防止利益沖突與廉政風險防控對接機制研究

崔會敏

（河南大學 廉政研究中心，河南 開封 475001）

反腐敗是一項長期的系統工程，因為不經常反腐，腐敗就會本能地擴大蔓延。因此不能只將腐敗看做是普通的犯罪或違法，要看到腐敗的危害性，將反腐作為國家的基本職能對待，就像國防職能一樣[1]。經過多年實踐，我國頒布了建立健全懲治和預防腐敗體系實施綱要，將反腐敗上升為國家戰略，同時加大了預防腐敗的力度。防止利益沖突是國際社會普遍認同的預防腐敗的有效措施，自2009年黨的十七屆四中全會明確提出“建立健全防止利益沖突制度”后，防止利益沖突成為國內廉政學界關注的重點，一些地方政府開始進行防止利益沖突制度建設的試點工作。廉政風險防控是我國結合實際工作提出的預防腐敗的有力措施，各地在實行中取得了一定的效果，但也出現了被動應付、風險點查找參與度不高等問題。這些在實踐中出現的問題與當前反腐倡廉研究基礎理論滯后有一定的關系。本文嘗試從理論上分析利益沖突內涵的層次性及制度建設的針對性，從而將防止利益沖突和廉政風險防控結合起來，以克服當前我國廉政風險防控中存在的問題，為反腐倡廉建設提供一定的理論思考和建議對策。

一、利益沖突內涵層次的分析

目前國內學界對廉政意義上的利益沖突概念界定已達成基本共識，即認為利益沖突是指“公職人員的公共職責與其私人利益之間的沖突，其中公職人員的私人身份（private-capacity）的利益不恰當地影響他們履行官方義務和責任”[2]。利益沖突既是一種行為，也是一種倫理困境，“這種倫理困境包含著兩層意義：在第一個層面上，利益沖突是一種情境（situation），即利益沖突是潛在的，私人利益起先并未對公職所代表的公共責任形成實質性的干擾，但當公職人員在公務過程中意識到了利益沖突且不加以正確處理時，就會產生真正的危害。在第二個層面上，利益沖突是一種行為（action），即利益沖突是現實性的，公職人員開始從利益沖突的情境中獲得私人利益，他在私人利益支配下所作出的政策判斷是缺乏社會公正性的”[3]。

但是在對利益沖突內涵的理解上還存在爭論，具體表現在如何理解利益沖突和腐敗的關系上。國內學界現在有兩種觀點：第一種觀點認為利益沖突和腐敗沒有什么本質區別，都是私人利益對公共利益的影響，只是程度不同而已。兩者的關系就像一個連續統一體，利益沖突處于初始階段，發展到一定程度就變成了腐敗行為。也就是說，利益沖突是腐敗的起始階段。如圖1所示。

圖1 利益沖突和腐敗的關系

學者公婷和任建明認同此種觀點，認為利益沖突在日常生活中相當常見，但其轉化為腐敗還需要兩個基本條件，其一是私人利益與公共利益互不相容且必須從中擇一。其二是當事人選擇以犧牲公眾利益來追求個人利益。同時，他們進一步用數學中的集合方法表示了利益沖突與腐敗的關系[4]。（如圖2所示）

圖2 利益沖突與腐敗的關系

第二種觀點認為利益沖突和腐敗是兩個不同的概念。比如學者杜治洲認為腐敗是權力濫用的事實，而利益沖突則包括權力濫用的既成事實和潛在可能性兩種情況。也就是說，即使有利益沖突也不必然會導致腐敗。因此，利益沖突的外延與腐敗的外延有相互交叉和高度重疊的地方[5]。如圖3中，兩圓重疊的陰影就是利益沖突和腐敗的共性部分，也是間接腐敗。直接腐敗，如貪污、私分國有資產等行為不是利益沖突，而是利益侵占。而有利益沖突，卻能不導致腐敗的結果需要靠公職人員高水平的職業倫理，在面對這種兩選一困境時能夠維護公共利益。

圖3 利益沖突與腐敗的關系

以上觀點的爭議反映了人們對利益沖突內涵層次的不同理解，利益沖突一詞由“利益”和“沖突”兩個核心詞語組成，其中對“利益”的理解可分為“公共利益”和“私人利益”兩個關鍵詞。因為文化認知不同，人們對“公共利益”和“私人利益”的理解也會有不同。對“沖突”的理解雖然比較客觀一致，但是對沖突的程度和結果理解各異。以上兩種關于利益沖突和腐敗的關系爭論焦點其實恰恰集中在對利益沖突的程度和后果理解不同之上。

筆者認為，利益沖突與腐敗是兩個不同的概念，對兩者明確區分有利于防止利益沖突制度建設的順利進行。對利益沖突的內涵理解應在三個層面展開：

第一是文化認知層面，即如何理解和區分公共利益與私人利益的關系。文化是由社會確立的意義結構所組成的，對人的行為具有穩定和制約作用。國內外學界對公共利益和私人利益關系的認識還存在爭論。“有兩種主要觀點，一種觀點是公共利益優于私人利益。西塞羅曾提出了‘公益優先于私益’的主張。在18世紀甚至將公益視為最高的‘法’，認為公益與私益相對立。另一種相反的觀點則認為，公益不過是私益的總和抽象，私益才是最終目的。如英國功利主義學派邊沁就宣稱‘個人利益是唯一現實的利益’，‘社會公共利益只是一種抽象，它不過是個人利益的總和’。國內學者劉軍寧認為，公共利益的最高境界就是為實現個人利益提供最有益的環境，只有追求這種公共利益的政府才可能有廣泛的民眾基礎”[6]。雖然有爭論，而且各國立法基本上都沒有對公共利益進行精確的定義，只是采取了抽象概括的方式來規定，但公共利益卻是客觀存在的。西方社會因為公共領域與私人領域區分較為明確，對利益沖突的理解沒有太多歧義。而我國由于在歷史上有“家國同構”、“宗法一體”傳統的影響，對公共利益與私人利益的認識比較模糊，公與私的界分并不很明確。加上“公共利益”本身的抽象性，就為“部門利益”、“組織化腐敗”存在留下了一定的空間。

第二是行為規范層面，面對公共利益與私人利益沖突，利益沖突行為選擇是公職人員心中“公共人”與“經濟人”角色對抗的倫理困境。“公共人”以追求公共利益最大化為目標，行使公共權力，依靠公共給養，受公眾監督[7]。按照康德的義務論，“公共人”負有公共利益最大化的義務，對公共利益的任何偏離都違反了“公共人”的絕對道德律令。“經濟人”以追求自身利益最大化為目標，是每個自由人的權利。當出現亞當·斯密假定時，即每個人在追求自身利益最大化時也同時促進了公共財富的增長，兩者關系是和諧的。但是當兩者出現沖突和對抗時，就需要一定的職業倫理規范去幫助公職人員選擇行為。

第三是行為后果層面，面對公共利益與私人利益沖突，而且沒有斯密的統一途徑，必須兩者選一時，公職人員可能選擇犧牲個人利益來維護公共利益，這時就不會導致腐敗后果。但是也可能選擇犧牲公共利益去追求私人利益，這時就會導致腐敗的后果。

這樣界分利益沖突與腐敗的關系，可以提高制度建設的針對性。首先要在文化認知層面確立防止利益沖突文化制度，即明確公共利益與私人利益的區分界線，提供公共利益和私人利益對話平臺，既不能讓公共利益擠壓私人利益空間，也不能讓私人利益侵害公共利益。其次要在行為規范層面確立公共倫理規范，讓公職人員在面臨公共利益與私人利益沖突的困境時，能有一系列行為規范作為指導并作出合理的選擇。再次要在行為后果層面確立具體防止利益沖突的激勵和懲戒措施，如果公職人員選擇維護公共利益，要有合理的個人利益救濟和補償機制及激勵措施。如果公職人員選擇追求個人利益而侵害公共利益，要有相應的懲戒措施，也就是要有法律的規制。

二、防止利益沖突與廉政風險防控的異同分析

防止利益沖突制度的本質是在公共利益和私人利益之間設置“防火墻”或“隔離帶”，使公職人員明確認識兩者之間的沖突及嚴重后果，合理處理權力與利益的關系，并按照規定處理兩者之間的沖突，在維護公共利益的同時，也保護自己的私人利益并避免腐敗行為的發生。可以說，防止利益沖突制度是預防腐敗的有效制度。

廉政風險是指黨員干部在執行公務或日常生活中出現違紀違法問題的可能性[8]。廉政風險防控是為了超前化解權力運行過程中各種容易誘發腐敗的風險，使腐敗行為不發生或者少發生而采取的各種措施。廉政風險防控也是預防腐敗的有效方法。

防止利益沖突和廉政風險防控的核心共同點都是“預防腐敗”，立足于利益與權力的內在關系，用科學的制度安排和有效措施，從源頭上清除公職人員滋生腐敗的條件。但是，兩者又有著內在的區別。

首先，兩者的邏輯起點不同。防止利益沖突以公職人員為主體，以利益為邏輯起點，主要以公共利益與私人利益的合理分離為主線進行制度安排。廉政風險防控則以工作崗位為主體，以權力為邏輯起點，主要以規范權力運行流程和工作流程為主線進行風險點排查和控制。

其次，兩者的制度層次不同。根據各預防制度安排發揮作用的空間廣度及其重要性程度不同，可將眾多預防制度劃分為宏觀、中觀和微觀三個層次[9]。防止利益沖突制度屬于中觀層次，主要從公職人員整體角度來分析腐敗行為產生的內在原因，從而做出有效的預防腐敗安排，既包括公職人員的職業倫理道德，也包括離職后行為限制，預防的范圍和空間更廣泛。廉政風險防控措施則屬于微觀層次，更多的是以一個部門或單位為主體，對一定范圍內的具體腐敗行為進行風險點的排查和預防，預防范圍主要是具體崗位權力行使的規范，空間相對較小。

再次，兩者的針對性不同。防止利益沖突制度安排主要針對某領域公職人員進行私人利益與公共利益分離。具體包括財產申報、資產處理、公務回避和離職后行為限制等，既能針對個人，也能針對某個領域所有公職人員，具有整體指向和個別針對的特征。廉政風險防控則主要針對崗位權力的行使流程和工作流程，進行違法違紀可能性的風險排查。具體包括繪制權力流程圖和工作業務流程圖，查找“重大事項決策、重大項目安排、重要人事任免、大額度資金使用”環節中的違法違紀行為，內容是思想道德、崗位職責、業務流程、制度機制和外部環境五個方面的風險，具有對事不對人的特征。

防止利益沖突與廉政風險防控在預防腐敗方面的效果顯著，但在具體的實施過程中還存在一些亟待解決的問題。

從防止利益沖突方面來說，雖然我國防止利益沖突實踐早在1984年就開始了[10]，但利益沖突作為廉政概念卻源于西方國家。由于我國傳統“家國同構”的影響，官場中還存在著傳統的公私觀念——公私不分和以私代公。“公”是官僚行政的外在借口，“私”才是官僚行政的實質內容[11]。我國公職人員的“防止利益沖突”觀念還普遍沒有真正樹立，公眾及官員對利益沖突的認識還比較模糊。同時，從立法角度看，我國至今還沒有一部整合的防止利益沖突法律法規，有關防止利益沖突的規定散見于各種準則、條例、報告中，很不系統；制度規定約束的對象各不相同，原則、尺度很難統一；根據某一階段中心工作制定的許多“不準”，具有時效性和局限性，一段時間之后會出現“過時”現象[12]。從執行角度來看，防止利益沖突作為中觀制度，還缺乏微觀制度的支持，比如在官員選拔任用制度規定中，還缺乏任前利益沖突的審核程序，官員任前的財產公示還沒有形成正式的法規，一些試點單位中的官員憂心忡忡。

從廉政風險防控方面來說，“由于廉政風險防控主要是以基層單位為主體進行的，這些單位雖然出臺了一系列防控措施，但這些防控措施僅停留于一般規范性文件的層次，缺乏相應的法律效力，制約效果較差。基層在廉政風險防控中發現的問題，尚未與更高層次的預防腐敗工作實現系統化互動，使實質性的高危廉政風險存在監管盲區”[13]。也就是說，廉政風險防控作為微觀層次的制度，還缺乏高層次制度系統的指導與規范。同時，我國廉政風險防控工作主要是靠政治強制力和政策支持力推動，還缺乏全社會和基層執行主體的主動參與和全力配合。比如在風險點查找過程中，雖然采取“上下結合、全員參與”的方針，但在具體執行中一般都是在單位內部自己查找，群眾參與不夠。一些單位領導也不夠重視，認為自己單位沒有廉政風險點，甚至一些單位為了部門利益掩蓋風險點，使風險點查找流于形式。一些基層執行主體對廉政風險點查找心存顧慮，也產生了被動應付和抵觸心理。這些問題嚴重影響了廉政風險防控措施預防腐敗的效果。

三、建立防止利益沖突與廉政風險防控的對接機制

我國當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭呈現“三個并存”局面，即成效明顯和問題突出并存，防治力度加大和腐敗現象易發多發并存，群眾對反腐敗期望值不斷上升和腐敗現象短期內難以根治并存。因此，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻，任務依然艱巨。在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，拓展從源頭上防治腐敗工作領域。防止利益沖突和廉政風險防控作為預防腐敗的有效制度安排，應該被整合對接起來，克服管理碎片化傾向和兩者各自的缺陷，發揮制度合力，提高制度的科學性和有效性。

（一）文化交融

文化具有整合與導向功能，能夠協調群體成員的行動，并為人們的行動提供方向和可選擇的方式。防止利益沖突文化是廉政文化的重要組成部分，應該重視防止利益沖突文化觀念的構建與培養。“這種文化觀念不同于一般的社會文化，它能使黨員干部和公職人員在同一類型和模式的文化氛圍中得到教化、培養，從而以相同的價值觀、思維模式、行為方式在不同層次上聯系起來、聚集起來，使整個隊伍因同一文化淵源而形成一種強大的凝聚力”[14]。目前防止利益沖突中的最大難題是文化的缺失。一些干部和公職人員受傳統“一人得道，雞犬升天”觀念的影響，認為自己掌握了公共權力后，就負有讓整個家族榮耀的責任，因此會借助職務影響和權力作用，為自己謀取私利。甚至一些官員在市場經濟沖擊下，變成了“雙面人”，即表面上談大公無私、廉潔從政，內心卻想著以權謀私、見利忘義。在這樣的思想狀態下，一旦有制度漏洞和機會，發生腐敗就是必然的事情。因此應當將防止利益沖突文化融入廉政文化建設當中，構建防止利益沖突的公共組織文化，使公職人員在一個充滿防止利益沖突文化的組織氛圍內工作，實現文化認同，自覺認清公共利益與私人利益沖突的危害。對公職人員個人來說，應當把防止利益沖突觀念的培養納入公職人員的教育培訓日程中去，形成道德層面的職業倫理規范。在廉政風險防控中增加教育提醒機制，可利用談話方式提醒高風險崗位公職人員樹立防止利益沖突觀念，注意利益沖突事項。

（二）制度整合

預防腐敗作為系統工程的一部分，需要將防止利益沖突與廉政風險防控整合起來，上升到國家戰略高度，做好“頂層設計”。“頂層設計”原本是一個系統工程學的概念，“這一概念強調的是一項工程‘整體理念’的具體化。就是說，要完成一項大工程，就要以理念一致、功能協調、結構統一、資源共享、部件標準化等系統論的方法，從全局視角出發，對項目的各個層次、要素進行統籌考慮”[15]。

目前我國防止利益沖突作為中觀制度設計，還沒有很好的微觀制度支持，其制度要素設計還需要完善，而廉政風險防控因為缺乏高層次的規范指導，在實踐中的效果有限。要將兩者整合起來，首先要完善防止利益沖突的制度設計，“根據國際經驗，應該主要從利益公開、利益回避和利益處理三個方面著手系統構建防止利益沖突制度。除了這三個主體外，防止利益沖突制度還應該有規則來保障、技術條件來支撐這三個主體制度”[5]。其中的技術支撐包括金融實名制、銀行聯網、現金交易限制、身份證信息制度和不動產登記制度等。利益公開是防止利益沖突的前提條件，尤其是財產公開，是預防腐敗的基礎性工作。如果沒有財產公開，防止利益沖突制度就無法真正建立。目前我國財產申報制度還處于探索中，還存在著需要解決的問題。比如財產申報主體不應僅僅限于行政級別，還必須考慮那些在經濟和社會生活中擁有各種管理處罰和采購等實權的工作人員；財產申報的內容不盡詳細，也未制定詳細的各種財產價值的算定方法和表示方法；申報的受理機構缺乏必要的獨立性和專業性等。利益回避是防止利益沖突的核心，本質就是排除影響公共利益的私人利益。目前我國的回避制度還存在回避類型規定過于單一、對回避范圍的界定不夠全面、對違反回避制度的法律責任界定過輕等問題。比如，對于現實中廣泛存在并對公職人員有著較強影響的師生關系、同學關系、戰友關系等缺少回避規定。利益處理是對那些構成利益沖突或潛在利益沖突的資產進行出售或委托，是防止利益沖突的主要手段和重要措施。

完善的制度還需要具體的執行才能落到實處。防止利益沖突的制度安排需要嵌入廉政風險防控工作中才能有落腳點，否則就是“空中樓閣”。廉政風險防控需要防止利益沖突制度提供規范和指導，否則就會陷入“盲人摸象”的困境中。廉政風險防控主要以規范權力為主體進行思想道德、制度機制、崗位責任和外部環境風險點排查。相對于利益來說，權力是抽象無形的，比較難以把握，而思想道德、制度機制、崗位責任和外部環境等風險點在不同單位和崗位表現各異，影響程度也不同，容易發生信息過載，遺漏關鍵風險點。而利益相對權力來說，不管是有形利益（動產和不動產、現金、存款、有價證券等）還是無形利益（盛名、幸福、快感等），比較容易把握。利益是目的，權力只是獲取利益的手段，權力背后就是利益。因此，廉政風險防控應以防止利益沖突為核心，審核高風險崗位公職人員的利益沖突情況；關注權力運行過程中的利益沖突情況，比如在事務決策、執行環節的利益沖突，形成利益沖突報告，進行合理的利益處理。這樣不但可以使廉政風險防控更有針對性，也使防控工作有了更高層次的規范和指導，有利于減少風險防控的工作量，提高防控效率。

（三）組織對接

無論是防止利益沖突還是廉政風險防控，都需要有具體的組織負載其職能。目前我國還沒有專門的進行利益沖突管理的機構，比如缺乏獨立的審核利益沖突機構、公職人員倫理指導委員會等。廉政風險防控工作也是由各地紀檢監察部門具體實施，或成立由各部門負責人參與的廉政風險防控領導小組。防止利益沖突與廉政風險防控作為預防腐敗的主要措施，應當成立明確的統一執行機構。我國2007年9月成立預防腐敗局，主要負責全國預防腐敗工作的組織協調、綜合規劃、政策制定、檢查指導等，因此將防止利益沖突和廉政風險防控職能歸入預防腐敗局承擔是實至名歸。但是現在預防腐敗局編制僅限于國家和省一級，并且不是專門執行機構，按照現在的管理體制還難以承擔防止利益沖突與廉政風險防控整合后的組織工作。因此，建議把利益沖突管理職能和廉政風險防控職能明確授予預防腐敗局，將其作為利益沖突的主管機關，并且“加強該機構的組織建設。如其組織要向下延伸，不能僅限于國家和省一級；人員編制也需要增加；同時也需授予其對違反利益沖突管理制度的行為的處罰權，以使其能夠承擔起利益沖突管理的職責”[16]。由于利益沖突審核要求的專業性，建議增加的人員編制中設立專家席位，聘請一定數量的金融專家、法學專家、倫理專家和廉政專家參與防止利益沖突和廉政風險防控工作。

（四）機制創新

機制是經過實踐檢驗證明有效的、系統化和理論化的做事方式和方法，就是制度的內化。防止利益沖突制度與廉政風險防控工作需要靠有效的機制才能落實到位，二者對接也需要機制創新。

首先，建立健全利益信息公開和廉政風險排查機制。利益沖突作為潛在的腐敗因素是重要廉政風險點，因此，利益信息公開是廉政風險防控的基礎工作，應該根據利益信息公開的規定并結合廉政風險點的排查共同推進。目前廉政風險防控在風險點排查內容上種類過多，容易掛一漏萬，如果明確以利益沖突排查為重點，就使防控工作有了一個有力的“抓手”。而對風險點的排查要真正做到全員參與，不能簡單地依靠單位內部人員去查找，這樣不能排查出“部門利益與公共利益”的沖突，應該創新排查方法，增加社會參與度，比如邀請專家查找、聽取公眾意見等，還可以通過匿名問卷調查的方式取得實質性的廉政風險點內容。

其次，結合利益沖突建立廉政風險教育提醒機制。當前我國還對利益沖突存在認知性問題，很多公職人員由于認識不到防止利益沖突制度對其長久的保護作用，對防止利益沖突制度的構建采取消極甚至抵制的態度。比如我國的財產申報制度推行一直沒有取得突破性進展，很大一部分原因在于官員對財產公開的抵觸。因此，廉政風險防控教育應著重以利益沖突為重點，幫助公職人員認識到財產公開的目的是要防止利益沖突，預防腐敗，是維護公務員和政府廉潔聲譽的措施。這種教育與疏導需要長期堅持，循序漸進，并在容易發生問題的環節適時提醒。如遇重大節假日、婚喪、喬遷、職務變動、出國考察、外出培訓時，可以采取提醒教育或廉政談話等方式提醒公職人員，提高其廉政風險意識，自覺約束行為。

再次，強化防止利益沖突和廉政風險防控的問責機制。無問責則無效果，強化問責機制是保障防止利益沖突和廉政風險防控工作有效進行的關鍵條件。應該建立職權凍結機制，即如果發現公職人員有明顯利益沖突行為和情況，廉政風險很高，組織上可以采取職權凍結措施，阻止其參與重大事項決策、執行等行為，使其利益沖突行為不產生嚴重后果。待利益沖突處理和風險降低之后，再解除凍結。同時，對隱瞞利益沖突情況、不配合風險點查找的單位與個人，一旦審核確定，就需要強化懲處機制。可以建立誠信管理機制，即“對于發生利益沖突問題且處理不當的領導干部應列入其誠信檔案，并規定其在五年內不得提拔任用；若其在日后發生相同利益沖突行為，應予以開除黨籍和開除公職處分”[17]。

總之，防止利益沖突和廉政風險防控作為預防腐敗的措施，應該對接起來發揮制度合力，在尊重中國國情的前提下，要注重整體發展，逐步推進，提高制度的科學性和有效性。

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