民事監督案件受理審查存在的問題與對策——以民事訴訟法第209條規定為視角

黎 浩, 陳菲菲

(1.湖南省人民檢察院,湖南長沙410000; 2.懷化市鶴城區人民檢察院,湖南懷化418000)

新民事訴訟法(以下簡稱新民訴法)的頒布實施,拓展了檢察機關的監督范圍,增加了檢察監督方式,強化了檢察監督手段,完善了檢察監督程序,使檢察機關成為對民事訴訟活動進行全方位法律監督的新角色。各級檢察機關為應對新民訴法賦予的新職責而不斷探索應對措施,特別是民事監督案件的受理,因缺乏統一而又具有實際操作內容的具體實施辦法,故激發了各級檢察機關探索制訂具有操作性的規范性文件的熱情。新民訴法第209條規定了當事人可以向檢察機關申請抗訴,這也成為檢察機關受理民事案件的法律依據。同時,也讓檢察機關成為當事人尋求法律救濟的最后一道屏障。帶來的結果是,大量的民事案件涌向了檢察機關,增加了檢察機關的辦案工作任務;拔高了案件當事人的期望,影響了案件的正常辦理。同時,也對檢察機關的辦案水平和監督能力提出了新的挑戰。民事監督案件的受理,成為檢察機關對民事訴訟活動進行監督的首要環節,是啟動檢察機關監督民事訴訟活動的開始。但因法律規定較為粗疏,又無相關司法解釋可以借鑒,而民事監督案件的受理實行“立審分離”后,擔負案件受理工作的人員,因缺乏民商事理論的歷練,對民事監督案件的受理顯得畏手畏腳,對新民訴法的理解覺得疑團重重,不能有效地推動民事監督案件受理工作的順利開展,影響了民訴法的貫徹實施。為此,筆者立足于司法實際,結合新民訴法的規定,以民訴法第209條規定為視角,對民事監督案件的受理過程中遇到的疑難問題展開理性探討。

民事案件的受理承載著檢察機關對民事訴訟活動的監督職責,檢察機關對民事訴訟活動的監督都要通過受理當事人的監督申請來啟動監督程序,但檢察機關依職權啟動監督程序的除外。新民訴法賦予了檢察機關更廣泛的監督范圍,明確了檢察機關對民事判決裁定的監督以法院的先行救濟為前置程序。同時,解決了當事人申請再審和檢察機關抗訴再審之間的順位關系,理順了當事人的處分權與檢察機關監督權之間的關系,讓私權救濟先行,檢察院的公權救濟斷后,體現了檢察的事后監督原則。檢察機關對民事案件的受理審查,具有法定性和限制性。是人民檢察院行使法律賦予的監督職能的必然,其行使范圍與方式確定監督的法定性;也是追求訴訟公正性與法的安定性價值的使然,其價值的權衡決定監督的限制性。對民事監督案件的受理,讓檢察機關能更廣泛了解民事訴訟活動情況,為依法行使檢察監督權提供途徑和渠道。同時,也為更好的保障民事當事人充分行使監督申請權提供現實需要。強調在保護當事人監督申請權利的同時,需要有基本的法定條件作為前提,也需要對申請監督作適當的規范。

新民訴法第209條規定了當事人有三種情形可以向檢察院申請檢察建議或者抗訴,即人民法院駁回再審申請的;人民法院逾期未對再審申請作出裁定的;再審判決、裁定有明顯錯誤的。因現實中具有比法條規定更豐富的內容,如對申請期間該如何把握,逾期未作裁定該如何起算等,這幾條規定無法解決上述難題。這有必要以新民訴法規定為依托,運用訴訟法律理論,對具有典型性的司法實務問題進行理性分析和解釋,“希望在法律中尋獲其時代問題的答案”。

一、關于監督申請期間的把握

新民訴法僅對申請再審的期間作出了具體規定,即當事人申請再審,應當在判決、裁定發生法律效力后六個月內提出(新民訴法第205條)。但對申請監督的期間,法律卻一直未作出規定。這也為司法實踐受理民事監督案件帶來了難題,阻礙著民事監督案件受理工作的順利進行。期間是當事人實施某一特定訴訟行為應遵守的期限。期間是保障民事訴訟程序得以順利進行以及訴訟任務得以圓滿完成的制度。期間制度的規定是促使當事人及時行使訴訟權利,法諺云:“法律不保護權利上的睡眠者”。讓當事人對期間的經過則承擔喪失勝訴權的不利后果。對期間的把握應堅持當事人的處分原則,尊重當事人在民事訴訟中根據自己的意志決定是否行使以及如何行使自己的民事權利和訴訟權利,對期間的經過當事人喪失勝訴權后,應維護好已沉淀的法律關系和社會秩序。

關于民事監督申請的期間,在早期已有相關司法解釋或者司法性文件關注此問題并有詳細規定。根據2001年最高人民法院頒布的《全國審判監督工作座談會關于當前審判監督工作若干問題的紀要》規定,原審案件當事人在原審裁判生效二年內無正當理由,未向人民法院或人民檢察院提出申訴的案件,人民檢察院提出抗訴的,人民法院不予受理。同年8月,最高人民檢察院民事行政檢察廳發布的《關于規范省級人民檢察院辦理民事行政提請抗訴案件的意見》規定,申訴人在人民法院判決、裁定生效二年之內無正當理由,未向人民檢察院提出申訴的案件,應不予受理。由此可見,對當事人向檢察院申請監督的期間已引起最高人民法院和最高人民檢察院的高度重視,并已頒布了上述司法性文件。因新民訴法已對申請再審的期間進行了修改,那么對檢察院受理監督申請的期間以多長時間較為適宜?筆者認為,對申請監督期間的把握,應堅持當事人處分原則,注重維護已沉淀的法律關系,以判決、裁定發生法律效力后二年內提出,對有新證據足以推翻原判決、裁定或者原判決、裁定認定事實的主要證據是偽造,據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或變更的,審判人員審理案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的,自知道或者應當知道之日起六個月內提出。其理由如下:

(一)在人權保障與當事人處分中尋求平衡,確定二年的申請期間符合公民法律習慣。期間長短的設計,主要是為促使當事人及時行使訴訟權利,維護已經形成多年的新的法律關系。期間太長,不利于查清案件事實,容易破壞業已形成的新的法律關系;期間太短,不利于保障當事人行使訴訟權利。期間的長短,應在人權保障與當事人處分中尋求平衡。同時,因二年申請期間的規定已經實施多年,已為社會大眾所普遍接受,故確定二年的申請期間較符合公民的法律習慣。

(二)檢察院的抗訴屬公權救濟,為確保法律正確行使以及國家利益、公共利益不受侵害,也應確定合理期間行使監督申請權。檢察院對民事訴訟活動的監督,是屬于公權力對公權力的監督,自然應在法律規定的監督范圍、手段、方式、結構、事由等情形下進行。為了更廣泛的知悉民事訴訟活動的審判情況,有必要確定合理的期間讓當事人充分行使申請權,啟動再審程序。根據境外的立法例,對申請再審期間一般確定了法定的期間。德國、日本、我國臺灣地區的民事訴訟法都規定為1個月的不變期間,法國、澳門規定為兩個月的不變期間。期間一般自當事人得知再審事由之日起算,但判決確定經過五年的,不得提起再審之訴。[1](P669)對申請監督期間的設計,可以參照申請再審的期間規定,確定申請監督的期間。申請期間根據不同情形,可分為絕對期間和相對期間。絕對期間是除斥期間,一般案件從判決裁定發生法律效力之日起計算,以二年內提出申請為宜。相對期間是不變期間,上述四種情形從當事人知道或應當知道再審事由之日起計算,以六個月內提出申請為宜。

(三)申請監督的期間已由上述相關司法性文件作出具體規定,在未有新的司法解釋以及未宣布失效之前,仍可參照適用。最高人民檢察院正在起草的《人民檢察院民事行政檢察監督規則》(征求意見稿)對申請期間作出了具體規定。《規則》規定,當事人對已經發生法律效力的民事、行政判決、裁定或者調解書向人民檢察院申請監督的,應當自人民法院裁定駁回再審申請或者再審判決、裁定發生法律效力之日起二年內提出。當事人超過規定期間向人民檢察院申請監督的,人民檢察院不予受理。

二、關于“逾期未作裁定”的把握

對人民法院逾期未對再審申請作出裁定的,當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴。而對“逾期”該如何理解,從什么時候起算才是逾期?疑問主要來自于民訴法第204條的規定,即人民法院應當自收到再審申請書之日起三個月內審查,符合本法規定的,裁定再審……。有人據此認為,對人民法院逾期未對再審申請作出裁定的,應當自人民法院收到再審申請書之日起開始計算,超過三個月審查期限即可向檢察院申請監督。筆者認為,對“逾期未作裁定”的把握應堅持當事人舉證原則,注重維護法院的獨立審判,以當事人提出相關書證作為“逾期”的起算點。當事人在提出再審申請時,需按照法定條件提供申請材料,并負有舉證證明其申請符合再審條件的義務,如材料不齊全或材料不符合要求,則要承擔其再審申請可能不受理的后果。檢察機關在收到當事人以法院逾期未作裁定為理由進行監督申請時,應堅持既要保障當事人行使訴訟權利,又要維護法院的獨立審判,防止對法院正常審判活動的不當干預。檢察機關有權要求當事人提供“逾期”的法律文書,當事人也有義務舉證證明法院已確認受理的法律文書的責任。為此,才能確定法院審查案件期限的起算點。

(一)關于再審申請受理的期間規定,新民訴法對此規定未作出任何修改。新民訴法第204條的條文表述與舊民訴法第181條即“人民法院應當自收到再審申請書之日起三個月內審查”的表述是完全一致的。換而言之,關于對再審申請受理的期間規定,不會因新民訴法的頒布實施,而對此條規定產生新的歧義。之前最高人民法院頒布的《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉審判監督程序若干問題的解釋》 (以下簡稱《解釋》),已對此項內容作出了具體規定。在未有新的司法解釋之前,該《解釋》仍可參照適用。

(二)條文表述為“自收到再審申請書之日起三個月內審查”,并不意味著受理再審申請只需提供再審申請書。關于當事人提出再審申請的材料,不能對法條作機械的理解,而應從立法精神和民訴法的整個體系來解讀,從新民訴法第十六章審判監督程序的其他規定并結合第204條規定來看,當事人除了提供再審申請書之外,還需提供生效的法律文書。如根據新民訴法第199條規定,當事人申請再審必須是認為生效的民事判決裁定有錯誤而提出的。換而言之,當事人除了提供再審申請書外,還需向法院提供生效的民事判決(裁定)書。同時,從司法實踐來看,僅有再審申請書是無法完成審查任務的,人民法院還有必要了解申請人與本案的關系,申請人是否適格等問題。這進一步說明,當事人僅提供再審申請書向法院提出再審請求,法院是無法完成審查任務的。

(三)人民法院對當事人提供的再審申請書等符合條件的再審材料進行形式審查。正如有學者所指出的:“司法實踐表明,對當事人的申請再審作初步形式審查是必要的,強調保護當事人申請再審權利的同時,也是需要有基本的法定條件為前提的。”[2](P54)考慮到當事人可能無法一次性備齊所有符合條件的申請材料的現實情況,并結合期間制度的法定性和規范性,其期間的起算應以司法機關頒發正式的受理文書較為妥當,有利于明確起算點。同時,也是責成當事人對自己提出的申請內容承擔舉證責任,即證明已向法院提出過再審申請并已被法院受理的事實。這既能以法律文書的形式確定期間計算的起點,也能讓申請人明確自己的擔負義務。根據《解釋》第四條規定:當事人申請再審,應當向人民法院提交已經發生法律效力的判決書、裁定書、調解書,身份證明及相關材料。第七條規定:人民法院應當自收到符合條件的再審申請書等材料后五日內完成向申請再審人發送受理通知書等受理登記手續……。

三、關于再審判決裁定的“明顯錯誤”的把握

在民事監督案件受理中,對再審判決裁定的明顯錯誤的理解存有不同認識。有觀點認為,再審判決裁定的明顯錯誤應在受理階段審查,確認再審判決裁定有明顯錯誤的情況下,才可以受理。也有觀點認為,再審判決裁定是否有明顯錯誤不應在受理階段判斷,只要有法院的再審判決,且當事人提出了符合抗訴的再審事由并說明理由,檢察機關就可以受理。至于再審判決裁定的明顯錯誤是否客觀真實,應由民行部門在辦理階段進行判斷,并決定監督與否。筆者認為,再審判決裁定的“明顯錯誤”的把握應堅持合法性審查原則,注重理解再審事由與抗訴事由的相同標準,其“明顯錯誤”以符合抗訴事由的形式要件為審查依據。

(一)從受理審查的性質來考察,民事案件受理審查的性質決定了無須對再審判決裁定的錯誤進行實質判斷。民事案件受理的目的,是為保護民事實體權利,國家司法機關根據當事人請求通過訴訟程序的方式給予的司法救濟,并為進入民事訴訟程序解決民事糾紛的前提條件。對民事案件受理的審查,是對當事人主體資格和訴訟能力、具體訴訟請求和事實理由等訴訟要件的合法性進行審查,即合法性審查。同時,因對訴訟要件的審查,屬于程序事項,又稱程序性審查。檢察機關對民事監督案件的受理,因是程序性審查,則對當事人提出的具體事實是否具有客觀性、理由是否真實等問題無需進行實質性判斷,僅需判斷是否符合法律的規定即可。民事監督案件在受理環節其審查的性質決定了只需審查當事人是否對再審判決提出了具有符合再審事由的法定錯誤情形。其合法性審查包括兩個方面:即申請條件和申請范圍。具體而言,審查申請條件即是否屬于本級院管轄,是否在法律規定的期間提出,是否提供符合要求的申請書及相關申請資料,是否在監督申請書中提出了具體的符合再審之訴的事由,是否是本案的當事人。審查申請范圍即是否判決已發生法律效力,是否經過了再審之訴或者向法院先行申請復議、復核或者異議,是否有不予受理的排除情形。

(二)從法律條文的語義來考察,再審判決裁定有明顯錯誤是當事人判斷的結果。根據民訴法第209條規定,有法院駁回再審申請、法院逾期未對再審申請作出裁定、再審判決裁定有明顯錯誤的,當事人可以向檢察院申請檢察建議或者抗訴。從條文的語義來分析,這個語句的主語是當事人,也即如有上述三種情形,當事人可以向檢察院申請監督。從立法的意圖可以看出,對再審判決裁定錯誤的判斷,由當事人提出,檢察院僅需審查當事人是否提出符合再審事由的事項。假如由檢察院在受理環節對判決裁定是否明顯錯誤進行審查判斷,會引起法律適用的混亂 (即適用民訴法第208條),又會剝奪一部分當事人的監督申請權,同時還會混淆受理環節與辦理環節的審查對象,將辦理環節的實質判斷前移到受理環節,直接影響兩個環節的不同價值追求的充分實現。

(三)從受理條件的標準來考察,民事再審事由是否真實存在無法在民事監督案件受理環節做出客觀判斷。民事監督案件的抗訴標準與民事再審案件的再審標準是同一的,即都是以是否具有民訴法第200條規定的再審事由為判斷標準。再審事由可概括為兩個方面,即重大程序違法和重大實體錯誤。縱觀民訴法第200條的規定,再審事由的某些規定較為模糊和粗糙。如“事實”、“證據”、“適用法律”這幾個關鍵詞,就充斥在該條的第 (一)項至第(六)項,而不管是事實問題還是法律問題,都一直是理論和實踐中的難題。[2](P95)就拿事實問題來說,由于裁判者要追索是過去的不可重現的客觀事實,而還原事實需建立在一定的證據基礎上,且這個基礎還需要通過司法認知來實現,司法認知又總是逆向的推斷,而推斷可能無法完整的還原案件事實,只是無限接近客觀事實。所以,對事實認定錯誤、有新證據以及適用法律錯誤等抽象的再審事由,均較難認定。人民法院對當事人提出的再審事由是否客觀存在,法律規定了三個月的期限。而承擔同樣審查職責的檢察院,卻要無視再審事由的審查難度以及期限和人員的客觀限制,顯然是不合理的。所以,對民事再審事由是否具有明顯錯誤,因受到期限、人員等客觀條件的影響,在受理環節無法完成對“明顯錯誤”的認定。同時,受理環節的程序價值也決定了該環節不應承載審查再審事由合理性的認定功能。當然,對民事監督案件的受理,也不能任由當事人的處分來啟動監督程序,這就需要采取職權探知主義,由當事人提供證據證明再審理由,檢察院依職權審查其合法性。對不符合抗訴條件的,應勇于駁回申請,終結審查程序。

[1]常怡主編.比較民事訴訟法[M].北京:中國政法大學出版社,2002.

[2]江必新,孫祥壯,王朝暉著.新民事訴訟法審判監督程序講座[M].北京:法律出版社,2012.