試析中國（上海）自由貿易試驗區設立的經濟學意義

◆陳 偉 ◆徐開金

2013年，新一屆中央政府在制定中國經濟發展新的戰略部署時，強力推出了設立中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱上海自貿區）的重大舉措，引起了國內外極大關注。人們對此政策的前景和風險不無擔心，存在爭議和分歧。因此，弄清政府設立上海自貿區的主要創新之處、特征及經濟社會意義，對我們更新經濟發展觀念，以更大熱情投入到改革創新中尤其必要，本文試析之。

一、上海自貿區主要創新

所謂自由貿易區分為兩種，一種是廣義的自貿區，指兩個或兩個以上國家或地區通過簽署自貿協定，分階段取消絕大部分貨物的關稅和非關稅壁壘。而上海自貿區是狹義的自貿區，即在這部分領土內運入的任何貨物就進口關稅及其他各稅而言，被認為在關境以外，并免于實施慣常的海關監管制度。①《直擊上海自貿區落地》，搜狐財經。根據國務院關于中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的精神，相比國內各類經濟園區（特區），上海自貿區主要創新亮點有四個方面。

（一）貿易模式創新

上海自貿區在創新貿易模式上主要有兩點：一是推動貿易轉型升級。主要措施有：深化國際貿易結算中心試點；支持試驗區內企業發展離岸業務；探索在試驗區內設立國際大宗商品交易和資源配置平臺；擴大完善期貨保稅交割試點，等。②《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》， 中國政府網 ，2013年9月27日。二是提升國際航運服務能級。主要措施有：發展航運運價指數衍生品交易業務；先行先試外貿進出口集裝箱在國內沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業務；支持浦東機場增加國際中轉貨運航班；實行國際船舶登記政策等。③《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》， 中國政府網 ，2013年9月27日。意在形成國際航運金融、國際船舶運輸、國際船舶管理、國際航運經紀等航運服務產業鏈，提升國際航運服務能級。

（二）投資開放創新

重點建立“負面清單”管理模式，簡化投資流程。借鑒國際通行規則，試驗區將對外商投資試行準入前國民待遇，制訂試驗區外商投資與國民待遇等不符的負面清單，對負面清單之外的領域，按照內外資一致的原則，將外商投資項目由核準制改為備案制。①《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》， 中國政府網 ，2013年9月27日。“負面清單”是上海自貿區一項典型的制度創新，它體現了在投資領域“非禁即入”的原則，即除了清單上規定不能干的，其他都可以干，且不再需要政府事前審批。這種外商投資管理模式的改革，將給予外商投資更大的自由度和空間，其實質是劃清政府和市場的邊界，是新一屆政府簡政放權、轉變職能的具體體現。

（三）金融制度創新

根據總體方案，上海自貿區在金融領域有兩項創新，一是在風險可控前提下，對試驗區內人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等方面先行先試；二是支持在試驗區內設立外資銀行和中外合資銀行，允許試驗區內符合條件的中資銀行開辦離岸業務。

1.人民幣資本項目可兌換。人民幣資本項目可兌換意味取消對短期金融資本、直接投資和證券投資引起的外匯收支的各種兌換限制，使資本能夠自由出入境。也就是說，未來將附條件地準許自貿區內企業進行人民幣自由兌換。作為金融領域開放的一部分內容，人民幣自由兌換將推動我國的要素價格市場化改革。

2.利率市場化。利率市場化是指金融機構在貨幣市場通過供求關系決定利率水平的運行機制，由金融機構根據資金狀況和對金融市場的判斷來自主調節利率水平。比如，在存款方面逐步放開對存款利率上限的限制，在貸款方面放開對貸款利率下限的限制，等等。對于強化貨幣傳導機制、發揮貨幣政策作用、推動人民幣國際化進程有重要意義。

3.離岸金融。離岸金融是指設在某國境內但與該國金融制度無甚聯系，且不受該國金融法規管制的金融機構所進行的資金融通活動。即不受當局國內銀行法管制的資金融通，無論這些活動發生在境內還是在境外。如美國的國際銀行業設施和東京離岸金融市場的業務活動等均屬離岸金融。

（四）政府管理服務創新

不同于以往保稅區以稅收政策優惠為主要特點的政策讓利，上海自貿區著力點在于轉變政府職能，通過管理模式創新，為國際貿易提供便利，向管理要效益、向制度要紅利。主要亮點有兩個。

1．“境內關外”的特殊海關監管制度。自貿區最大特色是“境內關外”的特殊海關監管制度，即“一線（自貿區與國境線）放開，二線（自貿區與非自貿區）管住”。自貿區將實行“一線逐步徹底放開，二線安全高效管理，區內貨物自由流動”的監管模式。②《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》， 中國政府網 ，2013年9月27日。一線監管集中在對人的監管，口岸單位只做必要的檢驗檢疫等工作，海關方面將不再采用批次監管的模式，而采用集中、分類、電子化監管模式，可以使自貿區內人與貨物高效快速流動，簡化手續，降低成本。

2．促進投資和貿易的配套稅收政策。自貿區稅收政策呈現兩大亮點，分別是資產評估增值分期繳納所得稅、股權激勵分期繳納所得稅。注冊在試驗區內的企業或個人股東，因非貨幣性資產對外投資等資產重組行為而產生的資產評估增值部分，可在不超過5年期限內，分期繳納所得稅。對試驗區內企業以股份或出資比例等股權形式給予企業高端人才和緊缺人才的獎勵，實行股權激勵個人所得稅分期納稅政策。③《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》， 中國政府網 ，2013年9月27日。同時對試驗區內注冊企業的出口退稅和進口環節增值稅進行了規定。這些舉措將吸引內外資企業進駐自貿區，上海有望成為東北亞貿易平臺和世界大宗商品交易中心。

二、上海自貿區主要特征

中國目前已經建立了各種過渡性經濟園區（特區）一百多個，包括保稅區、出口加工區、跨境工業園區、保稅港區等，但上海自貿區是第一個真正意義上符合國際慣例的自由貿易區，與國內其他經濟園區相比，上海自貿區具有自身的特征和性質。

（一）開放性

上海自貿區方案規定了6大服務領域18個行業擴大對外資的開放措施，選擇擴大金融服務、航運服務、商貿服務、文化服務等領域開放，暫停或取消投資者資質要求、股比限制、經營范圍限制等準入限制措施。①《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》， 中國政府網 ，2013年9月27日。自貿區在開放領域和開放范圍上更為廣泛，在開放措施上更為先進和得力。從開放領域看，涉及金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務、社會服務等六大領域，營造了有利于各類投資者平等準入的市場環境，使競爭主體多元化。從措施上看，先行先試人民幣資本項目下開放，并逐步實現可自由兌換等金融創新，允許符合條件的外資金融機構設立外資銀行，符合條件的民營資本與外資金融機構共同設立中外合資銀行，允許符合條件的中資銀行從事離岸金融業務，等等。其中金融與資本市場、文化與社會服務領域的開放力度前所未有、居國內領先地位。

（二）效率性

與保稅區側重于稅收安排相比，上海自貿區重要意義在于是一種制度創新，是金融、稅收、貿易和管理的綜合制度創新。制度具有激勵和約束功能，金融稅收管理制度變遷增加了社會的貨幣化凈所得，重新配置了經濟機會，降低了市場交易成本，提高了整體經濟效益，增進了社會整體福利。第一良好的投資環境, 政府為所有經營者提供公平的經營環境, 對國內外公司一視同仁, 對新投資項目設立一站式服務，有助于投資者節省時間和提高辦事效率。第二．多方面的優惠制度，如優惠的貿易結算、稅收優惠、利率和投資政策，完善的法律法規等，將使自貿區更具吸引力和競爭力，從而促進自貿區的繁榮和發展。第三，適度的監管制度大大提高國際貿易的便利性和快捷性，特別是“境內關外”海關監管制度的實行，將避免因復雜海關手續造成的貿易障礙，加速人流和物流的高速有效流轉。比如跨關區驗收降低了企業運輸成本，無紙化通關節省了時間，提高了效率，僅海關監管、檢驗檢疫管理的改變，就能大幅降低外貿企業的成本。因此，自貿園區對于我國外貿成本的降低將起到不可估量的巨大作用。

（三）試驗性

與傳統的自貿區側重貿易領域相比，上海自貿區更多肩負了許多重要領域的改革、創新和政策試驗的職能。其試驗主要圍繞三方面開展，一是要轉變政府職能，探索推動行政審批的改革；二是要推動服務業的擴大開放；三是在創新投資管理模式方面進行探索。②張建平：《以上海自由貿易區撬動新一輪改革》，《中國外匯》，2013年第9期。例如，在投資管理體制創新方面，自貿區將在全國率先探索外資“負面清單”的管理模式；再比如，在金融創新方面，自貿區將在人民幣利率市場化、資本項目可兌換、人民幣跨境使用方面先行先試。這些試水舉措本身就具有改革探索的意義，在探索過程中，一定會碰到這樣那樣的問題，待這些問題被化解和理順之后，自貿區試點可能繼續推進，向全國進行輻射和示范，因此，上海自貿區可以理解為中國下一步改革開放的窗口，是我國新一輪對外開放和體制機制改革的試驗田。③張建平：《以上海自由貿易區撬動新一輪改革》，《中國外匯》，2013年第9期

（四）風險性

上海自貿區最大的亮點在于人民幣資本項目可兌換和利率市場化，這種金融制度的創新一方面可以釋放改革紅利，同時對中國經濟特別是金融監管也是巨大考驗，使中國經濟面臨更大的風險。

資本項目可兌換是一把“雙刃劍”，存在著較大的風險。風險主要有三種：一是有可能形成中國境內資本大量外逃，對國內資產市場帶來巨大沖擊，中國銀行體系將出現擠兌風潮，影響國內經濟增長與經濟發展；二是由于境外短期投機資本大量涌入，即國際游資通過自貿區平臺進行套利，一旦資本大幅回流，將對資本市場和實體經濟造成沖擊；三是兩者同時發生可能造成中國經濟和金融動蕩，從而影響人民幣資本項目的開放進程。④王元龍：《人民幣資本項目可兌換與國際化的戰略及進程》，《中國金融》，2008年第10期。

利率市場化是一個國家金融市場化過程中的關鍵一步，這一過程充滿荊棘和風險。由于利率市場化，銀行系統將面臨著更加嚴重的不確定性。為了爭搶市場，一部分銀行不顧長遠盈利和風險，一味抬高存款利率，不斷調高利率以高息來攬存，提高資金成本，增加銀行未來風險。①李稻葵：《中國必須進行新的金融整頓》，《南方日報》，2013年9月6日。

總之，自貿區內的金融改革可能會帶來資本轉移和企業套利的風險，存在短期資本跨境流動和區內區外套利的風險，但可以通過形成國內市場一體化和提高市場效率來防范。對于經濟體制轉軌中的中國，需要對資本項目中的部分子項目繼續實行適當的管制；在人民幣資本項目可兌換過程中采取穩健操作；靈活調整資本項目可兌換的排序；完善資本項目可兌換的法律。

三、設立上海自貿區的經濟意義

上海自貿區承載著中國深化改革、擴大開放的使命，事關中國未來經濟發展的新路徑和新模式，既有破解中國當前經濟發展難題的實踐意義，也有豐富社會主義市場經濟理論的理論意義。

（一）上海自貿區設立的實踐意義

1.擴大開放高端服務業，為第三產業發展注入活力

從自貿區總體方案看，此次開放的金融、航運、商貿、文化服務均是單位產出能力較大的高端行業企業，這些高端服務業的興起，將帶動區內服務業發展，因此，服務貿易將迎來更大的發展機遇。自貿區注重深化各項制度改革，特別是金融、稅收、貿易、監管等制度改革，這些制度創新必將創造全球貿易合作的新平臺，最終轉化為生產力和競爭力，有望帶動上海特別是長三角地區出口加工、貿易、服務產業的發展，對上海第三產業發展形成巨大的推動作用。作為新的國際貿易中心，自貿區可以推動口岸貿易、離岸自由貿易的開展，離岸與在岸貿易的結合、內貿與外貿的統籌運作，會帶動上海生產性服務業、消費性服務業發展，推動上海服務業改革。②雷仲敏：《上海浦東建設國際自由貿易港區的探討》，《科學發展》，2010年第3期。作為新的國際航運中心，上海要重點發展國際物流中轉、國際配送、國際采購、國際轉口貿易、出口加工以及其他為國際航運、物流和制造業提供支持及配套的各類服務，如商務服務、船代貨代、報關報驗、運輸、法律、資訊、旅游等業務。③雷仲敏：《上海浦東建設國際自由貿易港區的探討》，《科學發展》，2010年第3期。總之，自貿區將帶來上海及周邊地區第三產業的繁榮與發展。

2.集聚高端制造業，推動第二產業轉型升級

當前，中國經濟正處于轉型升級的重要階段。今年以來，我國外貿大幅回落，對國內經濟造成了巨大沖擊。在經濟全球化的大背景下，國際經濟合作更顯重要，加速資源要素流通勢在必行。建立上海自貿區有助于提振外貿，穩定經濟發展，為中國經濟轉型升級營造良好發展環境。首先，資本市場的開放，自貿區離岸金融市場的出現，便于國際資本流入，彌補國內資金缺口，企業能以更加靈活的方式和渠道籌資、融資。其次，服務市場的擴大，將提升當地經濟活動和貿易水平，給自貿區港口、機場、倉儲物流、金融類企業帶來實質利好，便利的金融、貿易和通關服務將吸引更多加工、制造、貿易和物流企業聚集，自貿區企業將迎來新的活力和發展契機。第三，自貿區應積極促進產業鏈延伸與價值鏈融合，實現高端制造與高科技研發、設計、營銷、服務產業的相互滲透和支持，促進制造業轉型升級。④謝慧群：《邁向自由貿易試驗區的“升級”之路》，上海浦東門戶網，2013年7月31日。自貿區將成為跨國公司總部和高端制造業集聚區，促進上海及中國經濟轉變增長方式和優化經濟結構。

3.深化市場化改革，為中國經濟體制改革提供示范

自由貿易區是許多國家推動對外貿易發展和加快經濟轉型升級的重要途徑之一。近年來，中國經濟增長速度放緩、經濟發展遭遇新的瓶頸，投資帶動經濟的效應日趨弱化，政府極力尋求新的經濟增長引擎。然而，由于過去長時期形成的行政體制僵化，對市場的嚴厲管制，造成經濟發展缺乏活力。同時因為國內資本市場的封閉，導致我國缺失大宗商品國際定價權，在國際貿易中長期處于不利地位，國際市場商品價格的波動給中國經濟造成巨大傷害。①夏善晨：《中國（上海）自由貿易區：理念和功能定位》，《國際經濟合作》，2013年第7期。在原料價格上漲、稅收增加以及勞動力成本攀升等壓力下，中小企業生存環境惡化，實體經濟持續低迷。在全球資金快速流動的情況下，將上海打造成世界貿易和金融中心，發展期貨保稅交割業務，是大宗商品定價體系的先決條件。因此，設立上海自貿區，是中國政府企圖突破國內外發展障礙的大膽探索。有利于培育中國國際競爭力，拓展經濟增長新空間，打造“中國經濟升級版”。同時，自貿區的設立如果能夠順利推進，必將為全國性的改革破局，產生巨大的示范效應。②周 洲：《自貿區開放試點爭議大 三五年內或只批上海一家》，《每日經濟新聞》，2013年9月18日。

4.深度參與國際分工，提高中國開放型經濟水平

從國際關系形勢看，最有影響的美歐自貿區談判和跨太平洋伙伴關系協議均不包括中國，未來世界貿易規則、格局的可能改變，中國將面臨嚴峻的“二次入世”危險。③王輝耀：《建立自貿區堪比當年特區氣魄關閉》，《京華時報》,2013年9月28日。多年來中國在世界經濟舞臺上處于被動境地，缺少深度合作的手段和制定規則的話語權，在國際舞臺上難以發揮一個大國應有的作用。④王輝耀：《建立自貿區堪比當年特區氣魄關閉》，《京華時報》,2013年9月28日。上海自貿區的設立有助于加強中國與國際多領域合作，進一步深度參與國際分工，構筑中國參與國際競爭的橋梁，促進商品貿易和資本往來，突破商品貿易壁壘，提高貿易管理水平，提升中國商貿服務業的產業形態，形成國際商品集散中心，提高我國在大宗商品方面的定價權，并逐步成為國際定價中心，提高中國在國際貿易中的地位。拓展我國對外開放的廣度和深度，提高開放型經濟水平，改變我國對外開放的格局，推進我國全面融入世界經濟、金融、貿易體系。可以通過制度創新和改革創新推動上海“四個中心”（國際經濟中心、國際金融中心、國際貿易中心和國際航運中心）的建設，⑤《上海自貿區擬定9月29日掛牌 首批32項細則將出爐》，《經濟參考報》,2013年9月25日。上海自貿區有望建設成為以開放促改革的前沿陣地。

（二）上海自貿區設立的理論意義

上海自貿區的設立，為處于十字路口的中國經濟發展，選擇了新模式、明確了新路徑，必將從實踐上深化和豐富社會主義市場經濟理論，不僅有較強的現實針對性，也有深厚的歷史意義。

1.市場改革是中國經濟發展的道路選擇

眾所周知，經過三十多年的改革開放，中國經濟面臨新的發展困境，由于國內外發展環境和條件的變化和制約，中國改革進入深水區和攻堅階段，在經濟發展手段上存在政府和市場的雙重博弈，是堅持政府宏觀調控，強化行政權力對經濟的影響和干預，還是全面建立和完善市場經濟體制，限制行政權力，建立基于規則的“法治的市場經濟”， 建立和健全競爭性的市場體系，進一步發揮市場在資源配置中的基礎性作用。⑥吳敬璉：《中國經濟社會矛盾幾乎到了臨界點》，人民網，2012年11月15日。新一屆政府用實際行動，為世人作了詮釋，上海自貿區的設立堅定了我們關于中國堅持市場經濟的道路自信。關系到中國未來經濟發展的方向和路徑，意義重大而又深遠。

2.制度創新是中國經濟發展的重要因素

當今世界，資源短缺、成本上升、環境破壞，依靠資源消耗和要素投入的傳統經濟增長方式難以為繼，依靠土地、勞動、資本等傳統生產要素發展經濟受到制約，急需尋找并投入新的生產要素。制度經濟學家認為，制度也是重要的生產要素，好的制度可以釋放和提高社會生產力，壞的制度則會阻礙和束縛生產力的發展。上海自貿區最大的價值和意義在于“上海制度”和“上海機制”，通過自貿區這塊“試驗田”進行制度創新，通過實踐檢驗和修正，等基本成熟時逐漸向全國輻射和推開，尋求能夠在全國可復制、可推廣的制度性建設，是上海自貿區的深層次意義之一。