建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府

趙馳軒

（蘇州經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 蘇州215009）

溫家寶總理于2004年2月在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話中，首次提出要“努力建設(shè)服務(wù)型政府”的改革目標(biāo)。黨的十七大報告將建設(shè)服務(wù)型政府作為政府改革和建設(shè)的核心目標(biāo)。黨的十八大報告則進(jìn)一步提出：“要按照建立中國特色社會主義行政體制的目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建立職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。”

一、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的必然性

服務(wù)型政府，是相對于權(quán)力型、命令型、管制型政府而言的，它是在以公民為本位理念指導(dǎo)下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的為民眾服務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的政府。[1]服務(wù)型政府是一個民主和負(fù)責(zé)的政府，是法治和有效的政府，也是分權(quán)和有限的政府。建設(shè)服務(wù)型政府是當(dāng)下世界各國政府改革的共同取向，更是我國政府推進(jìn)政治體制改革、實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的必然趨勢。

（一）建設(shè)中國特色社會主義的本質(zhì)要求

我國在社會主義制度建立初期形成了高度集權(quán)的政府管理體制，對企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的計劃控制，統(tǒng)得過多過死，造成了企業(yè)毫無自主權(quán)，致使企業(yè)和職工群眾缺乏積極性、主動性和創(chuàng)造性，而政府卻無法為企業(yè)提供快捷、高效的公共服務(wù)，這使得本來應(yīng)該生機(jī)盎然的社會主義經(jīng)濟(jì)在很大程度上失去了活力。于是，改革成為必然，尤其是社會主義政治體制改革成為中國改革成敗的關(guān)鍵。隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌和社會的轉(zhuǎn)型，社會公眾的利益意識迅速覺醒，人民群眾對中國特色的社會主義和共產(chǎn)黨執(zhí)政的認(rèn)識日益深化，對政府服務(wù)職能的期望和要求也越來越高，從傳統(tǒng)管制型政府向新型服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變就成為政治體制改革適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的必然趨勢。

（二）加強(qiáng)社會主義民主法制建設(shè)的必然要求

自改革開放以來，我國社會主義民主法制建設(shè)在黨和政府的大力推動以及廣大民眾的積極參與下，取得了長足的進(jìn)步。民主法制建設(shè)既有政務(wù)的透明公正、民眾的廣泛參與，又有社會的有效自治以及法治的大力推進(jìn)，這就要求政府放棄高高在上、管制一切的姿態(tài)，轉(zhuǎn)而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主和文化進(jìn)步提供良好的制度環(huán)境，規(guī)范政府的權(quán)力運(yùn)行，通過政府與社會的良性互動達(dá)到一種善治的狀態(tài)。同時，貫徹依法治國的基本方略，要求政府不斷推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化，以法治的理念、法治的體制、法治的程序保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家。我國是人民民主專政的國家，中央政府實(shí)質(zhì)是人民政府、民主政府，這就決定了我國政府應(yīng)當(dāng)而且必須為人民服務(wù)、為民眾謀利。因此，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是我國推進(jìn)社會主義民主法制建設(shè)的必然要求。

（三）完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求

自改革開放以來，我國一直注重推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的政治體制改革，先后多次進(jìn)行以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)的機(jī)構(gòu)改革，盡管我國已初步建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，但是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)的影響依然存在，舊體制機(jī)制下很多困難的問題被沉積下來，轉(zhuǎn)型期間的許多社會矛盾和各種問題也紛呈凸現(xiàn)。政府與民爭利、地方保護(hù)主義、權(quán)力尋租、假冒偽劣產(chǎn)品充斥市場等現(xiàn)象依然突出，嚴(yán)重影響了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制健康有序的發(fā)展。建設(shè)新型服務(wù)型政府，就是要進(jìn)一步深化政治體制改革，大力轉(zhuǎn)變政府職能，改革政府管理中不合法、不規(guī)范的地方，使政府在創(chuàng)造法治環(huán)境、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、規(guī)范市場秩序和提高公共服務(wù)水平等方面有所作為，以推進(jìn)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善。

（四）改革現(xiàn)行行政管理體制的內(nèi)在要求

我國政府的傳統(tǒng)行政屬于管制行政模式，政府管了不該管的，沒有管好該管的，挫傷了公眾的積極性，束縛了經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。而政府的社會管理和公共服務(wù)職能卻比較薄弱，在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面缺乏足夠的物質(zhì)保障，無法滿足社會公眾對于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，使得種種民生問題更加凸顯，尤其是就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、環(huán)境和腐敗等人民大眾普遍關(guān)注的問題已到了非解決不可的階段。[2]要解決這些問題，根本的出路在于深化行政管理體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，[3]實(shí)現(xiàn)從舊式管制型政府向新型服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政府的社會管理和公共服務(wù)職能。

二、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的路徑選擇

（一）確立民本理念，提升構(gòu)建和諧社會的能力

我國是人民當(dāng)家作主的國家，實(shí)行的政治制度是人民代表大會制度。我國政府是人民政府，政府的權(quán)力來自于人民，政府所做的一切都應(yīng)當(dāng)而且必須為人民服務(wù)，對人民負(fù)責(zé)，并接受人民的監(jiān)督。因此，政府在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的各項(xiàng)工作中，應(yīng)牢固確立民本理念，認(rèn)真解決民生問題，妥善處理人民內(nèi)部矛盾，深入推進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，努力提高人民群眾的物質(zhì)文化生活水平，切實(shí)保障人民群眾的權(quán)益，真正做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，最大限度地實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。

建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，政府應(yīng)以轉(zhuǎn)變自身職能為己任，深化行政管理體制改革，積極為各類市場主體創(chuàng)造公平公正的制度環(huán)境，為廣大民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，維護(hù)和恪守社會公平正義。民生問題是關(guān)系社會和諧發(fā)展和國家安全穩(wěn)定的重大問題，我們應(yīng)當(dāng)以對人民群眾高度負(fù)責(zé)的精神科學(xué)解決民生問題。近年來，從中央到地方各級政府本著以人為本、執(zhí)政為民的理念，在尊重和保障人權(quán)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生等方面做了大量卓有成效的工作，尤其重視回應(yīng)社會的公共訴求，逐步健全和完善公共政策和公共服務(wù)體系，大力實(shí)施社會管理體制改革，創(chuàng)新社會管理方式，促進(jìn)社會公平正義，維護(hù)社會安定秩序，不斷提高構(gòu)建和諧社會的能力。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)能力

正如政府不是萬能的一樣，市場也并非是萬能的。彌補(bǔ)市場功能缺陷、發(fā)展公共服務(wù)正是現(xiàn)代政府的職能所在。當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，也正是社會矛盾凸顯期，為社會公眾提供基本的、必要的公共服務(wù)保障，已成為包括各級政府在內(nèi)的全體社會成員的共識。各級政府應(yīng)以服務(wù)社會、服務(wù)公眾為己任，開展一場自上而下或自下而上的自身變革，將政府主要職責(zé)放在宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來，認(rèn)真解決基本公共服務(wù)體制中現(xiàn)存的問題，深入推進(jìn)行政管理體制改革，完善社會管理制度，加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化公共資源配置，提高社會管理水平，努力為人民群眾提供便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。正如溫家寶總理2013年1月在國務(wù)院第8次全體會議上講話中指出的，政府的主要精力進(jìn)一步向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四項(xiàng)基本職能集中。[3]

增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力的關(guān)鍵是進(jìn)一步保障和改善民生，從解決關(guān)系人民群眾切身利益的問題入手，推進(jìn)教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等方面的重點(diǎn)民生工程，著力構(gòu)建較為完備、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。要大力強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，充分發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)供給、維護(hù)社會公平正義、緩和社會矛盾等方面的主導(dǎo)作用。然而，社會資源是有限的，在提供基本公共服務(wù)過程中，既要發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)中的積極作用，又要大力發(fā)揮社會組織和個人參與的積極性。政府要科學(xué)推進(jìn)社會管理和公共服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新，改革公共服務(wù)供給方式，動員和引導(dǎo)社會力量廣泛參與，從而保證基本公共服務(wù)資源的有效利用，切實(shí)增強(qiáng)政府的公共服務(wù)能力。

（三）普及電子政務(wù)，助推政府高效勤廉服務(wù)

政務(wù)公開是現(xiàn)代政府治理的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則，普及電子政務(wù)是政治體制改革的客觀要求和重要舉措。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的普及，大力發(fā)展電子政務(wù)成為建設(shè)服務(wù)型政府的必然趨勢。根據(jù)信息“公開是原則、不公開是例外”的要求，政府信息本身就是一種公共產(chǎn)品，向社會或公眾提供政府信息是一項(xiàng)基本的公共服務(wù)。實(shí)施電子政務(wù)，是人民政府轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，打破公共服務(wù)領(lǐng)域的權(quán)力壟斷，提高服務(wù)效率，更便捷和更有效地為公眾服務(wù)、為社會服務(wù)的過程。推進(jìn)電子政務(wù)也是實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的極其重要的途徑和手段，公眾可以獲得更多的公共信息資源，享受政府更直接、更具體、更個性化的服務(wù)，并且可以促使政府依法按章辦事，接受民眾廣泛的監(jiān)督。

普及電子政務(wù)，關(guān)鍵是要進(jìn)一步加強(qiáng)信息主動公開工作。其一是逐步擴(kuò)大信息主動公開范圍，對公眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題予以全面及時的回應(yīng)；其二是逐步提高信息公開的質(zhì)量，凡是應(yīng)當(dāng)向公眾公布的信息都必須通過電子政務(wù)平臺向公眾公開；其三是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的期限和申請人要求的內(nèi)容、形式進(jìn)行答復(fù)。當(dāng)前，在我國各級各類電子政務(wù)建設(shè)中，存在的問題不容回避：一是系統(tǒng)分割，信息“孤島現(xiàn)象”嚴(yán)重；二是網(wǎng)絡(luò)互通性差，信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同差；三是網(wǎng)絡(luò)資源閑置嚴(yán)重，公眾訴求難以解決；四是政府網(wǎng)上辦事水平參差不齊，公眾滿意度不高。因此，各級政府要摒棄形式主義、“政績工程”和公共利益部門化的傾向，牢固確立民生為本理念，積極推進(jìn)電子政務(wù)工程，為公眾提供便捷高效的服務(wù)，建設(shè)勤廉為民的服務(wù)型政府。

（四）強(qiáng)化績效評估，實(shí)施有效的行政問責(zé)制

政府公共服務(wù)績效評估是對政府行為進(jìn)行評價的有組織的社會活動，是實(shí)行行政問責(zé)制的前提和基礎(chǔ)，對政府及其工作人員的行為起著引導(dǎo)、約束作用。科學(xué)有效的績效評估制度有助于提高公共服務(wù)部門在基本公共服務(wù)供給方面的效率。盡管我國部分地方政府已經(jīng)形成了相應(yīng)的政績評價體系，但是由于只是政府自我評價的一種系統(tǒng)，缺失公眾和社會的參與，與政府公共管理和公共服務(wù)的基本價值理念還是相去甚遠(yuǎn)。過去那種單一以GDP增長作為績效考量的做法已不足取，那種片面追求“政績工程”、“形象工程”、“面子工程”等等的偽善行為也難以當(dāng)?shù)馈?yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善政府績效評估機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)具有獨(dú)立性的第三方機(jī)構(gòu)的評估，堅(jiān)持公開性、透明度，以公眾參與為基礎(chǔ)，以群眾滿意為尺度，建立多元化的績效評估體系。

推行與績效評估匹配的行政問責(zé)制，以強(qiáng)化對基本公共服務(wù)供給的監(jiān)管職責(zé)。在新型的服務(wù)型政府模式下，公眾既有享受政府公共服務(wù)的權(quán)利，又有監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行的權(quán)利。對于政府服務(wù)的成效是否達(dá)到公眾期望值，特別是一些政府過失服務(wù)、違法服務(wù)所造成的后果，公眾有權(quán)問政追責(zé)。各級政府要加快建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督、問責(zé)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制，不斷完善內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督、制度監(jiān)督和法律監(jiān)督、機(jī)構(gòu)監(jiān)督和個人監(jiān)督、決策權(quán)監(jiān)督和執(zhí)行權(quán)監(jiān)督、規(guī)則監(jiān)督和程序監(jiān)督，構(gòu)建多管齊下的政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約體系，增強(qiáng)監(jiān)督的合力和實(shí)效。要將績效評估的結(jié)果與選拔任用干部和獎懲措施結(jié)合起來，強(qiáng)化行政問責(zé)，對失職瀆職、不作為和亂作為的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。[3]

（五）改善工作作風(fēng)，建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍

盡管我國政府的服務(wù)理念已經(jīng)有了很大的改善，但當(dāng)前政府工作人員的整體素質(zhì)與服務(wù)型政府的要求還有明顯的差距，尤其是一些公務(wù)人員的思想觀念、文化素質(zhì)、行為方式和工作效率等方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了構(gòu)建和諧社會和建設(shè)服務(wù)型政府的需要。在新時期，人民群眾對提高收入水平有了新期待，對提升生活質(zhì)量有了新要求，對改善生活環(huán)境有了新期盼，對擴(kuò)大政治參與有了新要求。大力弘揚(yáng)“主動服務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)、盡責(zé)服務(wù)、高效服務(wù)、廉潔服務(wù)”的工作作風(fēng)，始終堅(jiān)持群眾路線，善于做好群眾工作，積極主動、滿腔熱情地服務(wù)基層、服務(wù)群眾。當(dāng)前，各級政府要認(rèn)真貫徹落實(shí)中共中央關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項(xiàng)規(guī)定”，要以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭抓出成效，取信于民。

建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，關(guān)鍵是打造一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)如何直接關(guān)系到政府工作的成效和在公眾心目中的形象。因此，這就要求新時期的公務(wù)員不僅具有較高的政治素質(zhì)和強(qiáng)烈的服務(wù)意識，而且具備良好的職業(yè)素養(yǎng)和精湛的業(yè)務(wù)素質(zhì)。其中，最重要的是公務(wù)員的服務(wù)意識和服務(wù)態(tài)度，尤其要強(qiáng)化其職業(yè)操守和責(zé)任意識，提高為民服務(wù)的本領(lǐng)，把執(zhí)政為民的宗旨真正銘記在心，去解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。政府工作人員必須牢固樹立“管理就是服務(wù)、公務(wù)員就是服務(wù)員”的理念，在不斷增強(qiáng)服務(wù)意識的同時，更應(yīng)大力提升文化素質(zhì)，轉(zhuǎn)變行為方式，增強(qiáng)工作效率，以達(dá)到全面、綜合地提高公共服務(wù)水平的目的，進(jìn)而履行好構(gòu)建和諧社會和建設(shè)服務(wù)型政府的應(yīng)盡職責(zé)。

三、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)處理好的幾個關(guān)系

（一）處理好政府與市場的邊界關(guān)系

建設(shè)新型的服務(wù)型政府，首當(dāng)其沖要妥善處理好政府與市場的邊界關(guān)系。我國在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)過程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，而政府的職能主要是加強(qiáng)宏觀調(diào)控，這就要劃定政府與市場之間合理的邊界，政府不是萬能的，要有所為有所不為。科學(xué)厘清和理順政府與市場、與社會之間的關(guān)系，加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)。[4]建立和健全相關(guān)制度，讓政府負(fù)責(zé)本該管理的事項(xiàng)，把不該管理的事項(xiàng)讓渡給市場，以更好地發(fā)揮政府與市場各自在資源配置中的作用，更好地行使政府有效供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能。

（二）處理好權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系

建設(shè)新型的服務(wù)型政府，要摒棄權(quán)力型政府、萬能型政府的觀念，各級政府部門和工作人員要依法正確地運(yùn)用好人民賦予的有限的權(quán)力，始終代表廣大人民的意志，切實(shí)為廣大民眾謀利益，真正做到“權(quán)為民所用，利為民所謀”。廣大人民群眾要努力行使好民主監(jiān)督的權(quán)利，要求政府的一切權(quán)力在“陽光下運(yùn)行”，防止暗箱操作，對于政府工作人員的不作為行為、亂作為行為和違法犯罪行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行“問責(zé)”，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制。那些進(jìn)行權(quán)力尋租、損害社會和公眾利益的行為必將受到法律的嚴(yán)懲，為人民所唾棄。只有正確地處理好政府運(yùn)用權(quán)力和人民行使權(quán)利的關(guān)系，才能更好地建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

（三）處理好強(qiáng)制性服務(wù)與自愿性服務(wù)的關(guān)系

在推進(jìn)行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，如何處理好強(qiáng)制性服務(wù)和自愿性服務(wù)的關(guān)系確實(shí)是一個難題。強(qiáng)制性服務(wù)往往不給被服務(wù)的對象退出的機(jī)會而容易導(dǎo)致沖突，或者常常借公共利益的名義而犧牲一部分人的利益，并且缺乏對他人權(quán)利的尊重。因此強(qiáng)制性服務(wù)絕對不是建設(shè)服務(wù)型政府所應(yīng)追求的目標(biāo)。那些所謂的政府“形象工程”、“政績工程”，多半屬于強(qiáng)制性服務(wù)的范疇，并不符合公眾的利益訴求。服務(wù)型政府的公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是以自愿為基礎(chǔ)的，要盡可能地擴(kuò)大社會認(rèn)知共同體，多為公眾利益著想，多建一些深得民心的實(shí)事工程、民生工程。

（四）處理好自上而下變革與自下而上改革的關(guān)系

建設(shè)服務(wù)性政府不僅僅是人民群眾的期盼，而且更應(yīng)是政府的自覺行為。我國當(dāng)下所推進(jìn)的行政管理體制改革實(shí)質(zhì)上是政府“自為的革命”，是一種自上而下的變革。但是這種變革能否徹底、是否有效，暫時難以論斷。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國政治體制改革已進(jìn)入深水區(qū)，光靠政府的自身變革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須探索一個多元的、上下互動的改革路徑，即充分調(diào)動和發(fā)揮民眾參與改革的積極性，將自下而上的改革和自上而下的變革有機(jī)地結(jié)合起來，進(jìn)入“善治”的理想境界，必然有助于建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

[1]劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇[J].中國行政管理，2002，（7）：5.

[2]趙暉.公共行政以關(guān)照民生為本[N].中國教育報，2008-04-16.

[3]溫家寶.努力建設(shè)人民滿意的政府[J].求是，2013，（3）.

[4]李蓓，劉杰.新公共服務(wù)理論與服務(wù)型政府建設(shè)[J].山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報，2009，（2）：25.