加快發展湖北農業保險的思考

池小萍

（湖北經濟學院，湖北 武漢430079）

一、加快農業保險發展的機遇

（一）農業保險的規模快速擴大、險種快速增加

從全國來看，2011年我國農業保險保費收入達到173.8億元，同比增長28.1%，農業保險在承保品種上已經覆蓋了農、林、牧、副、漁業的各個方面，在開辦區域上已覆蓋了全國所有省市區。2011年為1.69億戶次農戶提供風險保障，為農業提供風險保障6523億元（即保險總金額），分別增長20.2%和65.4%；支付保險賠款89億元，受益農戶2283萬戶次。農業保險已成為國家支農惠農政策的重要組成部分，受到廣大農戶的普遍歡迎。

2007年至2011年，我國農業保險五年累計保費收入超過600億元，年均增速達到85%。據統計，五年來農業保險共計向7000多萬農戶支付保險賠款超過400億元，戶均賠款近600元，占農村人均年收入的10%左右。農民已經從保險中得到了實惠，農業保險補償已成為農民災后恢復生產和災區重建的重要資金來源。承保區域從6個試點省擴展到全國31個省市自治區。農業保險承保農作物從2.3億畝增長到2011年7.8億畝，累計承保農作物達到30億畝，參保農戶從5000萬戶次增長到1.7億戶次。從事農業保險的公司從6家增加到2011年的22家。

2012年全國農業保險保費收入240.6億元，同比增長38.3%，為1.83億戶次提供了9006億元風險保障，向2818萬受災農戶支付賠款148.2億元，小額保險覆蓋3200萬人，同比增長33.3%。其中，人保財險農業保險保費規模已躍居世界第三、亞洲第一，國內農險市場的份額始終保持在50%以上。

湖北省農業保險發展形勢也令人鼓舞。湖北省農業保險自2008年全面啟動以來，在各級政府的支持下，在湖北保監局的重視和推動下，由點到面，逐步推開，現已開展了涉及“兩屬兩戶”農房、農民工意外傷害、森林火災、水稻、能繁母豬、奶牛、蘆筍、玉米、大棚蔬菜、西甜瓜、小龍蝦、煙葉、茶葉、油菜、棉花等十多個險種的保險。2009年，保費總收入5.28億元，賠付金額4.21億元；湖北省農業保險覆蓋了全省13個州市、91個縣（市區)、1376個鄉鎮、26528個行政村，覆蓋率為89.2%；全省參保農戶承擔保費1.2億元，省、縣級財政補貼資金1.84億元，得到中央配套補貼資金2.16億元。2008年、2009年全省水稻承保面積分別為2522萬畝和2851萬畝，承保率由79.9%上升到87.6%。兩年多來，湖北省農業保險的規模、保障和覆蓋面逐步擴大，取得了初步成效，為落實黨的惠農政策和促進農民增收與農業生產發揮著積極作用。

以上數據表明，近年來，我國農業保險的發展取得了顯著成績，農業保險的資金杠桿效應明顯增強，各級財政的投入大大減輕農民的保費負擔水平，有效地激發了農戶的投保熱情，越來越多的農戶享受到了公共財政給予的陽光沐浴。

（二）政府政策支持力度不斷加大

多年來，中央和地方財政大力支持發展農業保險。為完善保費補貼政策，中央財政不斷加大對農業保險保費補貼的預算安排力度，預算安排資金從2007年的21.5億元增長至2011年的97.06億元，年均增長45.8%。五年來中央財政累計給予農業保險費補貼達264億元。各級財政對主要農作物的保險費補貼合計占應收保險費的比例達80%。在承保的品種上，享受中央財政補貼的險種從最初的6個增加到現在的15個，已經覆蓋到農林牧漁各個方面。

2012年1月20日，財政部文件要求，自2012年起，財政部將進一步加大對農業保險的支持力度，增加保費補貼品種、擴大保費補貼區域、支持提高保障水平，并要求將現有中央財政農業保險保費補貼險種的補貼區域擴大至全國。截至2012年9月底，中央財政已安排撥付2012年農業保險保費補貼資金95.5億元，比2011年全年增長43.2%,帶動農業保險提供風險保障逾5000億元。自2007年至2012年9月底，中央財政已累計撥付農業保險保費補貼資金360億元，帶動農業保險累計提供風險保障逾2.3萬億元，強農惠農政策效果顯著。

為貫徹落實黨中央、國務院有關精神，引導和推動農業保險發展，2012年10月中央財政提前下達2013年農業保險保費補貼預算指標56.6億元，同比增加16.7億元，增長41.9%。中央財政加大對農業保險補貼力度，起到了引導社會資源服務“三農”，發揮財政“四兩撥千斤”的積極作用。財政部網站數據顯示，截至2012年10月，各級財政累計撥付農業保險保費補貼資金逾460億元，帶動農業保險為5.5億戶次農戶提供風險保障1.5萬億元。

（三）農業保險法律、法規逐步完善

2012年11月，國務院正式頒布了《農業保險條例》，實現了農業保險制度的新突破，農業保險持續健康發展的制度將基礎更牢固。2013年3月1日起《農業保險條例》正式施行，標志著我國農村保險將進入有法可依的發展新階段。

2011年4月份，保監會在多方調研和總結多年經驗的基礎上制定和適時發布了《關于加強農業保險承保管理工作的通知》，該通知對于開辦農業保險的條件、規劃、條款費率的規范和報備、投保人的保險利益，對投保標的的識別等方面做出了具體明確規定，對于做好農業保險承保管理，加強農業保險經營規范性，保護投保農戶的利益，有效控制道德風險等具有重要意義。

2012年2月，中國保監會發布《關于加強農業保險理賠管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），旨在規范農業保險經營行為、提高農業保險理賠服務質量、保障投保農戶合法權益。《通知》要求各財產保險公司要按照“主動、迅速、科學、合理”的原則，切實加強農業保險理賠管理工作，做到“定損到戶”、“理賠到戶”和“理賠結果公開”，確保賠案處理規范。

湖北省為切實落實好國家支農惠農政策，進一步規范發展湖北省“三農”保險工作，湖北保監局2011年7月21日發出《關于進一步規范發展我省三農保險工作的通知》。為貫徹落實全國保險業情況通報會和全國保險監管工作會議精神，推動湖北省保險業創新發展，湖北保監局2011年9月9日提出《關于建立縣域保險產品創新機制的指導意見》。

2012湖北省委一號文件（《中共湖北省委、湖北省人民政府關于加快農業科技創新推進農業強省建設的意見》）強調，要加大農村金融支持擴大農業保險險種，落實農業保險保費補貼政策，穩步擴大農業、森林保險險種和覆蓋面，扶持發展漁業互助保險，鼓勵開展優勢農產品生產保險。

（四）創新農業保險基層服務模式

人保財險常德市分公司克服了農業保險工作點多面廣量大，公司現有人力與網絡資源無法完全滿足需求的實際困難，結合實際，大膽創新，在推行農業保險承保與理賠方式的轉變上進行了有益探索：逐步構建了以市、縣、鄉、村四級服務網絡為支撐，以鄉鎮農業保險辦公室為平臺，以鄉鎮農業保險專（兼）干和村級協保員隊伍為依托的農村保險基層服務體系，以此完善規范農業保險承保收費、賠款支付等流程。這種模式的良好效果體現在：細化全流程管理，確保承保、理賠“兩到戶”；加強了農村業務的基礎建設，提高了農險服務能力；使考核制度科學化，激發了職工積極性，有效提升了運營效能；創新和深化了公司與政府的合作，使農業保險放大效應日趨顯現，帶動了農房保險、農村“五小”車輛保險、農村信用社及農發行涉農常規保險業務的增長，促進農業保險依法合規經營，全面提高農業保險服務水平。

二、制約和影響湖北農業保險發展的因素和困難

當前，我國農業保險雖然已經有了長足進步，但是仍然存在一些不容忽視的問題，它們困擾、束縛著農業保險前行的腳步。

（一）經營管理方面

農業保險屬于財產保險，因其保險標的具有生命的屬性，使保險業務極為特殊，在展業、核保、定價和定損、理賠具有較強的專業技術性和政策性，同時，農業保險工作的高難度、高強度，也是農業保險可持續發展的制約因素。

1.農業定損不準確，保險理賠風險大等問題都是農業保險普及的困難所在。農業保險承保的保險標的為有生命的動植物體，這些農作物可能會有前期遭災，后期又通過生長調節使得收獲情況恢復，這樣就會對理賠結果產生影響。同時，在不同的季節，農作物遭災的風險率也不相同，造成損失的水平也不一樣。在農業經營中，其經營成果在很大程度上還取決于經營者的的經營技術、管理水平和經營作風；同時，農產品價格變動所產生的市場風險對于農業保險產品的定損也將產生重要影響。在保費低、賠付高的風險情況下，加之災害損失預估非常困難，故而使得農業保險的定損存在較大困難。

2.農業保險定價所要求的歷史風險損失資料難以滿足。農業風險監測包括農業風險的識別、度量、預測、預警以及信息統計與管理等，是農業保險經營的基礎環節。科學監測農業風險對于直接控制和減少農業風險損失，降低保險經營成本具有十分重要的作用，同時，也是其他農業保險技術(如定價、定損、產品開發等技術)有效運用和發揮的前提與基礎。由于災害損失信息的統計分析與管理系統的不完善、農業風險監測技術的落后，我國農業風險監測技術水平遠不能滿足我國農業保險發展的需要，以致對我國農業保險發展形成了很大的制約。

3.制度的執行力度。農業保險理賠難、賠付慢成為制約農業保險發展的瓶頸，直接影響到農業保險為農村金融發揮杠桿的效應。雖然有些保險經辦機構承諾 “當年承保當年理賠”，但由于自然災害評估不及時、與政府部門反復商定賠率、與各級組織協調費時等原因，往往拖延理賠時間。一些地區的農戶春季為小麥投保，受災后，得不到及時賠付，必須等到年末才得到理賠，甚至拖到第二年。

4.經營風險的控制。存在的主要問題是賠付率居高不下，2009年湖北省養殖業保險賠付率最高達到405%，賠付率居高不下，保險公司在養殖業方面普遍虧損，商業保險公司往往不愿承保，道德風險是重要原因。此外，農業保險專業技術人員的培訓與管理工作有待加強。在基層，缺乏具有高度職業素質和專業技術水平的從業人員，使得農業保險的宣傳推廣、組織工作面臨困難。

（二）制度建設完善方面

1.中央財政對農業保險補貼力度越來越大引發的一些問題：（1）縣級財力落實中央財政補貼配套資金較為困難，這也直接影響到農業保險的覆蓋程度。特別是一些農業大縣仍然面臨著提供農業保險補貼資金困難的問題，影響了農業保險的順利開展。（2）部分經營農業保險的公司通過自行調增農業保險保費等方式，虛報冒領中央財政農業保險保費補貼，影響了財政補貼資金的利用效率。另一方面，部分地區財政補貼資金撥付滯后，造成保險公司大量的應收保費掛賬，甚至形成壞賬，導致保險公司現金流緊張、償付能力下降，影響到保險公司業務經營的穩定性。由此可見，中央財政補貼資金在落實過程中存在的管理問題，給農業保險可持續發展帶來隱患。

2.經營管理、監管。（1）違背市場運作原則，套取保費補貼資金。在開展水稻保險工作中，部分縣直接參照水稻直補面積核定投保數量，并由財政墊付農戶應承擔保費。對財政墊付的農戶應承擔保費，由保險公司通過虛假理賠方式予以返還；對市級配套資金，由保險公司通過工作經費形式返還。（2）自行擴大投保面積，套取保費補貼資金。如保險支公司在沒有任何申請資料的情況下，自行調增水稻投保面積。此外，公司農業保險業務系統較保險承保單所附明細表實際登記投保面積多反映了數百畝，以此套取中央及省級水稻保險保費補貼資金。（3）開辦保險品種較少，水稻保險保費過低。部分地區保險開辦險種少于財政部規定品種，如小麥、玉米及花生、大豆等油料作物均沒有納入保險范圍，油菜也僅僅在公安和當陽兩個縣開展試點，參保品種也沒有達到應保盡保，農業保險政策推進的力度還不夠。

（三）思想認識方面

1.政企認識尚不統一，影響政策執行效果。從地方政府的角度看，一方面認為各種農業配套資金品種繁多、金額巨大，地方財政難以承受；另一方面認為農業保險的利潤都由保險公司拿去，政府無償付出，開展工作缺乏動力。由于存在上述思想，使得農業保險工作中政府引導的作用有所弱化。由于農業保險的廣泛性、分散性特點，保險品種多、風險多樣化，經營技術的專業性、復雜性，導致工作難度大、強度大。從保險公司的角度看，一方面視農業保險業務為“雞肋”，認為其利潤率較低；另一方面，由于保險公司人員、網點有限，難以真正將服務延伸到廣大農村和農戶，因而在工作中存在一定的畏難情緒，部分保險公司自行簡化工作流程，沒有承擔起農業保險市場運作主體的作用，造成了一系列不規范和違規問題的產生。由于政企認識不統一，雙方的積極性都受到影響，沒有形成合力推進農業保險工作，使得農業保險發展政策實施的效果打了折扣。

2.客戶的投保意識弱。在全國范圍內的農業保險投保率已經比前幾年增加了不少，尤其是北方城市的農業保險較為發達。但在湖北省內投保的農業保險并不多，自愿投保農戶比例不高：不少小戶的保險意識不強。另外，保險賠付額度不高，也是農戶不愿意投保的原因。另一方面，由于水稻保險保險金額較低，難以覆蓋農戶的基本投入，對農戶的吸引力不大，農戶參保積極性不高，因此造成參保率始終難以提升到較高水平。

綜上所述，加快湖北農業保險的發展，應從多方面積極開展工作，如開展農業保險宣傳教育，政府協助保險公司承保、理賠，協調各方關系等。

[1]項俊波.2012年農業保險保費收入240.6億元 [N].中國證券報,2013-01-24.

[2]2012湖北省委一號文件加大農村金融支持擴大農業保險險種.[N].湖北日報,2012-03-02.