管理者的政府及其公務員的“失德”性和隨意性管理行為，把為人民服務作為社會管理的出發點和落腳點。把為人民服務理念作為政府的執政理性，引導公務員的世界觀和價值觀，分清公共領域和私人領域，確定社會管理行為的邊界，建立相應的觀念形態的獎懲機制，為公務員提供一套借以預測行為過程和結果的信息，最大限度地減少政府及公務員在社會管理中的不確定因素，更好地保護人民的權利和利益。其次，為社會管理指引方向和目標，起到激勵社會管理主體的作用。一方面對社會組織成員而言，高尚的價值理念，可以起到吸引、鼓舞和推動他們為實現社會管理目標勤奮工作的作用；另一方面對作為個體的社會組織成員來說，價值理念可以提高他們遵守社會規則和參與社會管理的自覺性，激勵他們為實現政府的執政宗旨和社會管理的總體目標，以及具體政務和分級目標而努力工作，實現政府管理工作的最大社會效益和公共利益目標。

第二，預期功能。制度價值會給社會管理活動提供一種行為預期，讓社會管理主體在管理活動中，預先就知道什么樣的管理行為是正當合法的，什么樣的管理行為是不當的或非法的，共同遵守國家法律和社會規則，在憲法和法律的框架內從事社會管理活動。首先，社會管理價值能夠為人們的行為提供預期。價值信念作為文化模式會事先給人們提供一種生活形式和行為模式選擇，人們往往選擇能夠受到社會贊譽的或者肯定的生活方式和行為模式。如果我們把民主、規范、秩序、公平、和諧、寬容、善良、仁愛作為社會管理的價值導向，就會在管理中內化成為人民的價值選擇，按照預期的行為模式選擇自己的社會生活方式。其次，當價值理念融入到制度中時，社會制度也會反過來“提供給生活在其中的人們一種有規律可持的信念，對行為的結果以及其他人的人行為有一定的預期”。教化人民做出符合社會法律要求和道德標準的社會行為選擇。其基本原理是“制度為人們提供了一定的行為模式，社會或團體的成員則通過自己的行為去認識、驗證、實踐這些行為模式，當他們接受了這些行為模式和行為規范并付諸實踐，以致在任何同類場合都以這種模式行事時，這套行為模式即被制度化了”。制度化的社會管理規則就成為社會管理的規則而產生了預期作用，為社會的有序化奠定了管理基礎。再次，社會管理制度價值作為一種觀念引導會對社會成員的思想和行為產生影響。增強社會管理者的責任心和能動性，提高社會管理反映民意訴求的效率，減少社會管理的運行成本，促其形成穩定的管理理念和管理方式，規范管理行為。最后，價值的預期功能具有把復雜的社會管理簡單化，簡單的社會管理容易化，容易的社會管理人民化的特點，這是價值對制度的要求。另一方面，價值與制度的融合具有固定各社會管理組織行為方式及習慣和規范管理者行為的作用，通過制度的價值化，使社會管理者保持與人民群眾的緊密聯系，更好地做好社會管理代理人，反映人民訴求，提升社會管理活動的民意性，提高社會管理者的職業素質和公務道德修養。

第三，塑造功能。塑造功能指人民對社會管理制度變遷的建構性認同，這種認同有助于形成社會管理制度變遷如何可能的一致性認識，提高社會管理制度運行的有效性。這個建構過程體現在兩個方面：其一是通過建構新的社會管理制度價值觀念，進而改變社會管理及社會成員的行為取向，營造有利于社會管理的客觀環境和主觀氛圍。在社會管理制度創新與變遷的過程中，人們必然面對價值上“解構”與“建構”并存的局面，完成思想上“破”與“立”的雙重任務。社會管理價值目標是與社會管理制度相適應的意識形態核心，任何一種社會管理制度創新與變遷都必須以特定的價值目標為基礎。換言之，特定的社會管理價值目標是特定社會管理制度得以形成與維系的邏輯前提，二者的相容與一致是“制度均衡”的基本條件。其二是運用社會管理理念批判與“揚棄”現存制度，克服其自身固有的“遺傳”機制，有選擇地保留有助于引起并推進社會管理制度創新與變遷的價值觀念與規范，使之成為社會管理制度創新的有機組成部分。在這個過程中，社會管理價值理念要對不適合現有社會管理制度的各種觀念要素進行重新審視與解構，進而塑造一種適合于中國特色社會主義要求的社會管理價值觀念、制度設計和制度操作體系。社會管理制度建構的應然狀態是和而不同，引納民意。社會管理制度變遷的方向應該是在堅持社會管理合作的基礎上，保持適度的社會管理競爭，提高社會管理的效率。

注釋：

①張華夏：《科學本身不是價值中立的嗎？》，《自然辯證法研究》1995年第7期，第10-15、68頁。

②張華夏：《科學本身不是價值中立的嗎？》，《自然辯證法研究》1995年第7期，第10-15、68頁。

③戴木才：《政治的價值基礎及其維度》，《哲學動態》2005年第8期，第9-13頁。

④戴木才：《政治的價值基礎及其維度》，《哲學動態》2005年第8期，第9-13頁。

⑤余敏江：《論公共管理的價值根源》，《廣東行政學院學報》2005年第2期，第25-29頁。

⑥胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》，在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告。

⑦沈曉陽：《政治文明的價值意蘊》，《西安文理學院學報（社會科學版）》2005年第3期，第32-35頁。

⑧李亁寶：《論依法執政的憲政形式價值設計》，《懷化學院學報》2008年第2期。

⑨李亁寶：《論依法執政的憲政形式價值設計》，《懷化學院學報》2008年第2期。

⑩張乃根：《西方法哲學史綱》，中國政法大學出版社，1991年，第33頁。

?余敏江：《論公共管理的價值根源》，《廣東行政學院學報》2005年第2期，第25-29頁。

?羅豪才、袁署宏、李文棟：《現代行政法的理論基礎——論行政機關與相對一方的權利義務平衡》，《中國法學》1993年第1期。

?《中華人民共和國憲法》序言。

?胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告。

?牛方玉：《“人民群眾是歷史的創造者”命題再闡釋》，《理論學刊》2008年第1期，第101-104頁。

?[美]道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海三聯書店，1994年，第3頁。

?[美]羅爾斯：《正義論》，中國社會科學出版社，1988年，第50頁。

?辛鳴：《制度論》，人民出版社，2005年，第51頁。

?《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社，1994年，第328頁。

?[英]戴維·米勒、韋農·波格丹諾：《布萊克維爾政治學百科全書》，鄧正來中文主編，中國政法大學出版社，2002年，第820頁。