民主黨派在公共決策中的地位與作用研究

民革靜安區委課題組

（民革靜安區委，上海200042）

公共決策是在公共行政的過程中擁有管理國家和社會公共事務權力的組織和個人對國家和社會事務的處理做出決定的活動。在我國，公共決策是各級黨委、政府調配社會資源，協調各方利益的主要手段，是我國政治民主化進程的重要體現。民主黨派作為我國民主政治建設的重要力量，無論是在革命戰爭年代，還是在社會主義建設時期，都發揮著重要的作用。在中國特色社會主義建設時期，我國各民主黨派同樣是一支重要的政治力量，憑借獨特的政治資源，在黨委、政府的公共決策中發揮著重要的作用。

一、中國政黨制度與公共決策

（一）我國的政黨制度

政黨制度是現代民主政治的重要組成部分。中國實行的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。這是我國的一項基本政治制度，是在中國長期的革命、建設、改革實踐中形成和發展起來的，是中國社會主義民主政治的重要組成部分。我國的政黨制度包含兩層關系，一是共產黨與國家政權的關系；二是共產黨與各民主黨派的關系。它表明在中國的國家政治生活中和政黨關系中，中國共產黨是處于領導地位，是執政黨；各民主黨派處于合作地位，是參政黨。2005年2月，中共中央下發了 《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（中發 ［2005］5號文件），進一步完善了政治協商的內容、形式、程序，明確把政治協商納入決策程序，就重大問題不僅協商于決策之前，而且協商于決策執行之中，使執政黨和參政黨的協商貫穿于決策的整個過程。2007年11月，國務院新聞辦公室發布的 《中國政黨制度》詳細闡述了我國的多黨合作制度及其與國家政權建設、人民政協和現代化建設的關系。民主黨派作為參政黨，參加國家政權，參與國家大政方針和國家領導人選的協商，參與國家事務的管理，參與國家法律法規的制定執行。從這兩個文件中至少可以得出三點：一是參政黨不是被排斥在國家政權之外，而是置身于其中的；二是參政黨對國家的大政方針是有發言權的。這種發言權是高層次的，因而受到執政黨的高度重視；三是參政黨對國家政權的影響力不是停留在口頭上的，而是能夠通過參與國家事務的管理去實現這種影響力的。

（二）民主黨派與公共決策

在公共決策體制中，對決策起決定性影響的因素即為最高決策權力的歸屬。我國的政治權力結構中又存在雙軌制：黨的一元化領導的權力運行軌道和人民代表大會制的權力運行軌道。這種結構就保證了執政黨在我國公共權力分配中的特殊地位，中國共產黨既是執政黨，也是領導黨，其各級黨委是公共政策決策的核心，在國家決策體制中起著政治領導的作用。我國民主黨派的主要功能是參與政治過程，進行利益表達和利益綜合，影響公共政策的制定和執行。就民主黨派整體而言，對公共政策過程的這種參與是咨詢性的政治參與，其在公共政策過程中的角色是輔助性的。

盡管民主黨派對公共決策的過程是參與，是咨詢性、輔助性的，但這種參與同樣非常重要。公共決策的科學化、民主化和法制化是我國政治體制改革及社會主義民主政治建設的一個基本任務和目標，也是我國社會主義市場建設的內在要求。各民主黨派、無黨派人士參與公共決策，是決策科學化、民主化的重要保障，是中國共產黨提高執政能力的重要途徑。我國現有的體制為民主黨派參與公共決策過程提供了豐富的渠道，在政治過程的每一個環節都能發揮一定的作用。但就實際情況而言，民主黨派在參與公共決策的過程中面臨著不少的困境和問題。因此，研究如何發揮民主黨派作用以加快我國的公共決策科學化、民主化和法制化的步伐，完善我國公共決策系統及其運行機制，提高公共政策制定和執行的質量，具有重要的理論和現實意義。

二、民主黨派參與公共決策的重要意義

民主黨派在社會基礎、組織構成上具有廣泛性和代表性，能夠把各種社會力量納入現有政治體制，廣開言路、廣求良策、廣謀善舉，實現最廣泛的有序政治參與，推動黨和政府公共決策的科學化、民主化。民主黨派在公共決策過程中具有獨特的優勢，既尊重多數人的普遍愿望，又照顧少數人的合理要求，而且最大限度地維護了人民群眾的利益。

（一）民主黨派促進公共決策的民主化

在公共決策過程中，民主協商是決策的基礎性環節，民主協商的結果往往是決策機關進行決策的基本依據。在國家和社會公共事務治理中，協商過程對于公共決策制定、權力與利益分配具有重要作用。協商無論是作為基本政治運作過程，還是一種基本的公共決策，都廣泛地存在于現代民主政治之中。民主協商促進決策民主化主要表現在以下幾個方面：第一，在大多數民主國家，任何重大政策付諸表決之前，都需要進行一連串的溝通、磋商和協調。民主協商的程序已成為現代民主規范內容的核心部分；第二，以協商方式對政策問題進行公共商議是政策合法化的必要環節，是審議民主性在決策過程中的體現；第三，民主協商以多方協商作為決策的基本形式，以協商一致為基本原則，即協商各方通過商討和吸納不同意見 （包括相互之間的妥協）來達成一致意見，并作為決策的基礎，這樣也使少數人的意見得到尊重；第四，民主協商的領域包括政治、經濟、社會等各個方面，政府在制定相關政策時，主要以與相關社會團體以及利益集團的協商結果作為公共政策的依據。所以，民主黨派的民主協商可以促進公共決策的民主化。

（二）民主黨派促進公共決策的科學化

民主黨派參與公共決策，有利于公共決策科學化。科學的決策至少包括決策前、決策中、決策后這樣三個基本的因素：決策前要較全面地掌握情況；決策中要充分發揚民主，廣泛聽取各方面的意見；決策后要具備有效的監督、糾錯機制。而民主黨派不僅可以發揮其智力密集的優勢，積極建言獻策，為執政黨在決策中盡可能地權衡利弊、選擇最優方案提供條件；還可以發揮其參政黨特殊的政治優勢，認真履行參政議政、民主監督職能，為執政黨在決策前和決策后及時發現和糾正失誤提供可能。

（三）民主黨派具有廣泛性優勢

我國八個民主黨派共有數十萬名成員，他們具有知識分子普遍存在的對民主的強烈渴望和執著追求。作為參政黨，中國各民主黨派在有效化解各方面矛盾、協調各方面利益關系、促進社會與政治穩定方面具有獨特的優勢：一方面他們可以通過所聯系的成員和群眾，宣傳中國共產黨的路線、方針、政策，反映其成員、有關人士及人民群眾的意見、要求和建議，發揮橋梁和紐帶作用；另一方面可以通過各民主黨派自身的努力，協助黨和政府化解矛盾、疏通渠道，更好地團結全國各族人民，有利于公共決策的順利執行。

（四）民主黨派具有專業性優勢

民主黨派的專業性優勢體現在以下兩方面：一是民主黨派成員的個體優勢。民主黨派成員大多是社會各界的精英人士，他們大多在本界別中具有一定地位，或在相應工作領域有較為突出的貢獻，具有較強的代表性和利益表達能力。二是民主黨派的渠道優勢。民主黨派參政議政是我國政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式。通過協商的方式，有利于對多元意見進行整合，求同存異，最大程度地維護公共決策中的公共利益。

三、民主黨派參與公共決策的現狀分析

（一）民主黨派參與公共決策的主要成效

1、民主黨派把握政策方向的能力逐步增強

科學的判斷形勢和準確把握方向，是對一個政黨素質的基本要求，也是有效參與公共決策的前提條件。民主黨派在長期的參政實踐中，在同中國共產黨一起走過幾十年的風風雨雨中，把握政策方向的能力不斷增強，這從各民主黨派對政黨目標和任務的不斷調整中可以得到證明。

2、民主黨派參政議政能力逐步增強

政策系統的運行即是公共決策的過程或政策過程，它本質上是一種政治過程。參政議政能力是民主黨派參政能力的重要組成部分，也是體現民主黨派整體參政水平的一個最直接的能力。

3、民主黨派對公共決策的監督能力逐漸增強

民主黨派民主監督的內容主要是國家憲法和法律法規的實施情況；中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況；黨委依法執政及黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況。

（二）民主黨派參與公共決策的存在不足

1、民主黨派高素質參政人才缺乏，影響參與公共決策的水平

能力來源于素質，擁有一支高素質的參政人才隊伍是提高民主黨派參政能力的必要保證。民主黨派的人才工作是強本固基的戰略性工作，人才能力的大小、素質的高低關系到參政水平的高低，關系到調查研究的質量，關系到各項黨派工作的順利開展，特別是關系到各民主黨派作為參政黨在國家政治生活中的地位、作用、聲望和興衰存亡。

2、知情渠道缺乏權威性和制度保障，對整個政府決策行為的影響力不夠

民主黨派要在公共決策中發揮重要的作用，這就要求他們與政府部門進行大量的聯系。但在現行的多黨合作政治體制下，民主黨派只有與中國共產黨各級組織的協商機制，而與各級政府部門的溝通都是一種間接的和非正式的，且缺乏建構于法律基礎上的互動平臺。由于這種信息不對稱的狀態，造成民主黨派對政府行為的計劃、過程和結果知之甚少或者一無所知，提出的意見和建議往往不合時宜——不是過時就是太超前，最終不具備可行性，更不可能被政府所采納。這種制度的缺憾與矛盾，造成了民主黨派與各級政府及其職能部門的互動中處在了弱勢地位，直接導致了民主黨派對政府決策行為無法產生足夠的影響力。

3、缺乏約束力，對公共決策的監督有限

理論上說，民主黨派參與公共決策不僅包括對政府行為 “建議”的權利，也蘊涵著對公共決策缺失 “監督”的責任。由于權威性和制度保障的缺乏，民主黨派積極的、建設性的建言獻策無影響力，那些負面的、批評性的監督就更不可能被政府所接受，其監督只能流于宣傳和形式。

4、缺乏專業性和科學性，對政府決策的參謀作用不顯著

隨著管理科學的發展和社會分工的深化，對政府行政的科學性和專業性提出了更高的要求。各級政府更加重視政策研究和決策咨詢，相應組建了各種專業研究中心和專家咨詢委員會。盡管民主黨派成員中也有不少專家學者，但與這些專業研究機構和人員相比，其數量、質量、資源占有量以及整合度方面，還有相當差距。因此，就專業性和科學性而言。民主黨派的意見和建議對政府決策的參謀作用不太顯著。

四、促進民主黨派在公共決策中更好發揮作用的對策

（一）民主黨派的自身建設是提高其參與公共決策水平的根本源泉

1、圍繞中心

成思危曾將我國的政黨制度比作 “大合唱”，合唱必須合上節拍，跟上節奏。民主黨派作為一個政黨參與公共政策，主要是為了影響執政黨和各級國家機關的決策和政策，應當圍繞本地區經濟和社會發展中的重大問題和廣大群眾普遍關心的問題這兩個中心點進行。這既可以提高民主黨派參與的有效性，同時也能增強黨派自身的政治合法性。

2、強化特色

民主黨派人手普遍較少，因此必須結合實際，突出特色，特色即是優勢。應充分了解本地區本黨派成員的專業和行業分布狀況，并充分依托自身的人才專業優勢和行業優勢來選擇參與的角度和課題。民主黨派作為公共政策主體中的社會政治法權主體，并不擁有合法的權力去做具有強制力的政策決定；其一般性的政治經驗和其他實際工作經驗在總體上也遠不及執政黨和各有關國家機關。因此，它最主要的方式還是依靠專業知識的優勢獲得話語權，形成政策影響力。

3、適宜的表達方式

文字是公共政策參與最主要的表現形式，形式是除了內容以外非常重要的一個問題。再好的內容，寫不出來，或者寫出來人家不愛看，那就起不了好的作用。九三學社中央主席韓啟德認為 “現在的實際情況確實不能令人滿意”，已經嚴重影響了民主黨派參政議政的效果，應該引起足夠重視，并提出要改變文風需注意五個方面的問題。這五個方面可以歸結為一點，就是以清新樸實的語言，清晰地表達真實的想法。

4、創立品牌

所謂品牌，是指民主黨派地方組織利用自身在某一重要領域的人才群體優勢，就某一既有前瞻性又有現實性的重大課題做持續的系列研究，從而為各級中共黨委和國家機關在相關領域的決策和政策提供持久而強有力的智力支持，并由此贏得廣泛的社會聲譽。品牌的形成或許需要時間，但一旦創立，其社會效益以及給黨派帶來的影響力極為可觀。

5、完善機制以發揮民主黨派的整體功能

作為政黨，利益整合是基本功能，其議題要廣泛地反映民意或至少是反映某一群體的訴求，必須要有一個開放的民意輸入渠道。當然，并不是每一位成員都具有旺盛的參與熱情和良好的參與能力，因此必須通過建立一些激勵機制來動員和組織黨派內力量的參與。同時，民主黨派要真正地起到“類思想庫”的作用，也需要整合多種人才，需要黨派內密切的集體協作。廣泛調動黨派成員參與政治的過程，也是凝聚人心，提高黨派參政能力的過程。

6、關注政策參與的實效

政策參與的效果，直接的，就是意見建議被有關方面采納并實施;間接的，就是獲得媒體廣泛關注，引發社會各界對相關問題的重視，從而有助于相關問題的進一步解決。目前，各民主黨派對實效的關注是比較缺乏的，不太注意追蹤調查。有時會為提建議而提建議，提出建議后，往往就束之高閣，而不是主動地關注事情的后續發展，包括到相關部門積極協商建議意見的進一步完善和落實。

7、注重人才培養，提供大量高素質的參政人才

造就一支結構合理、素質優良的民主黨派參政工作人才隊伍，是加強民主黨派參政能力建設的迫切需要。民主黨派參政能力建設，各級領導班子主要成員參政能力的提高是關鍵，黨派組織所有成員參政能力的提高是基礎和保證。因此，民主黨派在參政人才的培養工作中，應貫徹重點培養、兼顧全面的原則， “處理好鞏固與發展、數量和質量、重點和非重點、骨干和一般的關系，”逐漸形成民主黨派參政能力建設的人才庫，為參政能力建設提供不竭的人力資源。

（二）執政黨的支持和幫助是民主黨派更好參與公共決策的必要保證

中國共產黨和各民主黨派共同走過的幾十年歷史充分證明執政黨的重視和支持是民主黨派自身發展的必要保證。新時期的民主黨派參政能力建設也離不開執政黨的重視和支持。作為執政黨，中國共產黨在與各民主黨派長期的合作共事中也充分認識到了這一點， 《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》中就特別強調 “黨委要把支持民主黨派加強自身建設作為一項重要的政治責任”。當前，從民主黨派參政能力建設的實際需要看，中國共產黨各級黨委和政府部門應堅決貫徹 《意見》的精神，進一步加大對民主黨派以下方面的支持和幫助。

1、增強執政透明度，擴大民主黨派對國家事務的知情權

列寧曾經說過，沒有公開性而談民主制和監督權是極為可笑的。同樣的，沒有執政黨的政務公開而談民主黨派的參政能力提高，也是不可能的。民主黨派的主要職能是參政議政，要在參政議政的實踐中提高參政能力，做到 “參到點子上，議到關鍵處”，就必須對社會的政治動向和執政黨的政策安排有一定的了解和掌握，這樣，民主黨派的參政才有較強的針對性，才能找準參政議政的角度和切入點。因此，執政黨要支持民主黨派加強參政能力建設，就必須本著加強合作求發展的態度，進一步增強執政透明度，擴大民主黨派對國家事務的知情權。

首先，執政黨各級黨委必須堅決貫徹和落實“協商于決策之前”的原則，在做出重大決策時，召集各民主黨派代表、工商聯代表和無黨派人士代表共同討論，參與國家、地方重大事務的協商。在協商前，應當把協商的內容事先告訴民主黨派，并預先留出一定的時間，使民主黨派有充分的時間搞好調查研究，做好協商前的準備工作。執政黨的各級黨委和相關部門，應對民主黨派的調研和咨詢給予必要的幫助和支持，消除 “門難進、臉難看、事難辦”的現象，使民主黨派能夠獲得及時、有效、可靠的信息和材料。在協商后，對執政黨最后的決策結果和執行程序應給予及時反饋和公示，便于民主黨派后期的參與和有效監督。這樣，民主黨派對執政黨的政治行為有一個全程地把握，就能在參政實踐中增強針對性，提高參政議政和民主監督的有效性，同時促進自身參政能力的提高。

其次，執政黨在擴大民主黨派的知情權方面，要做到適應民主黨派提高整體參政能力的要求，使“知情”的范圍盡可能的擴大，知情者的范圍也要逐步擴大。

2、落實民主黨派參與公共決策途徑，提供其成員實踐鍛煉機會

民主黨派成員參政能力的提高一刻也離不開實踐，因此中國共產黨作為執政黨從中央到地方乃至基層都應堅持切切實實的落實和貫徹 《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》精神，根據 《意見》的要求在政治生活中充分發揮民主黨派的作用，穩定領導層中民主黨派的人數比例，并進一步落實和拓寬民主黨派成員參政議政途徑，擴大民主黨派對重大事項的參與程度，包括參與活動內容的擴大和參與活動人數的擴大，使民主黨派的政治參與行為得以正常化、經常化和制度化。

同時，執政黨各級政府及地方單位領導人也應為民主黨派一般成員的社會參與提供方便，特別是基層單位的領導人更應認真學習貫徹全國統戰工作會議精神和中共中央的統一戰線政策，增強統戰意識，重視民主黨派成員在基層單位中的作用，關心民主黨派成員的思想進步和政治表現，支持民主黨派開展工作，進行本單位的重大事情決議時邀請一些民主黨派成員參與，并形成一定的制度，使民主黨派的一般成員在參與政黨的組織活動之外都有民主參與本單位事務的機會。

3、為參政能力建設提供精神支持和物質幫助

寬松穩定、團結和諧的政治局面，有利于民主黨派積極建言獻策，有利于執政黨接受來自黨外的批評和監督，有利于同黨外人士合作共事，形成親密團結、共同奮斗的政治局面。民主黨派要提高參政能力，在國家政治生活中充分發揮作用，做到“知無不言，言無不盡”，真正成為執政黨的益友和諍友，執政黨就必須堅持 “求同存異、體諒包容”的原則，努力營造一個寬松、民主的政治環境，給予民主黨派參政能力建設工作以精神上的支持和制度上的保障，使民主黨派能夠放下心理負擔，敢于并且能夠行使自己的合法權利，從而在權利的行使中提高自身的參政水平。當前，民主黨派參政能力建設的環境是寬松的，但重視不夠、支持不多、指導不力、作用不大的問題還比較普遍，必須進一步改善環境，創造良好氛圍。

另外，民主黨派的參政能力建設還需要一定的物力、財力的支持，用于政黨組織活動的開展、機構設施的建設和人才培訓等方面，物質力量的缺乏是一些民主黨派基層組織參政能力建設落后甚至無法順利進行的重要原因，因此，執政黨各級組織和相關部門應在這一方面給予適當的幫助和支持，滿足民主黨派組織發展和自身建設的物質需要，為其參政能力建設的順利進行提供必要的物質保證。