論新形勢下我國稅收征管模式的完善

◆薛海駿

近20 年來，伴隨著世界經濟全球化、區域經濟一體化的發展，特別是信息技術的迅猛發展，納稅人經濟活動日趨多樣化、復雜化，稅源結構發生著重大變化，各國稅收征管面臨巨大挑戰，進入重要改革時期。新中國成立以來，我國稅收征管模式經歷了數次變革，但稅務機關在工作實踐中仍然存在著較多的不足，稅收成本較高，稅收效率偏低，與世界發達國家稅收征管模式還有很大的距離。在此背景之下，探討我國現代稅收管理模式的健全完善對進一步發揮稅收調控經濟社會發展作用具有重要意義。

一、我國稅收征管模式及其評析

稅收征管模式是指國家及稅務機關為了實現稅收征管目標，在稅收征管過程中對相互聯系、相互制約的稅收征管組織機構、征管人員、征管形式、征管方法等要素進行有機組合所形成的規范形式。①王明明，康忠貴：《進一步完善我國稅收征管模式的研究》，《稅務研究》，2010 年第1 期，第86-88 頁。

新中國成立以來，我國的稅收征管模式經歷了數次變革。20 世紀50 年代到80 年代初，我國采取的是“一員進廠、各稅統管、征管查合一”的征管模式，即稅務專管員模式。②韋冬民：《對完善我國現行稅收征管體制的思考》，《國際商務財會》，2011 年第5 期，第81-82 頁。1988 年，我國稅收征管開始進行改革，打破了傳統的征管查一體的稅收專管員模式，建立“征、管、查三分離”或“征管與檢查兩分離”的征管模式，初步實現了征管模式由傳統的保姆式管理向按稅收征管業務職能分工的專業化管理轉變，大幅提高稅收征管效率。③韋志清：《試論我國稅收征管模式的完善》，上海：復旦大學碩士學位論文,2007 年，第17-19 頁。1996 年又明確了“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的稅收征管新模式，2004 年稅務總局在原有征管模式基礎上進行了重新表述，增加了“強化管理”，形成34 字模式，進一步優化和完善了征管模式，這種模式首次明確了納稅人的納稅主體地位，普遍建立納稅人主動申報納稅制度，計算機得到了廣泛應用，真正開始實現了“征管查”的三分離，建立起較為嚴密的稅源監控和稅務稽查制度，總體內容與世界先進國家稅收征管模式基本接軌。④韋志清：《試論我國稅收征管模式的完善》，上海：復旦大學碩士學位論文,2007 年，第17-19 頁。

然而，隨著世情、國情、稅情的不斷變化，當前模式也已不能適應經濟社會發展的要求，在運行過程中暴露出諸多矛盾和問題：一是納稅遵從方面，自主申報的納稅要求與納稅人法制觀念淡薄、納稅遵從度較低之間的矛盾；二是稅源監控方面，稅源嚴重流失與稅源監控不力之間的矛盾；三是技術手段方面，先進的征管手段與相對低素質的稅務征管人員之間的矛盾；四是分工配合方面，征管查分工制衡與協調配合之間的矛盾。①岳樹民：《中國稅制優化的理論分析》，北京：中國人民大學出版社，2003 年版，第43-47 頁。面對這些矛盾和問題，我國的稅收征管模式改革已刻不容緩。

二、現代稅收征管的創新和發展

（一）現代稅收征管模式理論發展

隨著在經濟全球化的迅猛發展，新的稅收征管理論不斷推陳出新。②倫玉君：《中國改革開放以來稅收征管的基本經驗及改革展望》，《稅收經濟研究》,2011 年第5 期，第28-33 頁。

1.稅收戰略管理模式

稅收戰略管理理論指的是稅務部門作為重要的公共職能部門，通過實施有效的稅收戰略管理，確定具有前瞻性的組織發展目標，強化行政管理，優化組織機構，以提升自身的環境適應能力和綜合競爭實力，從而提升稅收征管的運行效率。稅收戰略管理理論作為一種新的管理途徑和思維方式日益引起世界各國政府的高度重視。OECD 成員國大都設置了稅收戰略管理機構，專門負責制定、實施和控制稅收管理戰略，把提高納稅人稅收遵從度作為優先發展的戰略目標，把人力資源開發以及稅收征管社會化等作為重點發展的戰略目標。

2.稅收風險管理模式

最先將稅收風險管理模式引入稅收征管工作之中的是澳大利亞。稅收風險管理是指稅務機關通過合理的資源分配，分析識別制度性的稅收風險，并按照風險的高低進行等級排序，把有限的征管資源優先應用于高風險群體的防控上，從而達到高效管理納稅人，促進納稅人自覺遵從的目的，使稅收征管更具針對性、更有實效性。稅收風險管理對于稅務機關合理配置資源，降低征納雙方的遵從成本，同時提高稅收遵從度有明顯成效。OECD 成員國中大部分國家如新西蘭、英國、加拿大、法國、愛爾蘭、荷蘭、挪威和美國等國都建立了促進納稅人自我遵從的稅收風險管理模式。

3.流程再造管理模式

流程再造，又稱業務流程重組（Business Process Reengineering）是20 世紀90 年代美國哈默提出的，是指運用從一個或一系列連續的操作即業務流程對管理過程進行全面的調查研究和細致分析，徹底改革不合理環節，取消不必要的環節，從而達到提高管理效率的目的。③Michael Hammer，James Champy ：《Reengineering the Corporation》,Harper Business Press,1993，11-17。近年來, 不少稅務機關都或多或少地做過一些業務重組的嘗試,將信息技術的應用引入傳統稅收征管模式中,重新設計稅收征管的流程。

（二）現代稅收征管模式的國際實踐

現代化的稅收征管理論正將傳統的稅收征管模式逐步解構，各國關于稅收征管模式改革的探索方興未艾。

1.美國的征管模式

美國建立了十分完善的納稅服務機制和嚴密的稅收執法機制。提出了“納稅服務+稅收執法=納稅遵從”的理論。以“通過提供最高質量的服務，幫助納稅人理解和履行納稅義務，統一公平地執行稅法”為戰略目標。引入了風險管理理念，稅務部門通過全國統一的社會保險代碼掌握納稅人的涉稅信息，對納稅人的涉稅風險進行分析識別，依靠專業化的審計對違法行為進行嚴厲的處罰，建立起嚴密、系統的稅源監控體系。在全國各地建立了十大稅務管理計算中心，建立起以“納稅申報-稅款核算-稅款征收-欠稅催繳-爭議處理”為基本內容的現代征管流程和科學、有效的預警指標體系和評估模型，通過法律化方式建立良好的部門協作化體系。④戴芳：《論我國現行稅收征管模式的風險防范》，《河北經貿大學學報》，2012 年第4 期，第30-33 頁。

2.日本的征管模式

日本的稅收征管制度經過近百年的發展已經形成了獨具特色、相對完善的一整套制度。實施藍色申報制度，以“增強納稅人的納稅意識，引導納稅遵從，降低稅收征收成本”為戰略目標，一方面通過多種形式為納稅人提供高效優質的服務，一方面內設的“查察部”負責稅務稽查審計工作，重點查處高風險的大案、要案以及懲處和威懾涉稅犯罪活動。以“自行核算、自行申報、自行納稅”為基本流程，以計算機技術為依托，建立了全國統一的征管信息綜合管理系統(KSK 系統)，與有關部門如銀行、海關、保險、金融及大企業的管理系統實施聯網，注重利用第三方情報信息，通過良好的部門協作實施嚴密的稅源監控。

3.德國的征管模式

德國將稅務部門的職能定位為納稅服務部門，稅收征管的首要目的即為納稅人提供需要的服務。同時，所有公共部門通過唯一的固定的身份鑒定號碼實施情報交換，廣泛利用計算機網絡信息技術，打造“稅源認定、納稅申報、稅務代理，稅款繳納、稅務檢查”的基本流程。建立起獨立于征收管理的稅收稽查審計部門，對稅收違法行為的懲處十分嚴厲。通過法律規定公共部門、銀行金融機構負有提供信息、協助調查的法定義務，實現社會資源的共享。①王文娟：《現行征管模式下提高稅收征管能力的研究》，成都：西南財經大學碩士學位論文,2010 年，第38-40 頁。

綜上，通過對現代稅收征管模式理論和實踐的分析總結，可以發現現代稅收征管模式普遍把“稅收遵從”作為稅收優先戰略，建立起促進納稅人自愿遵從的風險管理模式，以稅收信息化為支撐實行稅收信息化管理，以法制化為制度保障建立嚴密的部門協作制度和信息交換監控網絡。這是當前現代稅收征管模式發展的基本趨勢及主要特征。

三、進一步改革和完善稅收征管模式

（一）當前稅收征管模式改革評析

近年來，國家稅務總局發起了新一輪的稅收征管改革。2008 年成立納稅服務和大企業管理司，引入稅收風險管理、征管手段信息化的發展戰略，2009 年提出信息管稅新思路并開展專業化試點工作，2010 年下發專業化試點工作指導意見確立八個省市開展試點工作，2011 年啟動了以稅收征管現代化為目標的稅收征管改革工作。通過一系列的改革，充分吸取當代最先進的管理理念、方法，利用信息技術手段，以提高納稅遵從為目標，以風險管理為導向，以流程再造為路徑，逐步對原有的征管模式進行專業化、現代化改革，取得了良好的成效。

然而，當前的改革大多是在原有征管模式的框架之下進行一定程度的調整，尚未形成新的、系統的模式，一些矛盾和問題也隨著改革的深化不斷暴露出來，主要表現在以下幾個方面：一是強調征管模式的理論創新忽視了我國的具體國情；二是強調征管模式的技術性而相對忽視征管工作的基礎；三是強調征管模式的制約性忽視模式要素的內部聯系。

（二）完善我國稅收征管模式的基本原則

即使存在一個完美的稅收征管模式，也并不一定能保障稅制的完美運行。現代稅收征管模式必須建立在一定的基礎條件之上，必須創造一定的內外部環境才能充分發揮作用。

筆者認為，我國稅收征管模式的完善應在以下三個原則的指導下進行：

一是稅收征管模式必須與社會環境相適應。現代化的稅收征管模式是建立在相應的經濟、社會基礎之上的。只有經濟基礎、法治建設、公民素質達到相應的水平，才能為稅收征管改革提供必要的條件。

二是稅收征管模式必須與稅制模式相適應。稅制結構的優化是稅收征管模式改革的基礎和保障，稅收征收管理必須與稅收制度相協同，才能發揮稅收征管的效應。

三是稅收征管模式必須與稅收征管目標相適應。稅收征管模式必須能夠體現稅收征管目標，應圍繞著稅收征管目標的實現進行，以稅收征管目標為導向設計稅收征管模式。①張煒：《對我國稅收征管改革問題的思考》，《財政研究》,2011 年第9 期，第27-28 頁。

（三）改革和完善我國稅收征管模式的設想

針對我國現有征管模式的缺陷和不足，結合當前稅收征管改革過程中暴露出來的矛盾和問題，筆者認為，我國稅收征管模式的設計應從我國的具體國情出發，綜合考慮我國的社會環境、稅制結構、征管目標，有選擇的借鑒外國在稅收征管上的積極經驗，建立“以納稅申報為基礎，以風險管理為導向，以信息技術為依托，優化納稅服務，規范稅收執法，促進納稅遵從”的現代化的征管模式。這種模式對現行征管模式進行必要的揚棄, 既保留了它的先進性、合理性和科學性, 又彌補了它忽視國情、忽略管理、處罰不力等方面的不足, 同時突出了納稅申報在征管中的基礎作用, 其根本目的是為了促進納稅人自愿遵從稅法，降低稅收征管成本，提高稅收征管效率。②蔡軍：《論深化稅收征管制度的改革》，《揚州大學稅務學院學報》,2001 年第3 期，第25-28 頁。

一是建立以自我評定制度為基礎的納稅申報體系。首先，落實納稅人自我申報制度，稅務機關主要向納稅人提供規范化的政策確定性服務和多元化的辦稅選擇，促進其自愿遵從。其次，規范稅收征管核心流程，基于納稅人自我評定制度，打造“納稅人自主申報—受理申報—稅收評定—違法調查—稅款追征—爭議處理”的基本程序。再次，構建稅收評定新模式，在受理納稅申報之后，稅務機關按照規范的稅收評定程序對申報的真實性、準確性、合法性進行評價和確定。

二是構建以風險管理為導向的現代稅收征管體系。運用風險管理、情報管理和分類管理的理念，構建以風險管理為導向，以情報管理為驅動，以分類管理為手段的現代稅收征管體系，確立風險管理導向下的稅收征管流程，建立情報管理驅動下的風險管理機制，深化分類管理的差別化遵從管理方法。通過風險等級評定優先對高風險納稅人實施稅收評定，充分發揮現代信息技術作用推進現有信息資源情報化，通過稅收評定的專業細分設置進一步深化分類管理。

三是構建以現代信息技術為支撐的“信息管稅”模式。建立完善的稅收信息化應用機制，以推廣總局“金稅三期”為契機，以創新稅收GRP（Government Resource Planning，政府資源規劃）系統為平臺，實行信息技術統一集中管理，為實現稅收管理各項戰略目標提供強有力的信息化支撐。建立稅務首席信息官（CIO）制度實現業務與技術的有效融合，運用ITIL 服務理念建立起健全的管理規范，引入先進的信息技術工具加強數據共享，注重數據倉庫技術和數據情報應用。引入聯機分析處理（OLAP），深化數據加工挖掘分析，推進稅務系統私有云建設。普及虛擬化技術，依托移動辦公、物聯網等新技術，實現現代技術手段下的信息管稅“模式”。