對開創新時期基層人民銀行綜合執法檢查——以新西局雙版面納的中支幾綜點合執思法考檢查為例

中國人民銀行西雙版納州中心支行課題組

（中國人民銀行西雙版納州中心支行，云南西雙版納666100）

當前，全省人民銀行系統范圍內的綜合執法檢查工作已開展2年，雖取得了一定成效，但也暴露出諸多問題亟待解決。現以西雙版納中支為例，分析綜合執法檢查中存在的不足，并提出相關建議，旨在不斷推動人民銀行對外行政執法工作逐步向更加規范化和精細化的方向發展。

一、綜合執法檢查開展的基本情況

金融監管長期以來是人民銀行各分支機構對外行政執法工作的“重中之重”，但是，隨著人民銀行職責的調整，銀監會、證監會、保監會的分設，以及金融辦等地方管控協調部門的增多，人民銀行各分支機構的監管職能逐步減少、服務職能逐步增加，進而導致金融機構對人民銀行的看法發生了潛移默化的改變，它們逐漸地將人民銀行視作一個金融服務部門而非金融監管部門。

近年來，人民銀行西雙版納中支按照上級行“兩綜合、兩管理、一保護”（“兩綜合”即綜合執法檢查、綜合評價；“兩管理”即開業管理、營業管理；“一保護”即保護金融消費者權益）的統一部署和要求，以“依法對外履職是基層人民銀行履職的生命線”為指導思想，以履行金融監管為手段，以法律事務及紀檢監察監督為保障，通過采取異地交叉檢查和本地檢查相結合的方式，于2011 年和2012年，分兩次先后對全州9 家銀行業金融機構，就貨幣信貸、金融統計、支付結算、貨幣金銀、國庫、征信管理、反洗錢、外匯、金融信息安全等業務開展情況進行綜合執法大檢查。對檢查中發現管理混亂、金融政策法規執行不力、不規范的情況，及時做出限期整改要求；對工作中遲報、不報、隱瞞真相、弄虛作假等現象，采取約見談話、通報批評、限制服務等方式給予懲戒；對查出存在違規問題實施經濟處罰共計26.6 萬元。

成績的取得，不僅得益于西雙版納中支黨委的高度重視、統籌部署，還得益于各業務部門的大力支持、檢查組各成員的依法履職、紀檢監察室的全程同步監督和各被查金融機構的積極配合。通過綜合執法檢查工作的開展，切實整合了人民銀行對外行政執法資源，有效鍛煉了人民銀行干部隊伍，進一步樹立了基層人民銀行在當地金融機構中的威信，著力提高了人民銀行對外履職的水平和效率，開創了西雙版納州人民銀行依法行政的新里程。

二、綜合執法檢查工作中存在的不足

（一）現場檢查資料制作和后期檔案管理工作有待進一步加強

第一，綜合執法檢查的現場檢查資料制作不夠規范和嚴謹。人民銀行各類對外行政執法工作雖已開展多年，但在現場檢查資料的制作中仍存在規范性差錯時有發生的情況，如：部分證據資料中缺少個別執法取證人員簽字、“與原件核對無異”字樣或證據提供單位行政公章等要素，甚至有些同類差錯還重復出現。第二，上級行的綜合執法檢查相關制度對當年綜合執法檢查工作資料的歸檔時間沒有列出明確的時間表，致使這些工作資料的裝訂、歸檔存在不及時的情況，甚至出現當年的綜合執法檢查檔案在第二年仍分散在各業務小組中的現象。如果這些問題不從根本上解決好，勢必為人民銀行的對外行政執法工作帶來極大的“法律風險”和“法律隱患”。

（二）部分執法依據有待完善

第一，個別執法依據中的部分條款內容存在表述不夠全面的情況。如：《中國人民銀行昆明中心支行綜合執法檢查工作暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）附件中的《證據清單目錄》對證據分類僅局限于“原件或復印件”，未包括照片、節錄本等原件的復制件。第二，個別執法依據存在前后規定不一致的情況。如：《暫行規定》第三十條第一款的規定中提出，各綜合執法檢查業務小組撰寫《單項業務執法檢查報告》時，應“提出整改措施和對違規問題的處理建議”，但在《暫行規定》所附《單項業務執法檢查報告》格式范本中，并未明確要求“提出整改措施建議”。在實際檢查中，各檢查小組在撰寫《單項業務執法檢查報告》時，均參照《暫行規定》附件的格式范本，未對被查單位的存在問題提出整改措施建議。第三，個別執法事項存在兩級行的執法依據規定不一致的情況。如：在對外行政執法檢查中，當被查單位對《執法檢查事實認定書》無異議時，簽署程序規定不一致。《中國人民銀行成都分行現場檢查操作指南》第二十二條規定：“檢查組應將《現場檢查事實認定書》發給被查單位……對所述事實沒有異議的，被查單位應在每一頁加蓋行政公章，并由被查單位主要負責人簽署無異議意見”，但是，昆明中支《暫行規定》第二十七條則規定：“被檢查單位對《執法檢查事實認定書》無異議的，應當由被檢查單位法定代表人或者主要負責人在《執法檢查事實認定書》的每一頁上簽字確認，并加蓋本單位印章”。在實際檢查中，執法人員對被查單位簽署《執法檢查事實認定書》時，是否要做到每頁簽字、每頁蓋章的問題，理解各異。

（三）綜合執法檢查缺乏較為系統、完整的配套監督機制

人民銀行紀檢監察部門的行政監察職能，主要通過開展執法監察和行政執法評議考核兩種形式來實現。但對于新時期人民銀行系統開展的綜合執法檢查這樣一個綜合性的對外行政執法工作而言，上述兩種監督形式在實際操作中均存在一定的不足和局限性。第一，行政執法評議考核雖包括“對執法質量和執法成效進行評議”和“對執法行為實施有效監督”兩個方面的內容，但考核人員每年往往更側重于對執法質量和執法成效開展評議，而輕視或者忽略對執法行為的實施過程進行監督。第二，執法監察是紀檢監察部門對執法職能部門及其執法人員貫徹執行國家法律、法規、政策和相關規章制度的全過程以及某一階段各種行政行為的監督檢查活動，在多年的實際操作中，人民銀行各級分支機構每年往往只選擇人民銀行的一項對外行政執法職能或一個執法職能部門開展執法監察，且監察時限為1 年（雖有時限追溯之說，但實際情況仍為1 年），使得人民銀行的其他對外行政執法職能和執法職能部門缺乏了必要的、全面的監督，雖有跟蹤監察，但也無法彌補上述“監察對象”和“監察時限”方面存在的局限性。第三，在基層人民銀行的日常操作中，不論是開展行政執法評議考核，還是開展執法監察，均包含外部評議工作在內，這實為一種重復。

（四）基層人民銀行綜合執法檢查人員庫建設機制及其配套的考核獎懲機制亟待建立和完善

第一，雖然人民銀行綜合執法檢查今后將逐步實現常態化，但當前基層人民銀行綜合執法檢查人員庫建設僅停留在對本單位內持有《中國人民銀行執法證》的執法人員進行書面上的簡單登記，并未包含執法人員的年度“執法成效”、“執法差錯情況”和“考核獎懲情況”等真實反映執法人員年度執法工作情況的信息。第二，《中國人民銀行行政執法評議考核辦法》（以下簡稱《評議考核辦法》）中的個別條款存在不易操作的情況。如：該《評議考核辦法》第十五條規定：“外部評議應當由執法職能部門在本部門的年度執法工作總結前進行”，但在實際操作中，如果由執法職能部門組織開展行政執法評議考核的外部評議工作，則有違反回避制度之嫌，勢必影響外部評議結果的客觀性和公正性。第三，將當年綜合執法檢查的相關執法職能部門及其執法人員的執法工作情況，納入全年目標考核和行員考核中，按同一考核標準與非執法職能部門及非執法人員一并進行考核獎懲的思路和做法有待商榷。因為就所承擔的工作職責、崗位風險等方面而言，前述兩者均處在不同層面，如果強行套用同一標準考核，極易形成“吃大鍋飯”的窘境和出現年度考核不平等的現象。

三、強化綜合執法檢查工作的相關建議

（一）進一步加強綜合執法檢查資料制作的審核和后期檔案管理

一是要確定專人負責綜合執法檢查常態化后的日常管理工作，并明確崗位職責；二是要進一步加強對執法人員的進場前培訓，健全培訓機制、完善培訓內容，增強執法人員工作責任心；三是要認真建立綜合執法檢查資料審核的“四道關口”機制，明晰各級責任，嚴把資料審核關。所謂的“四道關口”就是：各業務小組負責人為“第一道關口”，初審本業務小組現場檢查資料的真實性、準確性和完整性；主查人和檢查組組長為“第二道關口”，審核、整理各業務小組移交來的綜合執法檢查資料；領導小組辦公室及法律事務辦為“第三道關口”，再次審核綜合執法檢查組移交來的檢查資料的真實性、準確性和完整性，以及對查出存在違規問題的法律適用和處罰尺度；紀委監察室為“第四道關口”，通過每年開展行政執法評議考核，對已歸檔的綜合執法檢查資料進行再審查、再監督，并組成評議考核小組，對綜合執法檢查組及其成員進行評議考核；四是要對綜合執法檢查資料歸檔時間進行統一、明確的規定。

（二）進一步修訂和完善相關執法依據

一是建議將昆明中支《暫行規定》附件中的《證據清單目錄》對證據分類為“原件或復印件”，更改為“原件和復制件”；二是建議在制訂相關制度時，應切實以上級行的相關制度為藍本，立足實際，認真制訂，并確保制度內容上下統一、前后一致；三是建議相關檢查制度的制定，用更加嚴謹的語言和措辭來表述，方便執法人員實際操作。

（三）建立一套系統、完整的綜合執法檢查監督機制

一是建議強化人民銀行各分支機構每年開展的“行政執法評議考核工作”。對外，以執法監察為工作方式和手段，不斷完善和細化行政執法評議考核內容，將其打造成今后人民銀行對外行政執法（如：綜合執法檢查）最有效的監督機制；對內，同樣以執法監察為工作方式和手段，側重于內部管理和制度建設，開展廉政監察和效能監察。上述劃分，旨在對人民銀行內、外部履職形成全方位、立體化監督，徹底消除監督真空和監督死角；二是建議加強對評議考核人員的培訓力度，切實轉變觀念，統一思想，認真考核；三是建議在每年的綜合執法檢查組中，專門抽調紀檢監察部門的一名同志參與檢查，全程對綜合執法檢查工作進行同步監督。

（四）建立和完善綜合執法檢查人員庫建設機制及其配套的考核獎懲機制

立足于當前新時期人民銀行履職思路的轉型、綜合執法檢查工作的常態化和檢查中“權、錢、人”關系復雜化等實際情況，為確保執法質量，急需建立一支高素質的新時期人民銀行行政執法隊伍及與其相配套的監督機制和考核獎懲機制。一是建議進一步完善綜合執法檢查人員庫登記臺賬，客觀、真實的反映執法人員的“基本情況”、“執法證持有情況”、“執法成效”、“執法差錯”和“考核獎懲情況”，有條件的基層人民銀行，可建立綜合執法檢查人員庫電子化系統，以此實現對綜合執法檢查人員庫全方位、多層次、多功能的現代化管理，這樣既可為今后檢查中業務小組長及主查人的選定提供依據，也可為中支黨委培養人才及選拔干部提供參考。二是建議按照上級行的有關規定，定期組織對執法人員庫成員進行培訓和評議考核，并根據培訓和評議考核情況動態調整執法人員庫。三是在行政執法評議考核的“外部評議階段”中，建議將評議主體改為評議考核小組，由評議考核小組向被查金融機構發放《行政執法情況評估調查表》，這樣既符合回避制度，也可盡量確保外部評議結果的客觀性和公正性。四是建議將當年綜合執法檢查的相關執法職能部門及其執法人員的執法工作情況進行單獨考核，單設“年度優秀執法科室”和“年度優秀執法人員”，并予以獎勵，旨在樹先進、查不足，全面提升基層人民銀行綜合執法檢查工作水平。