大數據時代稅源專業化管理面臨的機遇與挑戰

◆彭驥鳴 ◆曹永旭 ◆韓曉琴

繼云計算后，大數據（Big Data）成為信息技術領域最為熱門的概念之一。大數據有三個特征：一是數據的數量大；二是數據產生或被吸收的速度和頻率快；三是數據的多樣性。大數據被譽為“21世紀的新石油”。根據中國互聯網數據中心的報告，2012年全球的數據總量為2.7ZB（1ZB=106PB，1PB=106GB），而加上物聯網和移動互聯網，各類記載了個人購物、位置等方面的相關數據更是海量。據美國研究機構統計，大數據能夠為美國醫療服務業每年帶來3000億美元的價值，為歐洲的公共管理每年帶來2500億歐元的價值，幫助美國零售業提升60%的凈利潤，幫助美國制造業降低50%的產品開發、組裝成本。中國龐大的人群和應用市場，使得中國成為世界上最復雜的大數據國家。數據挖掘不僅能夠成為公司競爭力的來源，也將成為國家競爭力的一部分。大數據時代背景下稅源專業化管理既面臨機遇，也面臨很大的挑戰。

一、大數據時代下的稅源管理及存在問題

稅源管理是指稅務機關依照國家的稅收法律法規，采取切實可行的管理措施和行之有效的方法，全面掌握稅源的規模、分布以及各稅種稅基的構成與變化特點，從而堵塞征管漏洞，防止稅收流失，使國家稅款的實際征收數盡量接近應征數，減少稅收與稅源之間差距的稅務行政管理活動。稅源管理的主要內容大致有三個方面：一是依照有關法律、法規、規章，對納稅人稅源管理的基礎性工作，如稅務登記等；二是根據有關法律、法規、規章，對各稅種征稅對象、課稅環節、稅源稅基以及納稅人各項具體涉稅行為專業管理等；三是根據有關法律、法規、規章，對所管轄區域、所在地區的稅源總量、結構、稅收負擔水平、稅收潛力等進行的宏觀分析、預測和管理，以及對所管轄納稅人生產經營、納稅情況及其真實性進行的微觀評估和管理。稅源管理是貫穿于稅收征管全過程的管理活動，是稅收征管工作的基礎和核心。近20年來我國稅源管理方式不斷變化：1997年以前我國在稅源管理方面實行稅收專管員管戶的模式，并進行了征管查三分離的探索；1997年國家稅務總局在山東濰坊召開征管工作會議，確立了“30字”征管模式，即“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收、重點稽查”；2004年以來為解決稅源管理中“淡化責任、疏于管理”的問題，在原有“30字”征管模式的基礎上增加了四個字“強化管理”，形成了現行的“34字”的征管模式，并先后配套制定了《稅收管理員制度（試行）》和《納稅評估管理辦法（試行）》；2008年，為適應我國經濟快速發展的需要和落實黨的十七大明確提出的要加快行政管理體制改革要求，解決稅務機關機構設置中存在的職責交叉、管理缺位、效率不高、專業化程度較低等問題，國家稅務總局提出了機關機構改革基本思路。2008年6月25日，國務院常務會議審議通過了《國家稅務總局主要職責、內設機構和人員編制規定》，于2008年7月17日正式下發，啟動了機構改革。在總局、省局成立了納稅服務、征管科技、大企業、督察內審等專業管理部門，并調整了相關工作職能，在省以下也進行了相關的機構和職能調整；2009年國家稅務總局提出信息管稅的思路，并開始部署稅源專業化管理試點；2010年國家稅務總局下發《國家稅務總局關于開展稅源專業化管理試點工作的指導意見》（國稅發[2010]101號），決定在上海、江蘇、安徽、河南、廣東、青島國稅局和廣東、山東地稅局開展稅源專業化管理試點工作。2012年7月，國家稅務總局召開了全國深化稅收征管改革工作會議，作出了進一步深化稅收征管改革的重大決策，標志著我國深化稅收征管改革工作進入到一個新階段。

至此，全國稅務系統稅源管理模式基本上分為兩種：一是進行稅源專業化管理改革試點的地區基本實行以風險管理為導向的“專業化”管理模式，即將稅源管理按職能劃分成基礎信息管理、風險分析、納稅評估、風險應對等環節進行“專業化”、“流水式”管理，并且大多數地區稅源管理機構按行業設置或區分重點稅源與一般稅源來設置管理機構。將風險管理理念引入我國稅收管理中，可以變事后打擊為事前監控，變被動管理為主動服務，使有限的稅務管理資源得到最大限度的發揮；二是因為各種原因未進行稅源專業化管理改革試點的地區仍實行傳統的由稅收管理員的“劃片管理”模式，即由稅收管理員對所管轄地區內的稅管戶承擔稅負調查、稅源分析和納稅服務等綜合性職責的管理模式。

當前，我國稅源管理依然存在的主要問題是：

第一，以促進稅法遵從作為稅收征管根本目標的理念尚未達成共識，“以收入論英雄”、把完成收入任務指標作為征管主要目標的觀念依然較為突出。發達國家普遍將促進納稅遵從作為稅務機關的根本任務和目標，因為稅務機關所有征管和納稅服務的措施最終目的是促進納稅人對稅法的自愿遵從。OECD國家普遍認為，“納稅遵從=服務+執法”，并把通過優化納稅服務與公正稅收執法促進納稅遵從作為稅務機關的戰略目標。

第二，稅收征管程序不完善，納稅評估不規范且相對弱化，與稅務稽查存在工作交叉。在現行34字稅收征管模式中，雖然增加了“強化管理”，制定了納稅評估辦法，但并未將納稅評估作為基本征管程序，只是一種稅源管理方法，并且在《中華人民共和國征收管理法》中也找不到納稅評估應有的法律地位。

第三，我國稅收征管方式、組織機構不適應稅源專業化管理、信息管稅的要求，仍存在著各部門自行多頭設置調查審批事項、多頭要求基層和納稅人填報報表、多頭下達評估和檢查任務等現象，稅收征管職能交叉，征管效率不高。主要表現在：縣以上稅務局主要以行政管理為主，很少直接從事稅源管理；大部分地區基層稅源管理依然停留在稅收管理員屬地劃片管戶方式，不適應專業化管理需要；而稅收管理員疲于應付調查審批、填報報表、收入預測等事務，難以集中精力開展稅收分析與納稅評估。

第四，稅收征管信息采集效率低，第三方信息難以獲取。近幾年全國稅務系統為了強化信息管稅工作，國地稅系統開發了許多征管軟件，覆蓋了從稅務登記、發票認證、納稅申報、出口退稅、稅務稽查等多個環節。但在實際工作中，存在多頭、重復采集數據，稅源管理部門對納稅人填報的信息沒有精力認真核實，使得稅源管理數據質量不高，而稅務機關自行調查的數據有限，第三方信息又難以獲取或獲取成本高，造成稅收分析、風險應對等工作主要依賴納稅人提供的信息，使后續的稅源管理工作得不到保障。

二、大數據時代稅源專業化管理面臨的機遇與挑戰

大數據時代稅源專業化管理既面臨機遇，又面臨很大的挑戰。機遇在于：第一，隨著經濟的發展和時代的進步，納稅人遵從稅法的意識逐步增強，對稅務機關實施的稅源管理辦法和管理措施有了更多的理解、支持與配合。第二，隨著整個社會信息化的發展，稅務機關與納稅人的信息化水平也在不斷提高，網上申報與電子化申報的覆蓋率在逐步擴大，這為稅務機關在大數據時代背景下采集、分析稅收與經濟數據、挖掘征管潛力提供了基礎，比如CTAIS系統就掌握了海量的征管數據，稅務部門的重點稅源庫里就有10萬戶企業的數據。第三，按照國家稅務總局稅源與征管狀況監控分析一體化的工作安排，國家稅務總局于2010年下半年開始組織全國地稅系統征管數據集中工作，到目前為止已經集中了全國所有省級地稅的征管數據。這些征管數據信息的全國大集中，為信息管稅與征管模式創新提供了支撐。

但大數據時代背景下稅源專業化管理也面臨很大的挑戰：

一是納稅人數量急劇增長，而且企業組織形式、經營方式、經營業務不斷調整，經營業務日益復雜，呈多樣化、多元化趨勢。據統計，2001年全國稅務登記總戶數是2711萬戶。而到2012年底，全國國稅系統稅務登記總戶數2332.67萬戶（稅務登記期末戶數=正常開業戶期末戶數﹢停業戶期末戶數﹢非正常戶期末戶數，下同）。2012年底，全國地稅系統稅務登記總戶數3459.97萬戶。①《國家稅務總局關于2012年度全國稅務系統稅源與征管狀況監控分析情況的通報》稅總函〔2013〕119號。截止2012年12月底，全國稅務系統稅務登記總戶數是5792.64萬戶（2332.67萬戶+3459.97萬戶）。與2001年相比，11年里增加了3081.64萬戶，增長了114%。2001年全國稅收收入完成15165.51億元（不包括關稅和船舶噸稅，未扣減出口退稅），2012年全國稅收收入完成110740億元（不包括關稅和船舶噸稅，未扣減出口退稅），11年里全國稅收收入增加了95574.49億元，增長了630%。2001年全國稅務系統在編的職工人數為74.7萬人，而截至2012年底是75.7萬，11年里在編的稅務干部數量增加了1萬人，僅增長了1.3%。2011年全國稅收管理員是27.7萬戶，人均管戶是127戶，部分沿海地區已超過1000戶，2011年正常工作日是251天，如果稅收管理員對一個管戶企業一年要下一次戶的話，那就意味著在部分沿海地區稅收管理員平均每天要下4個戶，另外，稅收管理員還承擔大量事務性的案頭工作，《稅收管理員制度（試行）》第五條到第十條規定了稅收管理員應承擔的“工作職責”，粗略地計算一下，稅收管理員有6大類17項職責，使得稅收管理員主要精力陷于繁重的日常事務性工作中，疲于奔命，每天要下4個戶根本無力完成。在全國稅源管理人員人少事多、征管力量不足的矛盾十分突出。

二是跨國、跨地區、跨行業的大型企業集團相繼涌現，稅源國際化和跨區域化趨勢日益明顯。這就帶來了經濟跨區域化與稅收征管屬地化的沖突。企業所得稅實行法人稅制后，總分機構和母子公司結構的集團公司稅負不同，如：一家內資企業有甲、乙兩個法人子公司，甲公司盈利100萬元，乙公司虧損150萬元，那么甲公司需要繳納企業所得稅25萬元，乙公司不用繳納，集團企業所得稅稅負為25萬元；但如果甲、乙兩個子公司變為非法人的分公司，集團企業匯總納稅后，虧損50萬元，企業所得稅稅負為零；公司之間的交易變為內部交易，印花稅等也不需要交了。據不完全統計，我國跨國、跨省經營以總分機構形式組成的企業集團總部已超過1.9萬戶，其中分支機構達10萬戶，遠超新企業所得稅法實施前。

三是互聯網、物聯網、云計算的發展，掀起新一輪技術革命，必然對稅收征管產生重大影響。在網絡購物領域，2010年全球網絡購物交易規模達5725億美元，同比增長19.4%。有報告預測，全球網絡銷售將于2013年達到9630億美元，每年增長19.4%。阿里巴巴集團2012年網上銷售額突破10000億元，其中天貓6萬企業銷售額達2000億、淘寶600萬個體戶銷售額達8000億。

四是隨著信息化的發展，納稅人核算方式呈現電子化、團隊化、專業化趨勢，稅收征管的復雜性和工作難度不斷加大。上述所有這些都對稅源管理產生很大的挑戰，稅務部門必須進一步創新稅源管理方式和征管方式，才能不斷提高征管質量與效率，實現“應收盡收”。

維克托·邁克-舍恩伯格認為，大數據時代最大的轉變就是放棄對因果關系的渴求，取而代之關注相關關系。稅收分析是稅收管理的眼睛。大數據時代就要發揮大數據優勢，提高稅收分析水平，深入挖掘海量稅收數據與其他相關經濟數據中隱藏的大量信息，不能只分析稅收數據，更要聯系宏觀經濟，分析稅收與其他部門、其他領域的數據關系，深挖各種數據流之間的相關性，找出規律性，從數據分析中要稅收，這是強化稅源管理的重要舉措。同時，加強納稅評估工作。發達國家和地區普遍實行五大稅收征管程序，即納稅申報、稅收評定①根據OECD組織成員國或地區的通行做法，稅收評定（Tax Assessment）是泛指稅務機關對納稅人納稅遵從風險進行綜合分析判斷，并據此作出一系列服務與管理行為的過程，我國習慣上稱之為“納稅評估”。、違法調查、稅收征收和法律救濟。其中，納稅申報是納稅人自主行為，并具有自我評定的性質；稅收評定是稅務機關對納稅人納稅申報的真實性、準確性作出確定或調整；稅收征收是對評定出的欠稅或違法調查的結果實施強制追征，并非傳統意義上集中征收。這次深化征管改革內容的核心問題就是要將 納稅評 估作為征管程序，通過確定納稅人的應納稅額，進一步明晰征納雙方的權利義務，使納稅評估不僅成為稅收征管的基本程序，也是稅收風險應對的主要手段。當然，要發揮大數據的優勢，需要稅務機關擴大數據采集范圍，盡可能獲取更多的涉稅數據信息，并進一步加強數據質量審核，確保數據的真實性與準確性。同時還要完善征管法與相關針對涉稅信息的法律制度，為稅務機關獲取第三方信息提供法律支撐。

[1]李林軍.稅源專業化管理與深化征管改革的思考[J].中國稅務，2012,(7).

[2]林紹君.關于深化稅源專業化管理的幾點思考[J].稅收經濟研究，2012,(4).

[3]維克托·邁克-舍恩伯格,肯尼思·庫克耶.大數據時代：生活、工作與思維的大變革[M].杭州：浙江人民出版社，2013.

[4]《中國稅務》編輯部.科學做好稅收分析工作，著力服務經濟社會發展[J].中國稅務，2013,(8).