中國城市化困局與財政改革的路徑選擇

◆戴 毅 ◆柳華平

城市化是以農村人口向城市遷移和集中為特征的一種歷史進程，表現為人口的地理位置的轉移和職業改變以及由此產生的生活方式、消費行為的演變。從某種意義上而言，人類文明史就是一部城市發展史和城市化進程史。改革開放以來，中國的城市化發展是最受世人關注的經濟社會“亮點”，2011年中國城市化率達到51.3%，盡管人們對這個指標涵蓋的范圍存在爭議，但它畢竟反映了一種總體趨勢。鑒于城市化與公共財政的關系，以及中國城市化的健康發展需要公共財政制度和政策支持，因此，如何解決中國城市化進程中出現的問題也相應地成為財政改革的重要契機之一。

一、中國城市化所面臨的困局

城市化是實現現代化的必由之路，是全面提高綜合國力和人民生活水平的基本條件。中國的城市化有自身的發展歷程和特點。20世紀90年代中期以前，中國城市化進展緩慢，城市規模較小，城市人口比重低。此后，中國的城市化進程明顯加快，城市人口迅速增加，城市面積快速拓展，表現出兩個顯著的特征：一是淺度城市化。①美國麥肯錫公司：《中國的淺度城市化》，《改革內參》，2010年第28期。中國城市化進程在相當大程度上，是沒有改變戶籍性質的往日農民，按照定義被統計為城市常住人口的結果，即城市化率的計算包括了所有的城市常住人口。這些沒有改變戶籍的農民，他們在城市就業和生活，但沒有城市戶籍，沒有真正地“市民化”。2011年51.3%的城市化率中，有15%的城市常住人口是“準城市人口”，加上城市化進程中土地被征用的失地農民，中國“準城市人口”的數量達2億多，1/3的城市常住人口被排斥在真正意義上的“城市化”之外。二是政治城市化。②黃亞生：《中國城市化需去政治化》，《改革內參》，2010年第48期。中國的城市化帶有明顯的政治色彩，地方政府在推動城市化進程中居主導地位，市場作用不明顯。地方政府通過兩種政治設置，即戶籍制度和土地國有制影響城市化進程。戶籍制度設定了中國城市化的基本格局，農民可以自由進城打工，但無權享受任何城市福利。土地國有制度使地方政府可以城市發展為目的征用農村土地，通過直接控制土地資源，操縱和影響城市化進程，并從中獲取利益。

淺度城市化和政治城市化表明中國城市化進程中存在諸多社會經濟問題，面臨難以持續的困局，主要是：

（一）城市公共產品供給不足

發展經濟學認為，城市化盡管包含多層次的內容，但它主要是指鄉村人口向城市流動的過程，這是城市化最基本的內涵。按照諾瑟姆（Raym Northam）關于城市化發展“S”型曲線三階段理論，中國的城市化處在中期階段，即發展階段。這一階段城市人口占總人口的比重在30%～70%之間，人口和經濟活動迅速向城市集聚，城市化水平明顯加快，城市數量迅速增加，城市地域大幅度拓展。但中國的城市化發展導向和城市公共服務目標卻存在偏差。城市化被理解為城市建設，地方政府熱衷于改變城市形象，大拆大遷，忽視了城市化發展中最重要的轉移農村人口的長遠目標，忽視了對轉入城市的人口公共服務的提供，“準城市人口”只能成為農民工或外來人口，不能享受與城市居民同等的共公共服務，在教育、醫療、就業、社會保障和勞動保護方面受到系統性歧視。在大量人口向城市集中的過程中，一方面，城市人口規模的擴大，會導致城市綠地的減少，人均擁有的道路面積和人均警力擁有量的減少，交通狀況會變得更加糟糕，城市空氣質量和生態環境急劇惡化、城市房價大幅度上漲、城市的安全保障程度降低等對城市公共產品消費成本的上升，以及對城市公共產品需求的大幅度增加；另一方面人口向城市的集中并不是簡單的城市人口的增加，它是城市空間擴展、生活質量改善、文明程度提高等方面的綜合體現，必然引致對城市建設、城市生態環境等眾多新興的、更高層次的公共產品需求。提供公共產品是政府不可推卸的責任，如所有在城市化進程中的政府對公共產品供給投入不足一樣，中國政府同樣面臨公共產品供給不足問題，而且中國政府正處在向服務型政府轉型的過程中，這在一定程度上抑制了公共產品的供給能力，公共產品的供給水平與居民現實需求之間必然存在更大的缺口，突出表現在基礎設施、教育、衛生、社會保障、住房、公共安全、環境保護等方面的供需矛盾。由于中國的戶籍制度是與居民福利掛鉤的一種制度安排，已從事非農產業的農民即便到了城市，也不可能獲得作為城市居民的社會權利，也難以享受到城市的公共資源和分享城市的集聚效應。

（二）土地資源浪費

中國的城市化進程不僅表現為城市人口的增加，也表現為城市面積的拓展。城市化進程與土地資源的利用有著密切的關系。中國城市數量的增加和城市外延式發展造成了大量土地資源尤其是耕地資源被征用。上世紀90年代以來，土地使用制度開始從無償劃撥向有償使用轉變，省以下各級地方政府被授予土地征用權，自此，土地出讓收入成為地方政府加快城市化進程的重要資金來源，全國地級以上城市市轄區建成區面積迅速增長，31個特大城市主城區用地規模平均增長50%，近10年中，這些城市建成區面積擴展都在60%以上，其增長率大大超過市轄區中人口的增長。這表明中國的城市化更多是一種土地城市化，農民工或外來人口不能在工作所在地長期穩定居住，造成人口城市化低于土地城市化。一方面是用地擴張支撐著政府主導下的巨額資金和土地投入所進行的城市現代化建設，但城市房價高漲，新建城區人氣不足，缺乏吸納農村移民的能力；另一方面是土地利用狀況并不樂觀，不僅用地重平面擴張，75%的新增土地占用的是耕地，而且用地粗放、土地利用效率偏低。

（三）就業形勢嚴峻

庫茲尼茨在其《現代經濟增長》一書中把城市化定義為“城市和鄉村之間人口方式分布的變化”，即城市化是人類生產與生活方式由農村型向城市型轉化的歷史過程，這種轉化的深刻內涵在于，它不是簡單的城鄉人口結構的轉化，而是一種產業結構及其空間分布結構的轉化，必須有產業鏈的支撐。如果沒有產業支持，農村人口進入城市定居的生活出路就無法得到解決。沒有就業就沒有足夠的收入和消費，而一個沒有足夠需求支撐的城市是沒有生命力的，城市化就無從談起。因此，中國城市化最需要關注的是農業勞動力的轉移，為進入城市的勞動力提供就業崗位，那么能夠吸納更多勞動力就業的產業的發展就具有舉足輕重的作用。改革開放以來，雖然已有1/3的農村勞動力轉移到了非農產業，但中國農村人口轉移滯后的數量仍然龐大。西方城市化理論認為，在工業化初期,城市化由工業支撐，工業發展所形成的聚集效應對城市化具有較大的帶動作用；而當工業化進入中期階段之后，第三產業結構升級的作用超過了工業聚集效應，城市化的演進更多地表現為服務業就業比重上升的拉動，對城市化進程的主導作用逐步由工業轉變為第三產業。中國城市化進程中的就業問題突出表現在服務業發展滯后，制約了非農就業的增長及其比重的上升。與工業相比，服務業具有較高的就業彈性，隨著經濟發展水平的提高它能不斷增強對整個就業的帶動效應。農村人口進入城市，他們從過去從事農業生產轉而從事非農活動，這意味著他們需要在工業和服務業就業。根據發達國家的經驗，工業吸納就業的合理能力的比率不超過30%，中國目前工業的就業人口已經接近這個水平，無法再接納大規模的勞動力。而中國城市化的制度設計卻存在偏差，盲目追求工業投資增長，服務業發展所依賴的人口和產業集聚空間難以形成，服務業的帶動效應受到抑制，相應地削弱了城市化對經濟社會發展的推動作用。因此，中國要解決農村人口進入城市后的就業問題，唯有將希望寄予服務業。但中國第三產業發展不足，在總量上，服務業占GDP的比重低于世界平均水平，服務業的增長落后于GDP的增長速度；在結構上，傳統的服務性第三產業所占比重很大，新型的社會經濟功能較強的現代第三產業比重較小。因此，要加快城市化的進程，必須加快服務業的發展。

二、城市化困境的財政根源

上述問題的存在，除了城市化進程中對中國國情和城市化的實質缺乏清楚的認識、沒有建立對城市規模和城市布局的前瞻性規劃、城市發展管理滯后、土地征用雙軌制等原因外，缺乏規范的財稅體制、合理的財政收支結構和科學的財稅政策而難以形成的強有力的財政支持也是其重要因素。

（一）現行財稅體制不適應城市化發展需要

1994年分稅制改革使得地方財政獲得了較大的自主空間，能夠因地制宜地安排一定的財政資金支持各地城市化建設和發展。然而中國的分稅制改革并沒有建立起科學合理的財力與事權相對稱格局。從財權上看，目前省以下各級財政所掌握的地方稅大多數是比較零星和穩定性較差的小稅種，地方稅收體系缺乏規模和質量，地方財政收入穩定性較差和保障程度較低。同時，中央政府集中了所有地方稅的立法權和稅收管理權，地方政府擁有的財權相當有限：無權開征新的地方稅稅種，不能發行地方公債，甚至不能自主地對地方稅稅種的稅率、征收范圍以及稅收優惠等進行調整。而與之相對應的是，地方政府所承擔的事權卻與日俱增。地方財政收入占財政總收入的比重由1993年的78%下降到2011年的50.5%，同期地方財政支出占財政總支出的比重卻從71.7%提高到84.8%。雖然財力缺口可以通過中央對地方的轉移支付予以彌補，但由于轉移支付資金分配不規范，一般性轉移支付比例小，轉移支付制度的財力協調作用無法得到充分發揮。現行分稅制正是導致地方政府財政窘境的制度根源，這一體制的直接后果就是地方財政收入相對滯后和薄弱，有限的收入難以滿足城市化進程中城市建設和公共服務的資金需要，導致地方公共產品供給不足，城市公共產品的供給不能覆蓋所有城市常住人口。

由于城市擴張能為地方政府帶來稅收，建筑業和房地產業的營業稅和所得稅全部由地方享有，因此，地方政府追求城市發展成為其迫切的利益訴求，而中國的土地制度又為地方政府“以地生財”提供了方便。中國實行城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度，這種制度使地方政府成為建設用地的唯一決定者和城市土地一級市場的唯一供應者。地方政府征地越多、賣地越多，可支配的收入就越多；地方政府掌握的土地越多，招商引資越便利，稅源就越充裕。這正是城市化進程中土地資源浪費的重要原因。從2000年至2011年，土地出讓金收入的平均增幅為56.8%，遠高于同期地方財政收入增長幅度，土地出讓金收入占同期地方財政收入的比值也從2000年的9.3%攀升到2011年的55.3%，數額達到3.15萬億。如果當前的財稅體制不改變，任何措施都難以控制地方政府“賣地”的強烈沖動，城市土地使用無序擴張將難以遏制，那么耕地減少、土地資源浪費的形勢將更為嚴峻。因此，不從制度上完善我國的公共財政體系，合理賦予地方政府與事權相對應的財權，徹底解決地方財力匱乏的問題，我國城市化的進一步發展必將受到嚴重制約。

（二）現行財政收支結構不適應城市化發展的需要

城市化發展的目標是提升居民生活水平和生活質量，城市基礎設施作為城市存在、發展的物質載體以及城市經濟增長和社會進步的前提條件，其建設和發展狀況直接影響著城市化進程的速度和質量，而城市化水平的不斷提高，城市人口的不斷增加，又會推動城市基礎設施需求的不斷增長。城市基礎設施建設具有“即期投資、跨期消費”的特點，①劉尚希，王宇龍：《財政政策：從共公共投資到公共消費》，《財政與稅務》，2008年第8期。提供這類公共產品的成本需要在整個受益期內進行分割，由各受益期的人們分別承擔。因此，城市基礎設施建設所需的資金可以通過地方債務融資。但從現行地方財政收入形式結構看，缺乏規范化的債務收入形式。雖然《預算法》規定地方政府不得發行公債，然而不發債并不代表不負債，地方政府大都在不同程度上舉債和負債經營，違規的借債融資黑洞越來越大，給地方財政帶來極大的風險。西方發達國家地方債發展的實踐證明，地方債是地方政府低成本的、規范的融資工具，它促進了城市化進程，在城市建設中發揮了重要作用。

根據馬斯格雷夫和羅斯托的經濟發展階段理論，一個國家財政支出結構與經濟發展的階段性密切相關。該理論認為經濟發展一般會經歷早期、中期和成熟期，在經濟進入“起飛”以及進入發展的中期階段，也即城市化發展的中期階段，科技、教育、衛生、社會保障、環境保護等社會性支出增長，財政支出結構表現為經濟建設支出比重減小而社會性支出比重不斷增大。社會性支出是代表社會共同利益和長遠利益的支出，也是所有城市化進程中的國家財政支出結構中重要的支出。實證分析表明，城市化率每增加1個百分點，社會性支出比重就增加0.6293個百分點。②陳昌兵：《我國城市化影響政府公共支出的理論與實證》，《財經科學》，2009年第4期。隨著中國城市化的推進，社會性支出的比重會呈現日益上升的趨勢。但在現行財政支出結構中，維持性支出、經濟性支出和社會性支出大體各占1/3。雖然經濟性支出的增長趨緩，但圍繞經濟建設的財政開支仍然龐大，盡管社會性支出的增長有所加快，但增長最快的還是行政管理支出。政府機構龐大，財政供養人員比例過高以及行政效率低下，加重了地方財政運行的困窘，造成了中國城市化建設中財政支持資金的不足。

（三）現行財稅政策不適應城市化發展的需要

諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨曾說，21世紀對全人類最具影響的兩件大事，一個是新技術革命，另一個則是中國的城市化。鑒于中國城市化的演進更多地表現為非農產業就業比重上升的拉動，影響中國城市化進程的主要“瓶頸”是就業，因此，為源源不斷進入城市的農民創造就業崗位成為城市化發展的首要任務。城市化進程是一把“雙刃劍”，它既給農民自身的發展帶來前所未有的機遇，又給農民的就業帶來諸多困難和問題。雖然城市化進程中的就業問題是各種矛盾的集中表現，但對農村勞動力轉移就業缺乏系統有效的財稅政策支持也是重要原因。

促進就業的財稅政策涉及兩方面：一是就業需求，包括直接創造就業崗位、開發就業信息、消除制度壁壘和改善就業環境；二是就業供給，包括求職幫助和再就業服務、培訓、創業等組成的開發人力資源的政策體系。因而就業政策體系具有多重目標，首要目標就是增加就業總量，開發就業崗位的政策可以直接增加就業總量；改善就業市場環境、消除制度壁壘等政策可以間接擴大就業總量；其次是提供就業服務，職業介紹、教育培訓可以提高求職者就業能力，滿足迅速變化的勞動力市場中的多樣化需求。但現行財稅政策并未對以上就業目標的實現給予充分的財力支持，表現在歷年促進就業的財政支出占財政總支出的比重偏低，財稅政策導向仍以拉動經濟增長為主，創造持續性、長期性就業崗位的能力低下，難以從根本上緩解城市化進程中的就業壓力。中國經濟增長與就業增長嚴重不對稱，經濟高增長與低就業甚至無就業并存的原因之一在于就業機會的結構性變化。中國經濟發展伴隨著產業結構調整和升級，產業結構逐漸由勞動密集型進入資本密集型，資本取代勞動力致使工業吸納勞動力的能力逐年降低，第三產業成為吸納勞動力的主力軍。產業結構的調整必然帶來職業技能結構的調整，要求勞動力具備越來越高的素質和技能。而現行財稅政策卻沒有對就業機會的結構性變化作出及時的調整，投資導向仍然偏重于資產回報率高的工業，而對第三產業的財政支持力度不夠，稅收優惠政策過于短期化。同時促進就業的財政補貼政策也主要面向失業保險、失業救濟，對人力資源的開發重視不夠。進城的農民絕大多數文化水平較低，缺乏必要的勞動技能，缺乏必要的職業教育和培訓，無法給中小企業和服務業提供合適的勞動力供給，勞動力市場必然出現結構性失衡。因此，現行財稅政策無助于解決城市化進程中的失業難題。

三、推動城市化健康發展的財政改革路徑

城市化是中國經濟社會發展的長期任務，健康的城市化發展必須體現強大的人口吸納能力，用較少的土地容納更多的城市人口，極大地發揮城市集聚效應。中國的城市化發展道路不僅要符合城市化的真諦，而且還要符合中國人多地少、農村人口龐大的國情。為了實現這一目標，財政必須給予充分的財力支持，因此，中國的財政改革必然成為城市化健康發展的推進器。

（一）完善財稅體制，為城市化健康發展提供財力保障

地方政府的財政困難，過度依賴土地財政與地方政府無可靠、穩定的稅收收入有直接關系。為了扭轉這種“借地生財”的局面，須建立“中央、省、市（縣）”三級財政管理體制。市、縣財政直接面對地方居民提供公共產品和服務，市、縣財政同級，實行省級財政直管市、縣財政。①田 發，周深影：《重構地方政府間財政關系—基于政府層級變革的分析》，《中國經濟評論》，2004年第2期。明確界定各級政府的事權和支出范圍。市級政府的事權范圍包括城市地區的基礎教育、公共衛生、社會保障、住宅建設和城市發展等。合理劃分各級政府的財權和收入范圍。科學合理地分稅仍然是劃分各級政府財權和財力的最佳選擇，為此必須完善地方稅收體系。目前，中國地方政府尚未將居民住宅納入房產稅征稅范圍，而將居民住宅作為主要征稅對象的財產稅已成為很多國家地方政府籌集公共服務資金的重要手段。隨著城市化進程的推進，居民住宅面積保有量巨大且增長顯著，已經具備開征房產稅的條件。對保有環節的房產進行征稅，既可以形成穩定的稅收，提升地方政府提供公共產品的財政能力，又可以將地方政府財政收支納入規范化管理，避免對“土地財政”的依賴。整合地方稅收以后，市級財政的固定收入包括：房產稅、城市維護建設稅、車船稅、土地使用稅、印花稅、契稅等稅基流動性較小，收入較穩定的稅種，從而形成與城市稅源結構特點相吻合的稅收體系，地方財政收入隨經濟發展自動穩定增長，就為城市建設和公共服務提供了穩定的財源，地方政府“以地生財”的行為也可以得到根本改變，從而有利于優化土地資源配置，提高土地利用效率。為了平衡發達地區與落后地區之間的財力差距，保證經濟落后地區城市化進程的資金需要，必須完善移支付制度。轉移支付的對象是經濟落后地區，即人均財力超過全國平均水平的地區，不能接受轉移支付，只有人均財力低于全國平均水平的地區，才能獲得轉移支付，②戴 毅：《我國政府間財政轉移支付制度的理論分析與現實思考》，《經濟問題探索》，2008年第6期。通過轉移支付加快經濟落后地區的城市化進程，使落后地區的居民能享受到與富裕地區大致相同的公共服務，從而消除在教育、衛生、環境保護、公共設施、社會保障等方面的巨大差距。因此，財稅體制改革是地方政府獲取城市化發展財力的制度保障。

（二）規范和調整財政收支結構，為城市化健康發展提供財力基礎

健康的城市化發展應以可持續性為標準，淺度城市化回避了城市化的實質，推進的只是城市的自我現代化。而政治城市化向市場城市化過度所進行的戶籍制度改革，雖然可以做到將進城的農民工身份轉換為市民，但如果不解決與戶籍掛鉤的公共福利、社會保障等具有實質意義的權益分配，城市戶籍只是一張“空頭支票”，則是毫無意義的。為了使盡享城市公共服務的市民增加，推動深度城市化①蔡 昉：《深度城市化：未來經濟增長不可忽視的引擎》，《改革內參》，2009年第37期。的著力點不是抽象的戶籍制度改革，而是具體的從社會保障覆蓋水平、義務教育權利、升學權利和住房權利等方面入手。為此，規范和調整財政收支結構是關鍵。規范財政收入結構，必須對現行《預算法》所做出的不允許地方政府發行債券的限制性規定進行修訂，允許地方政府以規范的形式舉債，將債務收入作為地方政府財政收入形式，解決地方政府在基礎設施和公共服務方面的財力不足。對地方政府發行債券進行立法，使地方政府債券的發行合法化，并以法律的形式對地方政府發行債券的條件、形式、規模結構、利率、用途、償還等內容做出明確規定。調整財政支出結構，必須堅持以人為本的城市發展觀，把政府的職能重點轉移到公共基礎設施、教育、衛生、環境保護、住房和社會保障等領域，將受益范圍擴展到在城市居住的所有居民，并作為財政支出的重點，進而提高社會性支出的絕對規模及其在財政支出中的比重。財政支出結構的調整能增強地方政府提供公共產品的能力，在財政收入既定的情況下，優先滿足基本公共服務需要，不僅有利于為市民創造良好的生活環境，而且也有利于城市經濟的繁榮。

（三）制定大力發展第三產業的財稅政策，為城市化健康發展提供政策支持

歷史經驗證明，第三產業的發展和城市化水平的提高，是一個相互依存、彼此促進的聯動過程，服務業的規模、結構和城市的規模、結構有很大關系，第三產業大多是勞動密集型和知識、技術密集型行業，能夠吸納較多的勞動者就業，第三產業的發展賦予了城市新的活力，成為加快城市化進程的重要因素。②陳柳欽：《產業發展：城市化健康推進的持續動力》，《上海城市管理職業技術學院學報》，2010年第1期。目前中國第三產業就業人口比重不到40%，明顯低于發達國家60%～70%的水平，因此，運用財稅政策鼓勵和扶持第三產業的發展，可以充分發揮第三產業吸納勞動力的巨大潛力。

第三產業有四個層次，即運輸、商業、飲食業、倉儲業等流通部門，金融業、保險業、旅游業、咨詢業等為生產和生活服務的部門，科學教育文化體育等為提高居民素質服務的部門以及為社會公共需要服務的部門。鑒于工業吸納就業人口的有限性，以及解決農村剩余勞動力就業的迫切性，第三產業發展的重點應該是能為吸納勞動力就業發揮極大促進作用的行業，財稅政策的著力點是支持服務業擴大總量、優化結構和拓寬服務領域。首先，必須改變偏重于資產回報率的財政投資導向，加大對第三產業的財政資金支持力度，著力發展信息、金融、會計、咨詢、法律服務等行業，帶動服務業整體水平的提高。目前，傳統服務業在整個服務業中仍居重要地位，增強對傳統服務業改造的資金支持，通過運用現代經營方式和服務技術對傳統服務業進行改造，有利于擴大服務業總量、發揮吸納就業的優勢。在財力上支持具有增長潛力的公共服務、生產服務、生活服務、救助服務等服務業新領域，支持開發養老服務、醫護服務、物業服務等社區服務崗位，引導和支持家政、農業技術推廣、農用生產資料連鎖經營等服務業發展，支持新建產業開發區、工業園區等配套服務，擴大就業規模。其次，設立第三產業發展財政專項資金，用于對第三產業項目的規劃編制、項目投入的貼息補助，重點扶持與自主創新、轉變經濟發展方式有關的現代服務業。對服務業人力資源的開發、職業介紹機構、職業培訓機構等進行財政補貼。再次，加大減稅的政策力度，以免征或減征營業稅、所得稅的優惠政策為主要政策手段，引導社會資金投入到服務業，拓寬服務領域，增強服務業吸納就業的能力。減稅政策同財政支出政策一樣也能產生擴大就業總量的乘數效應，而且減免稅的政策措施還會優化就業結構，對求職、培訓、教育等方面的稅收優惠政策，也可以對提高勞動力的素質和增強其求職能力，起到積極的促進作用。