稅源專業化管理背景下加強注銷稅務登記管理的探索

◆周 曉 ◆吳 蔚 ◆楊 勉

稅務登記注銷是稅收征管的重要環節，是稅務機關監督納稅人按規定履行納稅義務、堵塞稅收征管漏洞、防止稅款流失的最后一道關口。在實際工作中，由于對辦理注銷稅務登記的納稅人，尚未形成一個統一、規范的管理制度和流程，使得注銷稅務登記管理逐漸成為日常征管工作的薄弱一環。①曹福來：《稅務登記注銷制度探析》，《稅務與經濟》,2013年第2期。蘇州地稅乘全省實施稅源專業化管理之機，深入探索、創新思考，力求通過對傳統稅務登記注銷模式的反思與突破，以專業化管理、團隊化協作的全新注銷模式，適應和滿足稅源專業化管理的新形勢和新要求。

一、固有注銷模式與稅源專業化管理的適應性思考

江蘇地稅新一輪稅源專業化管理打破屬地管理模式，破除稅收管理員制度，稅源管理由管戶轉變為管事，機構職能分設，建立起“征、評、管、查”流程式遞進管理機制，搭建起“納稅服務、風險監控、稅源管理和稅務稽查”為一體的稅源專業化管理新體系。②李 業, 高宏麗：《探路前行做改革先鋒——江蘇省地稅系統稅源專業化管理改革紀實》，《中國稅務》,2012年第7期。與此相適應，原有注銷模式按職能重新定位調整為由納稅服務局辦稅服務科受理申請與最終出件，稅源管理分局各風險評定科負責注銷清算的實施和執行。由于注銷流程的實質未發生改變，仍然按原有操作習慣進行，我們認為與現行專業化管理模式不相適應，存在一定局限性，主要有以下幾方面：

一是職能分離后征、管流程銜接存在的問題。實施稅源專業化管理后，稅務登記注銷的業務辦理環節分布在納稅服務與稅源管理兩個機構之中，工作銜接難度有所加大。根據工作職責劃分，納稅服務與稅源管理猶如“主外”與“主內”的關系，前者面向納稅人，負責涉稅事項的受理與出件，后者負責需要審核事項的具體核查。因此納服部門在集中受理注銷申請后，需要將受理資料按納稅人所屬稅源管理機構分類整理并傳遞；稅源管理機構下的風險評定科對注銷事項核查完畢后也應反饋給納服部門，由辦稅服務窗口向納稅人發放《稅務事項告知書》。流程、資料在多環節之間流轉、傳遞，很難保證涉稅事項辦理效率，極易出現事項超時系統預警、電子流與紙質流分離的情況。

同時根據注銷核查的要求，納稅人在向納服部門遞交注銷申請與相關資料后，需向稅源管理部門提供進一步核查所需的賬冊資料，核查結束清繳補稅，仍需往返納服窗口繳納稅費、領取《稅務事項告知書》。納稅人在不同稅務機關之間多次往返的情況未能得到改變，有悖于納稅服務原則。由于稅務登記注銷標志著稅務機關與納稅人征納關系的終結，此時更應站好納稅服務的最后一班崗，保持納稅人滿意度不降低。

二是注銷工作量與人力資源負荷的問題。統計數據表明，截止至2012年底，蘇州市（不含蘇州工業園區、張家港保稅區）地稅登記戶已達45.2萬余戶，自2000年起已增長了3倍以上，注銷戶也隨之逐年增加；同期，稅收收入總量增長了24倍多；而稅務干部的人數增加比例約為8.6%，基本維持原有水平。隨著稅源總數的快速增長，納稅群體的日趨龐大與稅務人員的相對有限之間的固有矛盾，逐漸成為開展稅收工作的最大阻礙。稅源專業化管理使稅收工作走上了科學管理、集中統籌、專業分工的道路，在一定程度上解放了稅務人員的工作精力，提高了工作效率。但注銷戶數的龐大與干部人數的有限仍使從事注銷核查工作的稅務人員倍感工作壓力的巨大。2011年稅源專業化管理改革后，蘇州市區范圍內5個稅源管理分局的風險評定人員共36名，每月每人參與注銷核查企業人均8戶；根據崗位職責，風險評定科同時承擔管轄范圍內中度風險應對的工作，2011年市區各風險評定科共對90850個風險點進行了核查，涉及6.7萬戶納稅人，查補入庫稅款19.9億元。如此繁重的工作量，注銷質量能否得到保證令人擔憂。

三是注銷核查與執法風險的問題。稅務登記注銷工作管理要求高、政策把握難度大、耗時長，目前尚無一套統一的操作流程與注銷制度，對于注銷工作的操作難點—注銷清算也無統一明確的規范要求，各單位和各位清算人員均按各自理解處理清算事宜。政策法規的缺位勢必造成政策實施難以完全一致，有的甚至為了使辦件符合時限要求，注重程序而忽視內容，使核查工作流于形式，既不利于稅收公平，也給自身帶來了執法風險，更失去了注銷管理最終把關的意義。同時各稅源管理分局既是納稅戶的日常管理者，也是最終注銷審核者，封閉的工作流程增加了稅務人員承擔的責任，不利于防范廉政執法風險，缺乏監督。

二、構建集中注銷模式、尋求突破創新的實踐探索

要解決稅務登記注銷管理工作的困境，必須在提升納稅服務、優化資源配置、防范執法風險上找出路，突破原有模式的桎梏，優化注銷流程、明確標準規范、提高審核質量、加強執法監督。為此，蘇州地稅借鑒服務外包的成熟經驗，在注銷工作中引入會計師事務所，于2011年12月起在市區抽調各稅源管理分局熟悉注銷業務的稅務干部，設立集中注銷科，通過中介機構的參與，共同進行注銷核查工作。建立起“統一受理、集中核查、引入中介、內審督查”的集中注銷管理新模式，以實現注銷工作的專業化、標準化、團隊化，提高工作質量和效率。該模式主要包括“統一受理”，即統一由辦稅服務窗口受理企業提交的注銷申請及相關資料；“集中核查”，即成立集中注銷部門，由稅務干部、事務所人員、協稅人員三方組成團隊，協作完成注銷核查工作；“引入中介”指擬定招標標準，公開招標會計師事務所，由事務所介入注銷核查工作，協助稅務干部審核；“內審監督”，即通過督察內審部門和法規部門抽查把關，實現對注銷審核的監控。

（一）創新組織結構，優化注銷流程

蘇州地稅集中注銷科直接隸屬于基礎管理局，與納稅服務局形成一對一的直接對應。通過電子檔案系統的上線運行，注銷申請資料由納服窗口影印掃描進檔案系統，集中注銷科根據系統檔案資料進入核查階段，按規定程序和要求進行注銷清算核查，核查完畢由納稅人到納服窗口清繳稅費并打印通知書，既可節約流程、資料跨機構流轉的程序和時間，又可避免納稅人多地奔波，實現納稅人和稅務干部“雙減負”的目標。

（二）著手制度建立，降低執法風險

蘇州地稅自確定在市區率先開展集中注銷模式后，即著手制定相關配套制度，已下發實施《江蘇省蘇州地方稅務局注銷稅務登記管理辦法》、《江蘇省蘇州地方稅務局集中注銷稅務登記管理辦法(試行)》、《江蘇省蘇州地方稅務局集中注銷工作職責及規范（試行）》、《集中注銷業務流程》，確定集中注銷工作的原則要求、崗位職責、工作流程、考核要求、管理監督等規定，為全市集中注銷的全面到位指明了方向，目前全市實行統一模式。為應對復雜案情、有效降低風險，市區納稅服務局又出臺了《江蘇省蘇州地方稅務局市區注銷稅務登記案件集體審理制度》，成立注銷稅務登記案件集體審理委員會，集體商議案情，取得了良好的效果，降低了干部的執法風險。施行至今蘇州大市共集體審理注銷案件62起，涉及稅款3731.16萬余元。

（三）整合三類人員，明確工作職責

集中注銷科由稅務干部、會計師事務所人員和協稅人員組成，充分發揮各類人員在稅收法規政策與會計、審計方面的才能，實現優勢互補、各盡其職、團結協作。其中稅務干部對注銷事宜負主要責任；事務所負責配合稅務干部對部分注銷企業進行核查，出具《注銷審核情況說明》并簽字蓋章；協稅員主要負責企業基本信息及基礎數據的查詢，文書打印等輔助工作。外聘會計師事務所人員參與核查的企業由集中注銷科負責人及稅務干部根據需要共同確定，在工作過程中根據招標協議及稅務機關相關制度接受稅務機關管理，事務所約談納稅人必須有干部在場，出具的報告必須經稅務干部審核，嚴格實行對納稅人的商業秘密、個人隱私保密制度。

（四）提高審核質量，健全執法監督

集中實施稅務登記注銷管理后，針對原有工作分散開展、注銷核查要求不一、審核質量參差不齊的情況，對工作流程及政策規范進行了梳理；分類型、分行業、分稅種歸納整理核查要點和核查方法；規范統一工作底稿、核查報告及事務所審核說明等表證單書，與業務處室討論確定政策難點的執行標準與對策，自上而下、全面統一，以規范促質量，以統一提效率，努力避免對納稅人造成稅務處理上的不公平。

為消除稅務登記集中注銷模式從受理、核查到最終批準，辦理過程監督制約的缺失，制定了集體審理制度，由基礎管理分局內部成立注銷稅務登記案件集體審理委員會，對于案情比較復雜、查補稅款達到5萬元以上的注銷案件進行集體審理，對疑難案件則邀請市局相關處室人員參加；同時由蘇州市局督察內審部門和政策法規部門定期對注銷核查工作規范、內容、案卷等開展監督檢查，并將相關情況納入部門年度考核。2012年度，法規處進行了稅務行政執法案卷評查，集中注銷科提交的《蘇州春蘭空調有限公司注銷案卷》被評為優秀案卷。

（五）配套信息化支撐，實施標準化管理

按照深化數據應用、注銷管理標準化的思路，蘇州地稅立足于以信息化支撐為管理提速增效的原則，編寫集中注銷業務需求，開發完成操作軟件，該系統可實現從任務發起到結論存檔的智能式管理、流程化控制；自動采集江蘇地稅大集中系統數據，排查生成風險點，實施有效提醒；全程數據統計查詢與績效考核，有效提升核查效率和數據利用能力。注銷操作平臺實時記錄核查-認定-審批各環節流轉軌跡，能準確查詢各環節的流轉審批內容，通過成因分析，一定程度能起到監督制約、廉正預防作用。

三、集中注銷模式的初步成果及完善建議

（一）實行成效

2012年以來蘇州市（不含蘇州工業園區、張家港保稅區）范圍內逐步完成集中注銷模式的推廣，全市從事注銷核查的稅務干部由176名減少到30名，大大節約了干部力量。同時，由于政策統一、規范操作，注銷工作的效率和質量也得到了較大提高。

實行集中注銷模式以來，全市共接收注銷戶9603戶，合計查補稅費6505.29萬元。其中蘇州市區集中注銷科共接收注銷戶數3437戶，當年查結3177戶，核查辦結注銷戶數同比增長11.25%，共查補稅款及各項基金費3157.72萬元，入庫稅款2970.97萬元。其中，事務所共參與599戶，占總戶數的17.43%。平均每個干部月均完成量由原有8戶提高到月均21戶，工作效率提高為原來的兩倍多。

（二）進一步加強注銷稅務登記管理的建議

一是建立國地稅聯合注銷機制。注銷稅務登記大都涉及國地稅兩個部門，核查結果互為依賴，為此通過建立聯合注銷管理方式，實行信息交換機制，可整合國地稅現有資源，實行聯合注銷核查。對納稅人進行國地稅統一注銷核查，可進一步節約納稅人辦理注銷手續的時間和成本，節約國地稅雙方的人力物力，提高工作質效，實現雙向減負。目前，蘇州張家港地稅局已建立起“聯合受理、共同實施、分別處理、統一出件”為原則的國地稅聯合注銷制度。

二是引入部門協作機制。注銷管理應建立在稅收征管保障基礎上，與工商部門信息共享，及時掌握破產、合并、分立企業的清算信息，嚴防納稅人采用“惡意注銷”方式逃避稅款的追繳；與公安部門建立聯系機制，對注銷過程中涉稅金額較大的失蹤納稅人及時與治安辦協調，嚴厲打擊此類逃避納稅義務的行為；還可與房、土管理部門、金融機構深化信息交換，通過部門協作進一步規范納稅人注銷行為，打擊偷逃稅行為，堵塞稅收管理漏洞，營造公平的稅收環境。

集中注銷模式的實施實現了對稅源專業化管理的進一步深化，是專業化管理的一項嶄新嘗試。該模式在蘇州地區已初顯成效，部分解決了稅務機關的人力資源壓力，有效降低稅收流失和征納成本，營造了公平的稅收環境。