“一元舉報獎”事件的法律思考——政府公信力的缺失與重建

王 迪 才瓔珠

（哈爾濱工程大學人文學院 黑龍江哈爾濱 150001）

2011年5月，因商家拒絕提供發票，河南洛陽男子任某向洛陽市西工區國稅局進行了舉報。一個多月后，任某收到了該稅務機關寄來的特快專遞，里面是舉報案件涉及的200元發票和一張寫明獎金為“壹元整”的《領獎通知書》，通知他憑有效身份證件到稅務局領獎，“逾期不領取的，視為放棄權利”。任某認為，他為這個舉報4次向領導請假，冒著30多攝氏度的高溫，3次往返稅務局，花費多少且不說，就是去領這個1元錢的獎，來回公交車費也得3元。他想不明白，這1元錢的獎金到底是獎勵還是侮辱？為討個說法，任某將該稅務機關起訴至法院，要求其重新做出獎勵決定。法院一審判決認為，該稅務機關的獎勵決定不合理，但合法，駁回任某的訴訟請求，50元訴訟費用由任某承擔。“一元舉報獎”的事件，通過媒體的渲染，引起社會公眾的熱議。從有利于社會的和諧、穩定及發展的角度出發，我們有必要對該事件進行法律方面的延伸思考。

一、“一元舉報獎”事件的法律分析

（一）商家行為的法律分析

根據2010年12月20日修訂的《中華人民共和國發票管理辦法》（以下簡稱《發票管理辦法》）第19條規定，銷售商品、提供服務以及從事其他經營活動的單位和個人，對外發生經營業務收取款項，收款方應當向付款方開具發票。因此，商家拒絕給消費者開具發票的行為，屬于違法行為。

（二）檢舉人行為的法律分析

1.舉報行為。任某依法舉報，值得鼓勵。根據《發票管理辦法》第6條規定:“對違反發票管理法規的行為，任何單位和個人可以舉報。稅務機關應當為檢舉人保密，并酌情給予獎勵。”根據2007年3月1日起施行的《檢舉納稅人稅收違法行為獎勵暫行辦法》（以下簡稱《獎勵暫行辦法》）第1條規定:“為了鼓勵檢舉稅收違法行為，根據《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細則有關規定，制定該辦法。”[1]從上述規定可以看出，《獎勵暫行辦法》在第1條開宗明義規定鼓勵檢舉稅收違法行為，檢舉人任某的舉報行為是值得鼓勵的。

2.起訴行為。任某起訴行為屬于行政相對人對于行政獎勵的具體行政行為不服即任某對政府所采取的救濟行為不滿。在法律上，救濟方式一般有兩種：一是行政復議，一是行政訴訟。任某可以通過申請行政復議的方式進行權利救濟，那么，上級稅務機關不但可以審查該稅務機關具體行政行為的合法性，而且可以審查其行為的合理性，并可以改變原決定。但是由于本案中，任某選擇的是通過申請行政訴訟的方式進行權利救濟，那么依照相關法律規定法院一般只能對行政機關具體行政行為的合法性進行審查。

（三）某區國稅局行為的法律分析

1.對于其行政處罰行為中的處罰額度，根據《發票管理辦法》第35條規定：“違反本辦法的規定，有下列情形之一的，由稅務機關責令改正，可以處1萬元以下的罰款；有違法所得的予以沒收：（一）應當開具而未開具發票，或者未按照規定的時限、順序、欄目，全部聯次一次性開具發票，或者未加蓋發票專用章的……”

根據《中華人民共和國發票管理辦法實施細則》第34條規定:“稅務機關對違反發票管理法規的行為進行處罰，應當將行政處罰決定書面通知當事人；對違反發票管理法規的案件，應當立案查處。對違反發票管理法規的行政處罰，由縣以上稅務機關決定；罰款額在2000元以下的，可由稅務所決定。”

根據以上規定，商家拒絕開具發票，由某區國稅局給予商家罰款100元的處罰符合法律規定。

2.行政獎勵行為。根據《獎勵暫行辦法》第6條規定:“檢舉的稅收違法行為經稅務機關立案查實處理并依法將稅款收繳入庫后，根據本案檢舉時效、檢舉材料中提供的線索和證據詳實程度、檢舉內容與查實內容相符程度以及收繳入庫的稅款數額，按照以下標準對本案檢舉人計發獎金：收繳入庫稅款數額在100萬元以下的，給予5000元以下的獎金。”

根據以上規定，檢舉人任某檢舉商家拒絕開具發票，可以獲得5000元以下的獎金，具體數額法律并未做出規定，屬于相關稅務部門的自由裁量權范圍。由某區國稅局給予檢舉人任某1元的行政獎勵符合法律規定。但是，該獎勵方式和額度具有明顯的不合理性，既不符合立法目的，也不符合常理。

（四）法院審判行為的法律分析

根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第56條的規定：“有下列情形之一的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求：起訴被告不作為理由不能成立的；被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的；被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的；其他應當判決駁回訴訟請求的情形。”[2]

法院一審判決認為，對任某頒發檢舉獎金1元的決定，符合國家稅務總局、財政部頒布的《獎勵暫行辦法》的規定，但法官同時認為，從情理上講，被告獎勵原告舉報獎金1元，雖然合法，但金額偏低，存在明顯的不合理性。該稅務機關在獎勵時應當酌情考慮檢舉人為實施舉報行為而產生的必要性支出，以鼓勵檢舉人依法護稅的積極性，法院根據《解釋》第56條第二項的規定駁回了任某的訴訟請求。一審法院的做法符合法律規定。

二、“一元舉報獎”事件的負面影響

（一）抑制檢舉人檢舉熱情，助長稅收違法行為的囂張氣焰

《獎勵暫行辦法》第1條明確規定：“為了鼓勵檢舉稅收違法行為，根據《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細則有關規定，制定該辦法。”從上述規定可以看出，在《獎勵暫行辦法》第1條開宗明義規定鼓勵檢舉稅收違法行為。該稅務機關應當領會《獎勵暫行辦法》之立法目的，對檢舉人予以適當獎勵，適當獎勵既要符合法律規定，依據《獎勵暫行辦法》第6條規定，對于收繳入庫稅款數額在100萬元以下的，給予5000元以下的獎金。同時，該稅務機關的獎勵舉報人行為應具有合理性，什么是合理性，在法律規定的幅度范圍內，一般社會大眾都能認可的額度，采取有利于鼓勵檢舉人積極性的獎勵方式。無論是“一元舉報獎”還是“五元舉報獎”（該稅務機關之前曾寄出過“伍元整”的《領獎通知書》，但是檢舉人沒來領取，視為棄獎），對公眾來說只能是笑談，這種獎勵的效果與法律精神、立法目的背道而馳。在客觀上，只能起到抑制檢舉人積極性的作用。另外，在該事件中，還有對行政成本及納稅人權利的思考。1元獎勵的《領獎通知書》用特快專遞送，成本是多少，是1元的多少倍？為此與檢舉人對簿公堂，律師費用又是多少，又是1元的多少倍？公眾參與的熱情被消減，損失更是難以衡量，如此下去的結果將是愿意檢舉稅收違法行為的人，打了退堂鼓，尤其是小額的稅收違法行為將少人或無人檢舉。

不管檢舉人舉報商家的逃稅目的何在，這也不是稅務機關應當關心的，僅以其舉報行為而言，舉報人就值得鼓勵。國家稅務機關專門出臺并大力宣傳檢舉納稅人稅收違法行為的相關獎勵辦法，而到具體執行的稅務機關卻以“五元舉報獎”、“一元舉報獎”不斷地打擊檢舉人的積極性。稅收違法行為與舉報行為是此消彼長的，當舉報行為獲得不了應得的尊重與獎勵，檢舉人和公眾心寒之時，最痛快的只能是實施稅收違法行為人。

（二）削弱政府公信力，不利于政務誠信的推進

《道德經》中說：“信不足焉，有不信焉。”即誠信不足的人，自然得不到大家的信任。該獎勵的不獎勵，或表面獎勵，長此以往，結果就是公眾不再相信政府的規定及其他承諾。《論語·顏淵》記載有“子貢問政”。子曰：“足食，足兵，民信之矣。”子貢曰：“必不得已而去，于斯三者何先？”曰：“去兵。”子貢曰：“必不得已而去，于斯二者何先？”曰：“去食。自古皆有死，民無信不立。”古人已經認識到，“老百姓對政府不信任，國家無法存在”的道理，當今的人更應以此為信條，尤其是執政者。

黨的十七屆六中全會提出，“把誠信建設擺在突出位置，大力推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設，抓緊建立健全覆蓋全社會的誠信系統，加大對失信行為懲戒力度，在全社會廣泛形成守信光榮、失信可恥的氛圍”。政務誠信是其他行業誠信、個人誠信的基礎與前提。政府公信力被削弱，將引起社會不和諧現象增多，繼而不利于社會的發展。公眾在龐大矛盾信息的影響下，將無所適從，久而久之對負面消息的接受度容易提高，而鑒別真偽的能力則下降，因此，西方著名政治家塔西佗曾經這樣論述其執政的感受：“當政府不受歡迎的時候，好的政策與壞的政策都會同樣得罪人民。”這個卓越的見解后來成為西方政治學里的定律之一——“塔西佗陷阱”。換一句話講，當某一個部門失去公信力的時候，無論它說的是真話還是假話，做的是好事還是壞事，都會被公眾認為它是在說假話、做壞事。

三、“一元舉報獎”事件的法律啟示

（—）國家應完善相關法律規定

1.提高獎勵規定的法律效力層次。現有的《檢舉納稅人稅收違法行為獎勵暫行辦法》是國家稅務總局、財政部審議通過的，屬于行政規章，效力層次較低。建議由全國人大或者全國人大常委會頒布相關法律。

2.設置最低獎勵額度。該《獎勵暫行辦法》設置了最高獎勵額度，卻沒有規定最低獎勵額度，這才出現了“一元獎”，“五元獎”的情況。建議今后立法時，為鼓勵舉報行為，應設置最低獎勵額度，明確公眾預期。同時獎勵額度應具有前瞻性，要與經濟發展水平相適應。同時，檢舉人因檢舉所產生的必要費用，應當予以報銷。

3.保護檢舉人的人身權利和財產權利。在現實生活中檢舉人因檢舉行為遭到打擊報復的事件屢見不鮮，國家必須及早解決這個問題，制定相關法律，采取必要措施保護檢舉人的生命、健康、隱私以及其獲得人格尊重和相應獎勵的權利。

4.還需加大對稅收違法行為的處罰力度。在本案中，商家僅僅是受到了100元罰款的處罰。在現實生活中，商家因未開具發票被人舉報是萬中無一的事情，因為像任某這樣較真執著的人畢竟是極少數，于是，未來的偷漏稅現象還會大量地發生。不讓偷漏稅者痛到心坎上的處罰是沒有用的，建議對有再次違法行為者，處罰加重。

（二）行政行為應兼具合法性與合理性

社會主義法制的要求是“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。有法必依，對于行政機關來說，其執法時不但要依據具體的法律規定，即某法某條某款，還要符合法律的精神，兼具合法性和合理性。合理性原則是行政法治的重要原則之一，指行政行為要客觀、適度、合乎理性。具體說，第一就是行政行為要符合立法目的。第二是行政行為應建立在正當考慮的基礎上，不得考慮不相關因素。第三是平等適用法律，不得對相同事實給予不同對待。第四是符合自然規律。第五是符合社會道德。[3]

（三）政府應當積極推行信息公開

《中華人民共和國政府信息公開條例》第9條規定：“行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。”政府公信力被削弱的一個重要原因是行政過程中存在嚴重的信息不對稱現象，因此必須全面推進政務公開，加大政府工作的透明度，“陽光是最好的防腐劑”，應擴大公眾及媒體對政府的監督范圍。公眾有權知道所納稅款的使用去向以及稅務機關的公務成本，以促進有關部門合理、有效使用辦公經費，不浪費納稅人的錢。

（四）法院處理案件應考慮社會效應

法院是被動的，因為它不能主動接受案件，只能等待相關權利人或者認為自己權利被侵犯的人，到法院來起訴或上訴。但是，一旦案件經由法院受理，法院還是可以有所為的。對于行政訴訟案件，法院依法一般只能審查行政機關具體行政行為的合法性。但是在本案中，法院除了在判決中指出該稅務機關獎勵行為的不合理性之外，還可以通過司法建議的方式，建議該稅務機關改變原獎勵，增加獎勵額度。同時，除了道義上的支持，在經濟上，法院可以免除任某訴訟費用，這是法院可以有所做為的方面，這么做，會起到比較好的社會效應。

[1]梁野稅.《中華人民共和國發票管理辦法》與《實施細則》對照表[EB/OL].2011-09-04.http://blog.sina.com.cn/s/blog_843500b80100wpu9.html.

[2]馬懷德.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國法制出版社，2010:340.

[3]羅豪才.行政法學[M].北京:北京大學出版社,1996:33-34.