論規章授權組織的行政主體地位——以公安機關車輛管理所為例

賴 鍇

(鐵道警官高等專科學校法律系,河南鄭州450053)

我國現行的行政主體理論認為,行政主體的范圍包括行政機關和法律、法規授權的組織,不包括規章授權的組織和受委托的組織。為研究方便,本文試圖以公安機關車輛管理所為分析對象展開對 “規章授權組織的行政主體”的分析,期待能進一步明確規章授權組織的定位。

一、問題的提出:緣起實踐的疑惑

公安機關交通管理部門車輛管理所是公安機關交通管理部門的內設機構。[1-2]車輛管理所根據法律、法規、規章及相關規定,行使各項車輛管理職權,辦理各項車輛管理業務,并接受上級公安機關交通管理部門的監督和指導(參見 《車輛管理所正規化建設標準》 (公交管[2007]146號)第六條)。經查閱相關網站,各級政府及其部門將各級車輛管理所定位為 “受委托執法組織”。[3-4]但在司法實踐中,如王啟潯不服九江市公安車輛管理所汽車過戶手續案等[5-7],各級車輛管理所卻得以成為行政訴訟中的被告,在這些案件中,法院認定:車輛管理所是《機動車登記規定》、《機動車駕駛證申領和使用規定》兩規章授權行使車輛行政管理職權的專門機關。據此,車輛管理所被法院方認定為規章授權的組織,成為能以自己名義行使行政職權,并能對外承擔法律責任的行政主體,從而以司法解釋的形式確立了“規章授權組織”的行政主體地位,在最終意義上突破了現有的行政主體理論。可見,行政機關和法院對車輛管理所作出的不同定位讓人疑惑:規章授權的組織是否具有行政主體資格?

二、規章授權組織存在的必要性分析

(一)我國規章有權對一個組織進行授權

根據 《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等單行行政法律,我國的行政主體包括行政機關和法律法規授權的組織,不包括規章授權的組織。雖然法律、法規的法律效力高于規章,但是若法律、法規可以授權而規章不能進行授權則違反了法治的平等原則。《行政處罰法》第十八條規定,行政機關可以依照規章的規定,進行行政處罰權的委托。與“委托”同屬于行政職權處分性質的 “授權”若因其是規章進行的授權而得不到承認,必與法制的統一要求相背離。

依據《立法法》第七十一條的精神,公安部可以為執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項,在本部門的權限內制定規章。當然,公安部可以以部門規章的形式授權某一組織行使部分行政職權。公安部門通過 《機動車登記規定》、《機動車駕駛證申領和使用規定》(以下簡稱 “兩規定”)兩規章將涉及機動車的登記及駕駛證業務授權給各級車管所集中行使是符合立法法精神的。

(二)規章授權的存在是基于實踐的需要

我國規章數量眾多,規章制定權是有權行政主體的一項重要職權,也是行政主體進行行政管理必不可少的一項職權。規章特別是部門規章授權在實踐中較為普遍,行政機關為執行法律、行政法規,為便于行政管理和及時有效地應付紛繁復雜的行政事務,應有權通過規章的形式決定自身權力的行使和配置。

一方面規章實質授權大量存在,另一方面若否認規章授權的存在,必然造成司法實踐中的技術障礙和訴訟參加人的無所適從。立法者未明確規定規章授權組織的原因是基于對行政權通過規章的方式不正當移轉行政職權造成行政主體混亂、多頭行政的擔心,這種保守在當時是能夠令人理解的,但隨著行政國的到來,行政權的持續擴張暗含其管理和服務的事務和領域更趨多樣,再通過限制規章授權的方式限制行政權就有違行政法上的比例原則。對于規章進行授權可能產生的不良后果,可以通過其他制度的建立和改良來實現,比如強調規章授權要依法進行,完善有效的司法審查制度等。

隨著經濟的發展,我國機動車的登記及駕駛證業務增長迅速,茲需專門機構集中對車輛事務進行管理,公安部門將自身的諸如車輛年檢、登記、駕考等涉及車輛事項的管理和服務職能交給車輛管理所承擔響應了實踐的呼喚。

三、規章授權組織行政主體資格的規范性依據分析

《最高人民法院關于執行 〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十條之規定將車管所定性為“規章授權的組織”。根據行政法學界關于行政法淵源的理論,作為行政法的一個重要淵源的法律解釋可作為行政機關執法的依據。而學理將法律解釋分為立法解釋、行政解釋、司法解釋,現行 《立法法》規定的法律解釋實質上是指立法解釋,具有與法律相同的法律效力,與行政解釋同樣可以作為行政機關依法行為的執法依據。那么,司法解釋能否作為行政機關依法行政的依據?現行《立法法》未明確規定,給實踐執法帶來困惑。若行政機關不將司法解釋作為執法依據,那么由此產生的后果是在司法監督階段,人民法院依據司法解釋審查行政行為的合法性問題時,會置“有異見”的行政機關于法律上的不利地位。比如:行政機關將車管所定性為“受委托組織”,而在審判階段卻被法院認定為 “規章授權的組織”。

最高法對車管所的定性是有規范依據的。根據1981年《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》的規定,全國人大常務委員會授權最高人民法院對于法院審判工作中具體應用法律、法令的問題進行解釋。后來《最高人民法院關于司法解釋工作的規定》 (法發 〔2007〕12號)第五條進一步規定“最高人民法院發布的司法解釋,具有法律效力”。據此,各級法院依據最高法院發布的司法解釋進行斷案,并將 “車輛管理所”定性為 “規章授權的組織”是有法可據的。既然司法解釋具有法律效力,作為執法部門的行政機關亦應依 “司法解釋”行政。綜上,各級政府部門不應將車管所公布為 “受委托執法組織”,應定性為“規章授權的組織”。

四、規章授權的組織符合行政主體的構成要件

學術界一般認為,作為行政主體必須具備一定的法律資格要件:第一,行政主體必須是依法享有行政職權的組織。第二,行政主體必須是能以自己的名義實施行政活動的組織。第三,行政主體必須是能夠獨立承擔行政責任的組織。任何一個組織,符合行政主體資格要件的就是行政主體;不符合的,不是。[8]在上述三個要件中,最根本的應是行政職權要件,該要件是其他兩個要件的前提。

(一)規章授權的組織享有行政職權具有行政管理職能

我國法律未對規章授權的組織作出明確界定。學界多參考《行政處罰法》第十九條的規定對規章授權的組織進行了設定,認為成為規章授權的組織應該是依法成立的管理公共事務的事業組織,具有熟悉有關法律、法規、規章和業務的工作人員,對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的,應當有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定。其范圍包括行政機關的內設機構在內。規章制定主體通過行使規章制定權將自身固有職權的一部分賦予給符合條件的組織,由該組織獨立行使被賦予的行政職權,對相關事務實施行政管理職能。

《機動車駕駛證申領和使用規定》第二條規定,各級車輛管理所負責辦理本行政轄區內機動車駕駛證業務。《機動車登記規定》第二條規定,各級車輛管理所負責辦理本行政轄區內機動車登記業務。“兩規定”都強調,本規定由公安機關交通管理部門負責實施。可見,公安部通過制定部門規章,將本屬于公安機關交通管理部門的機動車登記及駕駛證業務賦予各級車輛管理所行使。從而,車輛管理所以規章授權組織的身份享有相應的行政職權,對機動車的相關事務行使行政管理職能。《機動車駕駛證申領和使用規定》第三、四條對車輛管理所行使行政職權的程序等作出了明確規范,進一步印證了車輛管理所享有行政職權具有行政管理職能。

(二)規章授權的組織能獨立承擔法律責任

依據行政法理,能否獨立承擔法律責任是將授權組織和受托組織區別開來的重要標志。受托組織不能獨立承擔法律責任,由委托主體承擔法律責任,所以受托組織不具有行政主體資格。在行政訴訟中,作為行政訴訟的被告一般視作能夠獨立承擔法律責任。規章授權的組織能獨立作為行政訴訟中被告有司法解釋依據。《最高人民法院關于執行 〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》 (法釋 [2000]8號)第二十條第三款規定,法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織,超出法定授權范圍實施行政行為,當事人不服提起訴訟的,應當以實施該行為的機構或者組織為被告。依據本解釋規定,各地車輛管理所在司法實踐中頻繁成為行政訴訟的被告。

規章授權的組織獨立承擔法律責任還表現為,規章授權組織能夠撤銷、改變其作出的違法或不當的行政行為。比如,車輛管理所對符合條件的駕照申請人不予頒發駕照許可;對符合條件的機動車不予相應登記或登記錯誤等,在相對人要求或控訴后,車輛管理所可主動或依法院的裁判進行重做、撤銷、變更、許可等行為,顯示出其作為規章授權的組織具有獨立承擔法律責任的能力。

(三)規章授權的組織以自己的名義實施行政活動

不以自己名義實施行政活動的組織不屬于規章授權的組織,而屬于受委托的組織。規章授權的組織本不具有或不具有某項行政職權,基于規章的授權而獲得了某些行政職權,進行行政管理時可以直接以自己的名義進行。在行政訴訟中,能夠由本組織作為行政訴訟中的被告。比如:車輛管理所可以以自己的名義要求辦理機動車登記的公民提供相應的手續,若手續不全,車輛管理所可以以自己名義自主決定是否準予注冊、變更、移轉、注銷等登記。

綜上,規章授權的組織享有行政職權、能獨立承擔責任、能以自己的名義從事行政活動,完全符合行政主體的構成要件,具有行政主體資格。車輛管理所以其自身的職權來源、以其在行政訴訟中恒定的被告地位為規章授權組織的行政主體定性提供了實踐性的證明。

五、規章授權組織的行政主體地位的證成

從前文分析來看,規章不僅能對符合條件的特定組織進行授權,而且規章授權的大量存在也是行政權運行實踐的需要,除此之外,規章授權還存在 《立法法》上的可行性。規章授權組織的存在不僅具有司法解釋的依據,而且在司法實踐中通過諸多個案得以印證。從行政主體的識別標準來看,規章授權的組織在行政職權、法律責任的承擔等方面完全符合學界對行政主體條件的界定。公安機關車輛管理所以其自身的職權配置和其在司法實踐中行政訴訟被告的擔當自信地向人們證明著:規章授權組織具有行政主體資格,能成為行政訴訟中的被告。

[1]湖南省人民政府.湖南省人民政府發布的 《湖南省公安廳交通警察總隊 (湖南省公安廳交通管理局)職能配置、內設機構和人員編制規定》(湘政辦發 [2001]3號)[EB OL].(2001-01-11)[2012-10-09]http: www.110.com fagui law_203546.html.

[2]洛陽市編辦.洛陽市公安局職能配置內設機構人員編制審辦事項聯辦事項工作制度目標責任規定 [EB OL].(2009-10-09)[2012-10-09].http: www.lysbb.gov.cn bencandy.php?fid=32&id=765.

[3]鄭州市人民政府.鄭州市人民政府關于公布行政執法主體和依法接受委托從事行政執法活動單位的通告[EB OL].(2011-03-28)[2012-10-09]http: www.zhengzhou.gov.cn sitegroup root html fdae9f5d2880d70e012880f0621c0083 20110402161644315.html.

[4]宣城市人民政府法制辦.宣城市公安局 (含交通警察支隊、交通警察支隊車輛管理所、消防支隊)行政執法依據 [EB OL].(2013-01-02)[2012-10-09],http: www.xcsfzb.gov.cn Article Article.Asp?ID=946.

[5]北大法意.王啟潯不服九江市公安車輛管理所汽車過戶手續案[EB OL].(1995-10-06)[2012-10-27].http: www.lawyee.net Case Case_Display.asp?RID=20994.

[6]鄭州市二七區人民法院.王會琴訴鄭州市公安局交通警察支隊車輛管理所行政登記糾紛案[EB OL].(2010-01-06)[2012-10-27],http: bmla.chinalawinfo.com newlaw2002 SLC SLC.asp?Db=fnl&Gid=117652628.

[7]成都市中級人民法院.張鳳琴訴成都市公安局交通管理局車輛管理所交通行政登記案 [EB OL].(2005-01-20)[2012-10-09],http: www.110.com panli panli_75601.html.

[8]薛剛凌.我國行政主體理論之檢討—兼論全面研究行政組織法的必要性 [J].政法論壇,1998,(6):64.