蘇州市城鄉結合部生態治理存在問題及其對策

任遠增，鈕菊生，b

（蘇州大學 a.中國特色城鎮化研究中心；b.政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123）

一、城鄉結合部生態治理現狀

要正視城鄉結合部生態治理的問題，首先要從它的現狀表征著手。一些地區開展了生態村、生態鄉、生態縣和生態市的建設，積累了經驗，取得了一定成績。通過生態城市和生態農村建設的有益嘗試，為城鄉結合部的生態治理提供經驗。

（一）城鄉結合部生態治理的兩個階段和成就

1.突擊式治理階段——局部重點的專項整治

城鄉結合部由于其地理位置的特殊性，在受到環境影響時通常是承接性的。城鄉結合部由于遠離市區，土地租金較為便宜，又由于生活成本較低，匯聚了大量的流動人口，企業需要控制成本，流動人口需要工作，兩者結合導致更多的企業搬離市區，而選址城鄉結合部。以蘇州市區為例，目前有六個區，大致以內環高架為界：環線以內是姑蘇區，環線東是工業園區，環線以西是高新區（虎丘區），環線以南是吳中區和吳江區，環線以北是相城區。傳統意義上的市區即城區為環線內的姑蘇區，其他五個區集中了蘇州市90%的企業，也即蘇州現有的企業90%都分布在城鄉結合部。

近年來蘇州的生態治理主要圍繞專項行動展開。“截至2012年6月30日，全市環保部門完成了全部722家核技術利用單位及23家廢舊金屬回收熔煉企業的檢查工作，檢查完成率100%，并按照要求將檢查信息錄入國家核技術利用輻射安全監管系統。”[1]此次專項行動時間緊、任務重、標準高，蘇州市組織有力、保障到位、底數清楚，高質量地完成了所有檢查任務。

蘇州高新區作為一個工業集中區也展開相關行動，開展工業廢氣專項整治行動實施方案。對工藝、設備和生產能力落后的企業，依法取締關閉。對未經環境影響評價審批、未經驗收或驗收不合格的項目，依法責令停產、停建。對廢氣投訴較多、廢氣治理設施不正常運行、效果不能達到要求的企業，責令限期整改并達到要求。區組織召開環保專項行動工作會議，對水源地整治、嚴管“兩高一資”行業、重點流域水污染防治、餐飲業污染整治和突出的環境問題等進行了全面部署；對影響較大的環境違法問題進行了掛牌督辦；對各責任單位目標任務進行了分解細化；對如何加強組織領導、完善工作機制、強化監督檢查提出了明確要求。[2]

2.固定式治理階段——治理范圍指標的固定化

經過這些年的專項行動，城鄉結合部的生態治理取得了一些顯著的成果。但是之前的專項行動是突擊性的，標的物非常明確，行動持續的時間也長短不一，從長遠來看問題具有反復性，成果具有不可持續性，必然要過渡到下一個階段即治理指標固定化。目前主要從這幾個方面進行固定：對固體廢物污染進行防治；以危險廢物規范化管理為抓手，進一步加強對危險廢物監管力度；對醫療廢物、危險廢物產生、處置單位，對電子廢物拆解利用單位，對城鎮污水處理廠，以及多晶硅生產等企業組織了多項專項執法，并成為常態。

蘇州市根據原國家環境保護總局第35號令《環境信息公開辦法（試行）》與《江蘇省企業環境行為信息公開化制度實施辦法（暫行）》的規定，按照《長江三角洲地區企業環境行為信息評價標準（暫行）》，蘇州市環保局對蘇州市區921家企業2011年度的企業環境行為進行了評價。在參評企業對評價結果確認后，將評價結果向社會公告，由社會各界參與監督和幫助企業不斷改進環境行為。

（二）城鄉結合部生態治理存在的問題

雖然城鄉結合部的生態問題已經引起人們的關注，其治理已取得一定的成效，但是問題還是客觀存在的。

1.污染邊緣化——人為風險加劇

杜思韋特說：“我們在工業革命時期經歷的無限制增長依賴于不斷增加的化石燃料消耗。除非采取措施使人類社會擺脫掉這一經濟病癥，否則，隨著惡性經濟增長消耗掉剩余的石油，它就會像是癌癥一樣毀掉自身及其寄主。全球變暖將會變得更加嚴峻并且極具破壞性，而且我們自身的生存斗爭也會變得更加絕望和有害。”[3]我們的城鄉結合部正在走西方以前的老路，這將給我們帶來一種咎由自取的災害，更多的風險不是來自于自然而是人類自身。

廢氣的排放對空氣質量構成很大的損害，蘇州的很多能源化工企業都集中在城鄉結合部，其排放的廢氣的主要構成成分是氮氧化物、二氧化硫和煙塵，遇光、濕或熱可產生二氧化氮,主要損害深部呼吸道。交通引致的廢氣排放也是問題，眾多的私家車在行駛的過程中會產生廢氣排放，而私家汽車保有量持續增加。蘇州市2011年末擁有機動車223.46萬輛，其中汽車150.62萬輛，分別比上年增長9.2%和20.5%；私家汽車保有量達到119.87萬輛，比上年增長22.4%。

廢水的排放主要由工業廢水和生活廢水組成。對工業廢水的監測主要以總磷、生化需氧量、氨氮、PH值、化學需氮量和懸浮物的排放為指標。從污染源監測數據來看，大部分的廢水排放都是合格的，但是部分指標距離排放上限非常接近，極容易造成污染。城鄉結合部集聚了大量的企業和人口，其中不乏化工類、電子類等“污染大戶”，對水的需求基數較大，但利用效率并不理想，而廢水如果沒有得到適當的處理必將造成二次污染。

2.規劃滯后——土地利用失當

工業用地存在供應總量大、布局不合理、集約型差、環境負外部性大等特點，基于其調整的困難性，給后續的生態治理帶來很大的困擾。

（1）不同類型工業企業用地之間的矛盾

現有的比較流行的模式是以企業分類為依據進行集中建設，這種建設模式的優點是便于形成規模經濟，對產業的集體更新換代提供動力。較為明顯的缺點是容易使負面影響諸如生態治理問題集聚。

以蘇州市唯亭鎮為例，現有工業用地8.75平方公里，占現有建設用地的36.87%，分為東、中、西三個片區，工業企業分布較為集中。唯亭集中了眾多的企業，主要為電子類、紡織類和制造類，其中電子類企業居多，這類企業對土地的需求大，但是利用率低。

從唯亭工業門類現狀分析來看，企業主要分布在312國道周圍，但是呈散狀分布，有些甚至呈零星分布，不利于形成集聚效應，對土地的利用也未達到最佳狀態。

（2）舊有的規劃格局不合理引致的問題

位于蘇州城鄉結合部地帶的陽澄湖總水面約18萬畝，跨相城區、工業園區、昆山市和常熟市等區城。之前陽澄湖及周邊的土地利用非常不當，給陽澄湖帶來了沉重的養殖負擔，并被賦予了太多的商業功能。缺乏規劃帶來的后果之一就是嚴重的污染。在太湖藍藻污染爆發后，蘇州將陽澄湖作為備用水源地，在之前整治的基礎上，進一步采取相關措施進行管理。

從現有的工業用地規劃中可看出，還是有極少數的企業建在上述區域中，工業用地的影響廣、治理成本高，且決策的制度慣性較大給后續的跟進治理增加了難度。有學者從工業用地規劃的角度認為唯亭鎮目前的規劃改善空間大，約一半的工業用地改造需求較大，主要集中在唯亭西側城際站點周邊和滬寧高速以北區域，區域中部的部分工業用地也有較大的改造需求，東邊靠近物流園區的工業用地規劃比較完善，短期內改造需求較小。①黃偉《工業用地評價及整治規劃研究：以蘇州工業園區唯亭鎮為例》，《城市規劃和科學發展——2009中國城市規劃年會論文集》第27頁。這些舊有規劃格局本身的弊端正逐漸制約著該地區的生態治理。

3.群體失聲——居民環保意識淡漠

一個城市的發展離不開外來人才的幫助，城市發展的動力來源既有內部的也有外部的。如果發展過程中產業需求的客觀條件在城市中不能很好地得到滿足，必然在地理位置上會向城鄉結合部轉移。外來人口的相對集聚并不必然引致惡性生態循環，但是人口基數的絕對增加對生態的影響是毋庸置疑的。

以蘇州市為例，2010年年末戶籍總人口為637.66萬人，年末常住人口為1 046.85萬，外來流動人口有409.19萬。②數據來源：2010年蘇州統計年鑒。如此大量的外來人口齊聚蘇城必將給其帶來社會的快速發展。2011年，通信設備和計算機及其他電子設備制造業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、電氣機械及器材制造業、紡織業、化學原料及化學制品制造業、通用設備制造業六大行業實現產值19 274億元，比上年增長17.9%。制造業新興產業實現總產值10 758億元，比上年增長24.7%，占全市規模以上工業的比重達38.1%。③數據來源：《2011年蘇州市國民經濟社會發展統計公報》，http：//www.sztjj.gov.cn/Info_Detail.asp?id=19543。但是在看到取得顯著經濟成就的同時，也要看到生態問題帶來的切膚之痛，最可怕的莫過于居民環保意識的泯滅和淡漠。

二、城鄉結合部生態治理存在問題的原因

城鄉結合部作為矛盾的聚焦地，其生態治理呈現的問題多樣化，導致這些問題的原因既有全國共同面臨的轉折時期的特殊性，又有治理主體職責缺失、利益異化、工具應用欠缺及資本匱乏等因素。

（一）城鄉結合部生態治理主體的職責缺失

城鄉結合部作為一塊“共有地”，政府進行職能的行使是眾望所歸。但在當前的生態治理當中，出現的主要問題是職責缺失，體現為主體缺位、責任義務錯位，給生態治理蒙上了迷霧，使之后續的發展缺乏引導。

其一，二元體制梗阻導致城鄉治理職能主體缺位。目前的城鄉“二元”體制把管理的范圍劃定得過于死板，農村的建設未納入城市建設。在城鄉分治的管理模式下，無論是由街道辦事處還是由鄉村組織來承擔城鄉結合部地區的治理責任，都意味著要支付額外的管理成本。這部分成本和收益的主體分離性直接導致了沒有人愿意對城鄉結合部進行治理。“個人理性策略導致集體的非理性結果的反論，似乎向理性能夠獲得理性結果這一基本信條發起了挑戰。”[4]在治理過程中，各部門之間又有博弈，對于占有優先選擇權的部門而言，理性及自利性可能使其作出與其職能不符的決策，拈輕怕重。

其二，治理權限劃分失當引致權力與責任的錯位。生態治理應屬于政府提供服務的一部分，在提供服務的過程中，究竟采用什么方式對受眾而言是不一樣的。目前治理中一個很大的問題是，中央和地方在生態治理方面是脫節的，中央大多負責意識層面的宣傳，強調生態治理的重要性，而作為一線實踐主體的地方卻由于各種各樣的原因導致積極性大打折扣，甚至走向治理的對立面，使得中央一系列的關于生態治理的舉措在實際執行遇到架空的尷尬情形。

（二）城鄉結合部生態治理行為的利益異化

利益是觸發人們行為機制的源頭因素，在進行生態治理時也是如此，在生態治理中產生的利益糾葛會讓行為主體作出截然不同的決策。

1.利益團體的自利性導致狹隘利益擴張沖動

在城鄉結合部的生態治理中，政府對生態治理作出相關的規定，但是政府作為游戲的參與者同時又扮演裁判員的角色，本身就欠妥。

企業作為市場經濟的主體，不僅是經濟的推手，同時也是生態問題的主要制造者，企業自身的利益是其行為的最高指導。第三方組織在中國當前的行政體制下并無太多的發言權，但第三方組織并非毫無自身利益可言。史云貴認為：“非政府組織不是沒有利益，如同其他利益集團一樣，它們能夠長期存在就是其最大的利益。”[5]城鄉結合部的人口可分為三部分：本地農民、外來流動人口、農轉居或轉工的城市居民。不管戶籍在何處，他們經常活動的區域都是在城鄉結合部。保護生態是對大家都有利的，但是因為不同的動機聚集在此處，利益動機和成本動機在進行均衡的時候，利益動機總是能成為優勢動機。這直接導致各方公民表現出截然不同的行為。

2.利益認知的差異性引發共榮利益構建困境

共榮利益的構建困境首先體現在魔咒突破的困境，即對利益認知的魔咒，自利永遠是第一路徑選擇。每個人的認知不一樣，對于自己的付出及所得的收益和別人的付出收益進行比較，就會有搭便車的傾向。

其次共榮利益的構建困境還體現在狹隘利益對其制約上，狹隘利益和共榮利益的交融點非常小，狹隘利益總是會試圖破壞共榮利益的構建，這種破壞可以是顯性的，也可以是隱蔽的。

共榮利益的構建困境最關鍵的一點是構建成本問題。“每一個人都認為他和一切公共事務有著利害關系；有權形成并表達自己的意見。”[6]集中每個人的意見再進行反復地討論以期達成共識是非常困難的，這也為共榮利益的構建制造了障礙。

（三）城鄉結合部生態治理工具的應用欠缺

生態治理要想持續平穩地進行，適當、有效的政府生態治理工具搭配組合對于治理效果有事半功倍之效。但城鄉結合部生態治理中治理工具的應用呈現缺乏之勢。

片面的經濟增長模式導致經濟價值被神化。城市在進行產業結構升級、改造產業結構的過程中，低端產業、高污染產業被轉移到城鄉結合部，城鄉結合部承接了城市產業轉移，由于該地域自身的人群結構以及與城市的特殊關系，新興和低污染產業的發展受到限制，為了發展經濟實現該地區的經濟價值，生態被置于次要位置。

另一方面，市場作用的發揮欠缺引致準市場激勵不足。自然資源具有稀缺性和普惠性，現行的生態治理具有短期性、集中性等特點，難以形成持續穩定的激勵機制，最適宜的辦法是引入市場機制。城鄉結合部具體執行的治理政策還是自上而下的，并沒有體現出更多的特定性。不管是合同制還是其他的政府工具，都是依托市場這一介質，將市場化因素引入公共部門的治理，完全可以根據城鄉結合部的具體情況來選擇恰當的準市場激勵工具。

（四）城鄉結合部生態治理社會資本的構建匱乏

一是治理機制失衡與引導欠缺導致公民參與不足。持久的生態治理框架應是至少涵括政府、公民社會、市場三方，目前的生態治理與過去單方面的政府管制相比，已經引入了公民參與的因素。但是這種參與最大的問題在于它是低級的、被動的。目前的生態治理過多地強調公民在治理過程中的義務和責任，而忽視了其在參與治理中應享受的權利，這是一種不對稱的參與。強大的制度慣性阻滯了生態治理之路。需要關注的還有相關制度的疏通，城鄉結合部由于企業增多，環境容量越來越小，污染有加重的趨勢。

二是營利組織的挑戰與法律缺失引致第三方組織失靈。在生態治理領域引進第三方組織的參與是必要的，但是它面臨的一個巨大挑戰來自于營利組織。“多重壓力使得非營利組織的軌道有偏離之前軌道的嫌疑，而這一點又引起了對其所享有的優惠稅收和其他特權的質疑。”[7]法律缺失也是導致第三方組織在進行生態治理時發生失靈現象的一個主要原因。中國正在給予非政府組織一些空間使其成長，但是沒有完全脫離傳統行政組織發展的窠臼，甚至有復制的嫌疑，相關環境的構建仍然欠缺，這與非政府組織本身的固有屬性是不匹配的，有可能損害非政府組織的最終成長。

三、城鄉結合部生態治理的路徑

資源相互依存理論認為，在生態治理中，人們必須相互依賴，生態治理是市場機制調節、政府干預以及公民社會參與的有機結合，三者各有所長，缺一不可。

（一）完善生態理念 確立政府生態治理價值觀和行為

政府在城鄉結合部生態治理中應發揮主導型作用，政府需要不斷修正自身的行為來與其主導地位相匹配。

首先，觀念糾偏，確立生態發展觀。政府理應代表公共利益，從城鄉結合部這一大范圍來看，公共利益不應被人為地分割，演變成地方利益逃避生態困境的借口。同時政府在對待科技的態度上不應曖昧不清、閃爍其詞。在城鄉結合部治理生態，要求政府必須糾正片面的發展觀、科技觀，治理區域生態危機更需要政府用生態理論指導發展，否則即使經濟取得了快速發展，仍可能使整個區域進入人類無法生存的環境災區。政府對公民的行為會作出道德約束，但自身作為決策的源頭，更應首先糾正自身不正確的觀念，在生態發展觀的指導下實現經濟社會和生態的發展雙贏。這對政府而言是挑戰、是博弈，更是一次測驗。

其次，規劃先行，構建生態型社區。規劃在管理流程圖中應該而且必須是擺在第一位的，它是基于對未來可能出現的不確定性的一種謀劃，是進行生態治理的先行者。規劃必須要以制度的形式存留下來，應體現制度的持續性、穩定性。針對蘇州多個工業區聚集這種情況，要做好工業與其他行業的用地規劃。據調查，蘇州企業的工業用地平均容積率為0.6，近一半的企業開發強度甚至不到0.3，而工業用地平均的建筑密度僅為45%，近一半的企業用地密度不足20%，空置現象嚴重。我們應將工業用地劃分為保留、改造、功能置換、拆遷等，通過這些措施的分步進行，確定與空間管制規劃中確定的禁建區沖突的工業用地為拆遷；對改造動力較強、改造需求較大的工業用地片區進行拆除；改造需求和動力都較小的工業用地片區，可以考慮在短期內保留、在長期內予以拆除；對于集中進行產業結構轉型和升級的片區，在空間管制限建區以內的，進行有步驟地拆除，處于空間管制限建區以外的又有改造動力和需求的工業用地片區，進行改造或者功能置換，以提升產業結構。

最后，多方融資，確保治理延續性。想要持續深入地推進生態治理，必須建立穩定的融資渠道。在分稅制下，要構建公共財政來誘發制度性變遷，改變當前這種地方政府投入動力缺乏的機制。此外，要調整好城市與農村及城鄉結合部的投資比例。總體的原則是中央加大支付轉移力度，中央適時制定環境保護經費基準定額，所需資金按比例共同承擔。多元的投融資體系構建，是對目前政府投資為主的“單一”投資格局的突破，僅靠政府的資金遠遠不夠，必須建立多元的市場化的投融資體制。要想改變政府單一的供給方式，市場必須參與環境產品的供給，可以通過過渡的方式實現環保設施企業化運營，將環保設施的經營權與產權分離，政府投資擁有產權，環保公司負責運營，環保基礎設施的建設會得到優質的運營服務，環保事業多元化的投資主體會逐步形成，進一步社會化、企業化、市場化。

（二）優化競爭環境 積極推進生態治理產業化

可持續發展的理念強調發展和持續的不可割裂的關系，離開了發展的社會沒有生存力，生態治理必然失去后續保證。

1.市場正面化，培育企業環境道德

目前我國的企業對于企業責任大多處于逃避和正面回應階段，部分的企業還處于認為社會責任是包袱的階段，對于企業的環境道德培育有很多的工作要做。

首先，就是理念的修正，增強企業環境責任意識，加強企業生態倫理教育的關鍵是要提高企業領導者的生態倫理意識。

其次，可以通過市場手段進行硬性約束，比如對產品實行綠色管制，把綠色認證作為硬性檢查標準納入產品生產過程中。

再次，可以將企業社會責任這樣的考評指數制度化，設置反面測評，對社會責任表現較差的企業進行通報，聯合市場的力量進行抵制。

2.治理產業化，推動企業環境行為

要想控制生產過程中的污染，要對原材料、加工工藝和技術進行全面地評估和統籌，對危險系數進行評估和預測，盡量將危害降到最小。

江蘇省產業構成的同質性較高，在促進其信息化發展的同時帶來了大量的電子垃圾。電子廢棄物處理中心遠遠不能滿足垃圾處理的需要。針對城鄉結合部的生態治理，可以采用循環經濟中的工業園區模式。將企業生產產生的物質轉化為其他企業的資源，不僅能減輕企業生產對環境的副作用，還能降低其他企業的生產成本。

3.工具適當化，選準市場激勵工具

在一定的區域內比如城鄉結合部，各治理主體都有生態治理目標，但動力的大小、效率的高低取決于是否有可選擇性激勵。

在生態治理活動中，生態服務屬于公共服務的范疇，可以讓具有完全民事行為能力的法人組織來參與生態治理的設施維護，將經營運行機制市場化。可以嘗試打造市場化、職業化的環保企業，建立專項環保服務供給市場。環保企業的生存必須由市場主宰沉浮，相關的成本收益工具的使用和機制的建立必須擺在重要位置。

（三）鼓勵多元參與充分發揮社會資本作用

在堅持共同利益消解分歧的情況下，合作是有可能實現的。

1.教育引導和信息支持廣泛吸引民眾融入

環境教育是培育環境人格的重要途徑，重視發揮傳統和新興媒介的宣傳導引作用，在基本的環境知識儲備更新上可以做得更好。政府相關職能部門不僅要及時向公眾公布環境信息，還要拓寬公布信息的渠道，讓更多的民眾了解信息。城鄉結合部由于居民成分比較復雜，在進行信息公開的過程中不要帶有偏向性，要肯定外來人口在生態治理中的積極貢獻，鼓勵其更多地參與生態治理。

公民的生態權利要想得到保障的基本條件是法律系統的存在和運行，立法是需要走的第一步。首先應當盡快將生態環境權納入憲法，使其成為高位階的公民權利，并在根本大法中確立作為當然治理主體的各級政府之間的職責職權，明確政府在生態治理和保障公民生態權力中的地位。其次，應當將《環境保護法》真正改造為我國的環境基本法，應當做到將寬泛的生態環境權力細節化，明確權力實施的具體條件和情境，將現行生態環境法律具體化，為實際操作提供制度保障。

2.確立合法性保障第三方組織積極參與

首先應就第三方組織存在的條件、步驟和規章作出具體的規定。然后再進一步細化到具體的環保類的公益組織。為了最大限度地促進環保組織的發展，要對其登記和準入條件進行特殊處理，最大限度地推動民間環保組織的力量。其次，應當在環境保護基本法中明確規定公民有進入或組建環境NGO的權力，在生態環境相關領域內，有權自主進行環保活動。再次，政府對環境NGO的促進要體現在其行政職責中，當做一項義務來履行。

應將生態治理當做一個項目來做，第三方組織針對城鄉結合部的生態問題進行相關的調研并得出結論，幫助邊緣社區向政府申請基礎設施和建設領域的許可和服務，降低交易成本，作為項目的參與者，本身應該承擔相應的責任，使其承擔部分治理成本，將權力和責任結合起來，讓第三方組織充分發揮其在多方合作機制中的作用還需要保證其資金，治理資金可以由政府以授權和項目參與的方式外包出去，第三方組織對政府負責，承擔相應責任，又能避免隸屬性。

[1]精心謀劃，科學組織，江蘇省蘇州市開展核技術利用輻射安全綜合檢查專項行動[EB/OL].（2012-08-19）[2013-02-15].http：//www.szhbj.gov.cn/hbj/InfoDetail/?InfoID=3244e2f3-5340-4e96-97cb-5c078e9d52b1&CategoryNum=006002.

[2]關于開展工業廢氣專項整治行動的通知[EB/OL].（2012-02-16）[2013-02-15].http：//www.sndhb.gov.cn/gzhd/zxxd/201202/t20120216_1818.html.

[3]前言[M]//杜思韋特 理查德.增長的困惑.李斌，姜鋒，宮慶彬，譯.北京：中國社會科學出版社，2008：2.

[4]奧斯特羅姆 埃莉諾.制度安排和公用地兩難處境[M]//奧斯特羅姆 V，菲尼 D，皮希特 H.制度分析與發展的反思——問題與抉擇.王誠，王燕坊，石枕，等，譯.北京：商務印書館，2001：86.

[5]史云貴.共榮利益狹隘化：破解國家榮衰興亡周期律的一種新解釋[J].社會科學，2012（3）：16.

[6]哈貝馬斯.公共領域的結構轉型[M].曹衛東，王曉玨，劉北城，等，譯.上海：學林出版社，1999：112.

[7]薩拉蒙 萊斯特 M.全球公民社會——非營利部門視界[M].賈西津，魏玉，等，譯.北京：社會科學文獻出版社，2002：304.