納稅服務的缺位與對策——基于沿海發達地區和發達國家的實踐

◆葉金育 ◆沈昶宇 ◆孫 超

隨著經濟的快速發展以及各地不斷深入推進稅源專業化管理，新興產業的蓬勃發展以及因專業化管理對稅務機關的要求不斷提升，傳統的納稅服務理念和措施難以滿足納稅人日益增長的服務需求；面對當前稅務機關納稅服務的缺位，稅務機關只有不斷優化納稅服務才能更好地滿足納稅人的需求，才能更好地服務經濟發展，更好地履行國家賦予的職責。

一、當前稅務機關的納稅服務缺位

受傳統思想的影響，不少稅務干部不同程度地存在著官本位意識，總是以執法者的身份出現在稅務工作中，對征納關系的認識僅僅局限于管理與被管理、監督與被監督的層面，沒有從新的高度去認識為納稅人服務的重要性和必要性，沒有跟上政府職能轉變的大形勢，沒有從傳統的管理者角色轉變到服務者的角色上來。

（一）納稅服務被動性、表象化趨勢明顯

從本質上看，納稅服務的重點應放在“公正”和“效率”兩個方面。但全國稅務系統至今仍沒有統一、規范的納稅服務形式，各地納稅服務形式和方式千差萬別。納稅服務流于形式，缺乏長效發展機制，疏于從宏觀上準確把握稅收經濟政策，為全社會納稅人創造公平、公正、公開的經營環境。

1.重權利，輕義務。在稅收法律關系中，稅務機關與納稅人的權利義務關系具有不對等性，稅務機關享有較多的權利而承擔較少的義務，納稅人則相反，承擔較多的義務而享受較少的權利。在傳統的人治文化的影響下，部分稅務干部重權利，輕義務；對自身的管理、征收、檢查、處罰等權利充分行使，致使出現“人情稅、關系稅”的現象，而對于自身應盡的如向納稅人宣傳稅法等義務又未能很好地履行，忽視了納稅人的合法權利，納稅人的權益得不到有效保護，造成納稅服務的“錯位”。

2.重形式，輕實質。一方面納稅服務偏重于口頭上、書面上或者宣傳欄上，而像提供稅法咨詢、輔導等真正保障納稅人權益方面的實質性措施不多，流于形式。還沒有建立與納稅人長效的溝通渠道，對納稅人的需求了解不夠，不同的納稅人的需求是不完全一樣的，納稅服務僅局限于針對納稅人的普遍服務和表面服務，而缺少有針對性的個性化特色服務，各項服務千篇一律，缺乏個性，沒有特色，不能滿足不同對象的不同要求。

3.重宣傳，輕規范。稅務機關在日常管理工作中能結合稅收宣傳月活動將政策進行宣傳，同時又做到宣傳服務不局限于納稅宣傳月，做到全年常抓常新，集思廣益、群策群力。通過網絡、電視等媒介及載體，發揮新時期各媒體覆蓋面廣、互動性強、方便快捷的優勢，以更加靈活多樣的形式為納稅人提供優質到位的宣傳服務；但又存在著納稅服務局限于辦稅服務廳“單兵作戰”，沒有建立征、管、查等環節的運轉有序的工作規范和服務鏈條，或者雖建立了聯系制度，未能真正地去執行、去落實，造成納稅服務方面的內容缺失。

（二）納稅服務內部職能錯亂，外部缺乏協作

在實際的納稅服務工作中，普遍存在著職責不清和職能交叉的問題。

1.內部高效運轉的納稅服務部門尚未真正建立。目前，雖然部分地區設立了專門的納稅服務機構，負責處理納稅服務相關事宜，但總的來說納稅服務工作還沒有完全形成一個完整的服務組織體系，納稅服務各項職能還分散在各個業務部門和綜合部門，納稅服務缺乏系統性和協調性。一方面造成資源浪費，另一方面使納稅人有一種茫然不知所措的感覺，有問題不知該找誰。

2.外部關聯職能部門的協同服務遠未凸現。由于稅務機關在征收、管理過程中會涉及納稅人多方面的業務，因而與工商、質檢、民政、供電、審計、金融、自來水等多個行業主管部門、政府職能部門、企業的信息關聯較緊密。但由于存在著部門利益或者工作任務加大等諸多因素的影響，稅務機關在與相關的部門進行信息交換的同時遇到的阻力也較大，表現為:(1)相關法律法規不健全，保障力度不夠；(2)交換機制不健全，考核不到位。現行相關的部門內部沒有設置專門的涉稅信息交換部門或機構，也沒有設置相應的交換崗位；(3)獲取第三方涉稅信息的成本仍然較高，稅務部門需要政府協調各相關部門或自己主動與相關部門進行信息交換、溝通，這也大大提高了征稅成本；(4)信息交換部門主動性不強，被動應付。從外部來看，少數部門為了本部門利益而置國家利益不顧，往往以國家秘密、商業秘密為由，對稅務部門獲取涉稅信息不支持、不配合，不愿意或不提供納稅人涉稅信息；(5)信息交換平臺未搭建，或雖搭建但效率不高。由于多部門之間沒有實現計算機聯網，涉稅信息傳遞大多是紙質傳遞、個人郵箱、QQ群等方式進行傳送，沒有搭建一個系統化的信息交換平臺，或者雖然建立，但只是一個簡單的平臺，信息化處理能力、支撐能力不強；有些部門涉稅信息需要稅務人員上門采集，你不上門我不報送，加大了工作量，增加了信息交流的成本，降低了信息交流的效率。

（三）當前稅務人員意識和業務水平難以有效助推企業發展

1.稅務人員的納稅服務意識有待提高。表現為:(1)部分稅務人員的權力意識仍然很嚴重，沒有樹立正確的為納稅人服務的理念，難以提供納稅人所真正要的服務；(2)對納稅服務認識不到位，簡單地將納稅服務理解為優化辦稅環境、文明禮貌服務這些表面措施，導致在服務中注表象輕實質，不能真正滿足納稅人的實際需要；(3)工作態度不認真，敷衍了事。對納稅人的前期輔導、征管資料等后續管理不到位。

2.新興產業的發展對稅務人員的素質要求陡然增高。由于各地大力開展招商引資活動，且其中不乏新產業、新行業。這些新產業、新行業與原先轄區范圍的企業經營性質不同，對于稅務機關人員來說是一個新的起點，從稅收征管到納稅服務再到行業知識都是一個從零開始的過程，這在一定程度上加大了對稅務機關稅收管理人員和相關業務人員的素質要求。如何應對新興產業的快速發展，在做好納稅服務的同時如何管理好企業對稅務機關來說一個很大的考驗。

（四）納稅服務成效檢驗標準尚不完善

1.納稅服務績效考核標準尚未真正建立。績效考核只有客觀、公平、公正、公開、全面，才能如實地反映考核對象的納稅服務水平。這就需要通過納稅服務主體、納稅人、上級機關、社會公眾等不同主體，運用不同的重點指標對納稅服務進行全方位評價。而目前對于納稅服務基本上沒有專項、系統、統一的考核方案和標準，主要是參照日常考核的內容進行。對納稅服務的日常考核僅僅是上級機關開展的在納稅人日常需求調查開展情況、在線咨詢情況、限時辦結率、窗口出件率等方面進行考核，對于考核的內容僅僅是根據紙質資料或者相關電子數據為依據，導致存在被考核單位被動應付的現象，另外，部分被考核單位雖然做了相關的工作，但由于沒有相關記錄，也會被認定為考核不達標。

2.納稅服務組織、技術等體系遠未全面建立。納稅服務組織機構和技術體系是納稅服務體系的重要組成部分，為納稅服務提供組織保障和環境條件。但從目前情況來看，多數地方未成立專門的納稅服務機構，在技術層面上雖然網上預登記、申報、繳稅部分功能已經實現，網上審批、網絡開票、網絡領購發票等相關功能尚未實現，仍需要納稅人上門進行辦理。

二、沿海發達地區與發達國家的納稅服務實踐經驗

（一）沿海發達地區的納稅服務實踐

1.“主動型”稅政服務助推經濟新跨越。如江蘇稅務部門創新納稅服務舉措，主要有:(1)加強稅收政策宣傳，促進企業健康發展。將經濟發展過程中可能涉及的稅收優惠政策進行了整理歸納，突出宣傳使用率較高的優惠政策，在對企業進行日常宣傳及開展業務培訓過程中認真講解，使企業掌握好、使用好優惠政策；(2)提供高效優質服務，幫助企業穩定發展。開通“科技綠色通道”幫助納稅人全程辦理優惠申請、備案登記、代開或領購發票事宜，并按季跟蹤分析經營情況，提出服務性建議；定期召開稅企座談會，收集整理納稅人所關心和急需了解的涉稅問題；(3)加強部門協作溝通，推動企業持續發展。加強與勞動保障部門的溝通，為下崗失業人員提供稅收政策咨詢和就業幫扶服務；與工商等部門實施涉稅事項聯辦，幫助企業解決實際困難。

2.“上門走訪、一對一輔導”，服務科技創新企業轉型升級。如廣東地稅部門積極貫徹落實鼓勵產業結構升級的稅收優惠政策，充分結合轄區內的產業特點，加快科技創新企業轉型升級。主要舉措有:(1)確定重點服務對象。根據稅收規模、項目投入、科技創新等情況，通過下戶走訪，了解掌握企業生產經營特點、科技創新進程和財務狀況。在依法治稅的前提下，收集納稅人的合理涉稅訴求，努力打造企業和稅收互動發展的良好局面；(2)提升專業化稅源管理服務。對科技創新企業開展“一對一”形式的納稅輔導，積極主動梳理現行優惠政策，有針對性地宣講開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用核算規定、符合條件的技術轉讓所得免征企業所得稅等一系列具體的優惠政策，保證稅源管理工作做實、做細；(3)創新工作方式，兌現稅收優惠。建立專業化團隊辦理科技創新企業涉稅申請，實行管理員受理涉稅事項、專業化小組集中審核的模式。每一宗涉稅事項均經過集體審議，查找其個性及共性，增強涉稅事項審核的透明度，充分發揮集體智慧，進一步提高工作效率、提升納稅服務效能，切實兌現稅收優惠，加快企業產業轉型升級。

3.“納稅人之家”的六大舉措服務納稅人。如浙江稅務部門設立包括在線服務、坐席服務、貼身服務、主題服務、維權服務、預約服務六大服務的“納稅人之家”，為納稅人分憂解難。納稅人可根據自身的要求，通過網絡、電話聯系及聯系人推薦等方式選擇“納稅人之家”志愿服務工作人員，邀請其上門提供服務。稅務部門根據實際工作需要集中為企業輔導新政策、落實稅收優惠政策等，使納稅服務體系更為完善、更具人性化，納稅人可以“點菜吃飯”和按需服務。

4.重點企業直通車服務。如廣東國稅部門開展重點企業直通車服務，實行政策直通、辦稅直通、交流直通“三通”服務，滿足企業需求；對企業開展隨時服務、延時服務、限時服務“三時”服務，簡化辦稅手續，發揮直通車效率，得到了轄區內重點企業和其他大企業的熱烈歡迎和積極響應。

（二）發達國家的納稅服務經驗

1.納稅服務理念貫穿于稅收管理的全過程。如德國的日常稅收征管環節科學嚴密、簡便實用、重點突出，體現了稅收管理的規范有效、方便納稅人和確保稅收收入的指導思想，將納稅服務理念貫穿于其實施管理與服務的納稅登記、申報、認定、稅款繳納、納稅檢查、違法處理等主要環節。

2.以顧客為中心的服務理念和納稅服務社會化。如美國聯邦稅務局將“不是納稅人為我們工作，而是我們為他們工作”界定為其納稅服務哲學，將顧客滿意度作為衡量納稅服務質量的重要指標。強調顧客導向，以顧客需求為根本，將顧客滿意度作為衡量納稅服務質量的重要指標。此外美國聯邦稅務局非常重視通過專業的中介和社區組織為納稅人提供納稅服務，從而構成了以政府、中介和社區組織為主體的納稅服務體系。社區組織包括納稅人協會、志愿者機構等，他們提供的服務多種多樣，既可在解決納稅人的具體問題上提供法律幫助，也可通過開展稅法宣傳活動，為納稅人提供優良的納稅服務。美國聯邦稅務局也很注重通過加強與志愿者機構的合作，為特殊納稅人群體提供免費的納稅服務。

3.信息推動型的納稅服務。如新加坡稅務機關制定了為納稅人服務的標準度服務體系，向納稅人公開承諾其工作目標和標準。該信息科技系統包括:(1)國內稅收綜合系統；(2)電子申報系統；(3)機構服務系統；(4)辦公自動化系統。這四個系統相對獨立,可單獨處理相關業務,同時,其信息系統又有內在聯系,一體化程度較高,數據信息高度共享。在達到這一目標的過程中,他們首先進行了征管業務流程重組,同時,對原有機構進行調整,建立了一個數據處理中心和一個服務中心,負責稅務登記、納稅申報、退稅申請、信函咨詢的受理、數據圖像掃描錄入、納稅人郵寄支票的分檢、向銀行傳送入庫信息等工作和納稅人上門咨詢、信函咨詢的回復工作。

4.納稅服務考核評價機制。如澳大利亞聯邦稅務局對于納稅服務除了內部加強監督外,還直接讓納稅人和社會公眾打分,并把納稅人評議結果與稅務人員乃至稅務機關的最高首領業績直接掛鉤。此外,每兩年要向納稅人開展一次民意測驗,結果直接影響稅務局長業績。聯邦稅務局長每年換屆選舉一次，如果社會滿意率低,可能導致提前選舉由政府重新任命。通過全社會測評,可發現稅務機關的辦事效率和薄弱環節,從而為進一步提高工作質量和效率確定重點。

三、納稅服務優化對策

（一）更新納稅服務理念，優化理念體系

針對上述部分稅務機關干部納稅服務觀念較為淡薄、自身定位不準以及服務不到位的情況，可以借鑒美國以顧客為中心的納稅服務理念，將“不是納稅人為我們工作，而是我們為他們工作”界定為納稅服務哲學，強調顧客導向，以顧客需求為根本，將顧客滿意度作為衡量納稅服務質量的重要指標。稅務部門應為整體納稅人服務，“確保每一個納稅人得到公平的待遇和受到尊重，以信任、尊重、精確和公平的方式對待所有的納稅人，且保持并提升公平對待”，不因納稅人的經濟實力而在納稅服務上有所區別，稅務局工作人員應幫助納稅人獲取其應得的權利。稅務機關要努力實現在思維模式上、服務格局上和服務載體上形成“三個轉變”；建立以納稅人需求為中心的服務響應機制，由被動服務向主動服務轉變，納稅服務由形式向實質轉變。

1.以納稅人需求為中心,建立需求分析與征納溝通機制，完成被動服務向主動服務的轉變。征納關系是構建社會主義和諧稅收的最基本的關系。稅務部門要搭建信息溝通平臺、建立健全需求征詢機制和反饋互評機制，充分傾聽納稅人利益訴求，以納稅人的具體需求為中心，以更加積極主動的姿態開展工作，簡化辦事程序、文明高效服務、公平公正執法，不斷提高納稅人的滿意度，促進和諧征納關系的建立。

2.以實質重于形式為導向，完成片面注重服務形式向追求內容、形式和效果相統一的轉變。稅務機關應從以前的重形式輕實質誤區中走出來，由形象服務向實效服務轉變。針對納稅人對稅收專業性知識與技能、程序、權益的需要，提供實實在在的納稅服務；由被動服務向主動服務轉變。稅務機關除了接待好上門來的納稅人外，應主動走出去，有針對性地解決好納稅人存在的問題。真正將納稅人合理需求落到實處,走進納稅人當中傾聽他們的心聲，收集納稅人當前在辦稅過程中存在的突出問題和矛盾；全面拓展納稅服務內容和手段。以納稅人需求為導向，拓展服務外延，積極開展納稅服務援助，有針對性地對不同群體提供個性化的納稅服務；根據納稅人的不同需求，提供個性化的辦稅服務，為重點稅源企業以及其他特殊納稅群體開設專用窗口。

（二）著力構建納稅服務支持體系

1.創新納稅服務手段，優化納稅服務方式。可以采用以下措施:(1)探索推行個性化納稅服務，重點為納稅人提供優質高效的管理與服務，對稅務部門而言，在當前征管要求不斷提高，納稅戶持續增多的形勢下，要以業務復雜程度為依據進一步細化納稅服務職能，逐步推進納稅服務個性化；(2)充分利用稅務代理便捷、專業、自愿、公開的特性, 在實際涉稅事務中大力推廣稅務代理, 促進稅務代理行業的成熟；(3)加大辦稅服務廳硬件投入,為納稅人提供舒適、便捷的辦稅環境, 設立導稅區、咨詢處、自助辦稅區、維權室等功能區位，方便納稅人辦理相關涉稅業務；(4)積極全面推廣網上辦稅業務、拓展網上辦稅功能,開通網上申報、網上繳稅、網上領購、繳銷發票、網上審批等功能，讓納稅人足不出戶便能輕松辦理相關業務。

2.整合納稅服務職能部門，形成內外協同服務的格局。把工作導向從滿足自身管理需要為主，轉變到“一切為了納稅人，一切方便納稅人”上來，注重精品意識，不斷拓寬服務領域，優化服務內容，整合服務資源，再造業務流程，實行“同城通辦”，全面構建優質、高效、規范、透明的現代納稅服務體系，以納稅人需求為導向，全面整合系統內外納稅服務資源，提升服務理念，優化服務內容、拓寬服務渠道，再造服務流程，完善服務制度，加強服務考評，建設服務文化，打造服務品牌，建成優質、高效、規范、透明的納稅服務體系，實現納稅人、社會各界和稅務工作人員滿意度的共同提高。建設 “一個中心”——納稅服務部門，開辟 “四條通道”——“辦稅服務廳”、“12366熱線”、“地稅網站”和“納稅服務QQ群”，為納稅人提供及時可靠的涉稅服務，打造出一個具有豐富服務內容、較強服務能力的納稅服務“超市”。

（三）構建納稅服務技術體系

1.運用信息化手段，推進納稅服務的現代化和服務的特色化。充分運用現代化手段提升納稅服務水平，可采以下措施:(1)推進稅收信息化建設，建立全面的信息交換平臺。通過信息化建設，將工商、金融、民政、房產、供電、供水等多個職能部門后臺數據進行整合，形成各方互通、功能齊全、協調高效、信息共享、監控嚴密的涉稅信息管理系統；(2)利用信息化手段方便納稅人申報、繳稅。大力推行電子申報、繳稅，利用POS機、網上銀行等電子結算工具完成稅款繳納；(3)進行信息公開，簡化辦稅手續，最大限度地方便納稅人；(4)利用“12366”為納稅人提供綜合、實時、高效和便捷的納稅服務。

2.推進行政審批改革，精簡審批項目，優化納稅人辦稅流程。目前各地紛紛開展了一系列的精簡審批行動，但是審批項目仍然較多，對于風險較低的審批項目可以取消審批，由納稅人自行處理，這一方面減少了納稅人的負擔，提高了辦稅的效率，另一方面也降低了征稅的成本；對于不能取消的審批項目，要進一步在提供資料、辦理時限等方面進一步進行優化，以最快、最好、最優的服務及時讓納稅人獲得審批。根據納稅人的實際需求，將減免稅等審批權限全部下放至基層稅務機關，基層稅務機關將審批資料向上級機關進行備案，上級機關對備案資料進行后續管理，對審核不符合要求的可以要求下級機關予以撤銷，對弄虛作假的納稅人嚴格按照相關法律的規定進行處理。同時將審批結果在網站、微博、QQ群等媒體、即時通信工具中進行公布，接受社會各界人士全面的監督。

3.開通即時通訊服務，即時為企業解決涉稅問題。在科技高度發達的今天，微博、電子郵件、QQ群、網站、論壇、手機短信等多種即時交流方式使得納稅服務更加便捷成為一種可能。作為稅務部門，可以統一開通以上一種或者多種交流方式，各單位分別安排專人負責解答納稅人在線提出的各類問題，處理納稅人的各項業務流程，形成實時辦結；配合電子化申報，納稅人資料報送完全可以不要到稅務機關辦稅服務廳進行辦理，極大的提高辦稅的效率。

（四）建立健全納稅服務成效檢驗標準和措施

1.加強納稅服務的制度建設。應盡快建立一套完善的服務制度體系，形成一個全國統一的納稅服務的基本準則，使納稅服務工作做到有法可依、有章可循。同時各地也應在基本準則的基礎上結合地方實際制定相應符合地方特色的實施細則。這不僅可以規范納稅服務，同時還有利于考核監督，形成自覺提供優質服務的良好氛圍。在規范服務制度體系建設的同時，還應該對現有的征管制度、優惠政策等進行調整。征管方面，該精簡的辦稅環節一定要盡可能地減少，減少納稅人不必要的負擔；在優惠政策方面，應在兼顧稅負公平的基礎上讓納稅人充分享受應有的待遇。

2.完善納稅服務的考核評價機制。建立健全科學、規范、公平和可操作性的納稅服務監督、評價機制，從投訴、受理、調查、檢查、處理等環節加以規范，對納稅服務工作評定獎勵和懲戒，量化考核指標，并將納稅人的評價列入考核指標，讓全體人員都要有良好的服務意識，確保納稅服務工作不走過場，不流于形式。嚴格執行“過錯責任追究”制度，形成事前、事中、事后相銜接的監督機制，建立健全納稅服務評議評價機制和服務質量、效果的保障制度，建立為納稅人提供優質的納稅服務的長效機制，將納稅服務工作質量作為考核稅收工作的主干線。

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