“世界城市”發展民生科技的經驗與啟示

(北京決策咨詢中心，北京 100089)

安全、穩定、宜居的社會環境是世界城市的一項基本特征，以紐約、倫敦、東京等為代表的頂級世界城市都十分重視民生領域的工作，圍繞當前發展面臨的障礙，各城市通過規劃文件、工作方案等形式，以科技創新驅動為手段，進行了全面多樣的設計。北京在建設世界城市的過程中，一方面要借鑒這些世界城市的民生科技工作成功經驗，另一方面也要從它們當前面臨的民生問題中汲取經驗教訓，結合北京市現狀，對未來可能產生的障礙進行技術規劃，為北京市更好更快建設世界城市提供決策參考。

1 三座世界城市的發展情況及規劃重點

20世紀80年代后，“全球化”理念成為新的全球政治、經濟空間秩序與格局的核心思想，“世界城市”這一概念被廣泛應用于城市研究中。盡管目前關于世界城市的概念尚未形成統一的看法，但是比較一致的看法是:世界城市是全球城市體系中最高能級的城市，是有世界影響力的城市，是全球化經濟的空間節點，承擔著世界性資源的調控和集散功能，占據著全球經濟、政治、文化活動的制高點，是一個國家 (或地區)參與國際政治、經濟和社會分工的重要載體。世界城市是依托世界城市網絡體系，在國際勞動分工中能夠對政治、經濟、技術、勞動力等高端生產要素發揮協調和控制作用的國際第一流城市。因此，世界城市應是全球城市和經濟體系的中樞和組織節點，它集中、影響甚至是控制和指揮著世界經濟的發展節奏、方向以及各種戰略性的功能。

紐約、倫敦和東京作為三座被公認為世界城市的國際化大都市，在規模體量、經濟與社會發展水平、國際政治與文化影響力等若干方面，存在一些相似之處。它們的集聚規模很大，具備一流的經濟實力和影響力;擁有高品質的智力資源與密集的人力資源;城市內部社會服務水平很高、外部擁有深厚的腹地區域。此外，三座城市都可以部分地代表一個國家的文化符號。

由于發展水平較為相似，在全球化和第三次科技革命的影響下，三座世界城市也面臨著一些共同的問題。例如:未來一段時期都面臨人口結構調整壓力 (從種群構成上看，要面對新移民人口的急劇增長;從年齡結構上看，需應對老齡人口迅速增加的形勢)，城市規模將進一步擴大;隨著第三次科技革命的深入發展，三座城市都需要調整產業結構、繼續深入改善軟環境，以重振和保持城市對高水平人才的吸引力，進而提升經濟、科技等方面的競爭力。

因此，三座城市的中近期發展規劃也都針對上述共同問題進行了設計。總的來看，為了應對自然環境的壓力和國際經濟環境的挑戰，三市都將城市環境的改善作為規劃重點之一，這包括了自然環境的改善，如提升空氣質量、治理水土污染、應對氣候變化、處置自然災害等;也包括了社會人居軟環境的改善，如解決交通擁堵、降低生活成本、發展文化設施、促進少數族裔的融入等。這些規劃，一方面能夠直接改善城市自然環境，另一方面，通過人居環境質量的提升，也能夠在全球范圍內吸引更多高水平人才，從而提升城市整體競爭力。

2 各城市民生領域科技工作內容分析

目前，各國對“民生科技”的內容和分類并沒有統一的界定;在我國，這一概念的內容和分類也是隨著實踐工作不斷完善的。根據科技部《關于加快發展民生科技意見》文件的指導精神，參考各省市的有關規劃，結合世界城市的發展階段特點，本文將民生科技工作內容分為人口健康、生態環境、公共安全、城市管理四個領域，對紐約、倫敦、東京的城市規劃文件及市政府主要工作內容進行梳理，分析它們在民生領域科技工作的內容、重點及特色。

2.1 紐約、倫敦、東京的民生領域科技工作內容

紐約市政府在最新修訂的《紐約規劃》(2011年4月版)中列舉了10個重點領域，并細化出了40項具體工作重點，主要包括:①住宅與社區建設:建設新的住房;為新區發展吸引融資;鼓勵可持續的社區工作。②綠地與公共空間:針對綠化不完善的社區開展高影響力的項目;建設高水平休閑公園;重新設計公共領域;保護城市自然環境;保障城市綠地和公共空間的長期存續。③污染土壤治理:制定方案保障污染土壤的清理和再開發;為污染土壤清理開發制定激勵措施;以社區為單位增強污染土壤的修復規劃、保護教育和公共服務;擴大綠色保護工程的應用區域。④城市水道:落實水道設施的修復和升級工作;建設雨水收集與利用的設施;清理水道中的工業污染;保護與重建城市濕地、水生生態系統以及生態循環系統。⑤城市水供應:保障飲用水質量;保障紐約市外部供水渠道暢通;保障市內供水渠道暢通;提高供水系統效能。⑥城市運輸:完善并擴充城市交通系統;緩解交通擁堵。⑦城市能源:優化能源規劃;提升能源使用效率;開發清潔能源;整合能源的輸送與分配系統。⑧空氣質量保護:了解城市面臨的挑戰;降低交通廢氣排放;減少城市建筑導致的空氣污染;更新各項標準與管理條例。⑨固體垃圾處理:從垃圾出現的源頭開始降低垃圾總量;在垃圾處理過程中增強對資源的回收;提升垃圾處理系統的效能;減少市政府的固體垃圾排放量。⑩應對氣候變化:降低溫室氣體排放量，跟蹤排放源;評估氣候變化的風險;增強城市自然與人工環境的氣候適應能力;保護公眾健康免受氣候變化的影響;增強城市對極端氣候事件的對應能力;建立彈性社區管理機構進行公共宣傳[1]。

在經濟危機后的新形勢下，倫敦市政府于2011年發布了未來20年內倫敦城市的發展規劃，從城市居民、城市空間和城市環境等角度進行了設計。在6個領域下，細分出了22項重點工作，包括:①城市區域:城市各區域間的平衡;工業區轉型;綠色區域的聯結。②居民:居民的平等生存機會;健康保障;住宅保障;住宅空間與價格;居住基礎設施。③經濟:就業形勢;新的經濟增長點;擴大就業機會。④應對天氣:減緩氣候變化;適應氣候變化;減少浪費;治理土地污染和有害物質排放。⑤交通運輸:整合運輸系統;開發運輸網絡。⑥居住空間與城市空間:城市歷史文物保護與城市景觀設計;安全、安保與緊急避險;空氣與噪音污染治理;城市自然環境保護;都市圈生態保護[2]。

通過對倫敦市政府網站各欄目及欄目中具體內容的分析，結合倫敦市官方機構于2012年11月最新發布的城市安全規劃，可以整理出22項與民生科技有關的工作，主要包括:室內外火警應急、電梯安全、建筑內漏水治理、交通安全、社區遠程服務、城市智能管理、社區安全、水污染治理、城市綠化、極端天氣應對、就業支援、城市空間規劃、大氣污染治理、低碳能源使用、污水處理、垃圾處理、食品安全、大眾健身、酒精中毒救治、癌癥治療、心理援助、弱勢群體援助 (老年、幼兒、殘障、貧困、移民、LGBT人群)[3]。

為了促進城市的發展，東京市也頒布了一系列城市規劃和各領域文件。特別是2011年3月大地震后，針對災害暴露出的問題，東京市政府修訂了城市規劃，并于2011年12月發布了最新版《走向2020年的東京》工作手冊，其中列舉了12項未來10年的城市管理工作重點，分別是:抗震建筑、防火材料、自然災害救援、提升城市發電能力、智慧城市建設、城市自然環境優化、城市內外交通優化、亞洲中心城市建設、兒童與老年的日常看護、就業援助、發展旅游業、全民健身[4]。

結合21世紀以來日本政府和東京政府等官方機構發布的一些專門性規劃 (如2006年12月日本國土交通省發布的《綠化政策的現狀與問題》等)，對民生領域科技工作內容進行整理歸納，同時以“東京都計畫”等與城市管理工作有關的關鍵詞在東京市政府官方網站內進行搜索，篩選前200條內容，可以得到出現頻次較高的部分內容，依出現頻次排序，并將部分重復內容進行歸類，總結得出以下25項:子女教育 (青少年教育)、城市綠化、大眾教育普及、大眾醫療保健、自然災害防治 (地震、洪災等)、殘疾人福利、老年人醫療保健、城市住宅空間規劃;傳染病預防、食品安全、無家可歸者的援助與管理、垃圾回收與處理、城市水系保護、全民社會福利、東京灣環境保護、就業咨詢。

民生科技工作旨在解決人民群眾最直接、最關心、最緊迫的需求，通過對三座城市民生領域工作內容進一步的篩選，將部分并非直接與民眾需求掛鉤、并非以科技作為主要解決手段的工作去除，合并相似內容，對重點內容進行細化，對接我國現行的民生科技領域分類，可以將篩選出的民生科技重點工作整合成如表1所示的紐約、倫敦、東京民生領域科技工作重點內容集合。

2.2 紐約、倫敦、東京的民生領域科技工作內容特點

總體來看，紐約、倫敦、東京三座城市在民生領域科技工作的規劃設計的內容與手段上，都體現出了一些明顯的特點。

(1)紐約:注重社會安全，推進環境修復。

在健康領域，紐約市根據本市的產業結構，特別提出要針對白領工作人群中多發的亞健康問題設計解決方案。在安全領域，除常規城市公共安全工作之外，紐約市集中了大量具有極高國際影響力的金融機構，且城市人口密度大，為防止可能再度發生的恐怖襲擊事件，該市明確提出了檢測、防控危險品等多項重點工作;同時，針對城市部分區域人口流動性大、新移民和地下移民多等特點，紐約市也較為重視失蹤人口的登記、尋找與救助。在環境方面，紐約市的工作安排比較全面，特別強調對大氣、城市河流、土壤污染的實時監測。在城市管理方面，紐約市注重通過縮短通勤時間、改善城市環境等手段，提升宜居程度。

(2)倫敦:保護弱勢群體，發展都市圈綠化。

總體來看，倫敦在民生科技領域的指導思想與紐約類似，即不斷改善城市軟環境、提升宜居度。在健康領域，倫敦市組建了專門的心理援助機構，協助少數族裔與英語語言能力較弱的人群融入城市生活。在安全領域，根據倫敦市警察局2012年的報告，2009—2012年該市由于發生火災而報警的電話數量占據各類報警電話總量的58%[5]，因此消防安全成為了倫敦市在該領域最為關注的工作。此外，在環境領域，為了更好地發揮自20世紀70年代開始全面建設的倫敦綠帶的作用，倫敦市政府特別將都市圈生態保護工作也作為重點之一。

表1 紐約、倫敦、東京的民生領域科技工作重點內容集合

(3)東京:全面應對災害，加強智能管理。

東京市在健康領域工作中，強調對老齡化趨勢的預測性處置，如加強對社會問題與技術需求的預測，重視發展針對老年人的智能醫療技術與服務;同時，為應對出生率低，雙職工父母無法全天候照料小孩，而家中老人高齡化程度加劇(2010年，65歲以上人口占全市人口的23%[6])無力照料孫輩等情況的出現，東京市政府也推進了一系列工作，旨在利用遠程通訊、智能醫療等技術手段，為少年兒童群體提供服務。同時，東京市在安全領域進行了多角度的規劃，尤其是針對自然災害發生前的監測、信息交流與傳播、預備能源的儲備，以及針對災害發生后的各類緊急應對、救援等情況，設計了大量細致的工作方案。此外，由于日本島國的地理特性，東京市在城市管理領域強調海、陸、空的交通運輸網絡建設，構建立體交通體系;為解決城市中心區人口密度過大、老住宅較多的問題，東京市政府特別提出要注重城市空間的合理規劃。

3 世界城市民生科技發展對北京建設世界城市的啟示

從發展方向上看，北京當前正在著力建設中國特色世界城市。研究紐約、倫敦、東京等三座公認的世界城市，學習它們的城市規劃與管理思路，預先規避世界城市建設中出現的問題，有助于北京市相關工作的系統推進、提升工作水平，對北京的科學發展具有重要意義。從當前形勢上看，北京市在生態環境、城市管理、人口健康等幾個方面，也面臨著與幾座世界城市相似的一些問題，在城市規模日益擴大、國際競爭日趨激烈的形勢下，研究借鑒世界城市的先進技術與管理經驗，能夠促進北京經濟社會的協調發展，充分發揮科技創新對經濟社會的驅動作用，促進北京市發展中幾個重點問題的解決。

3.1 強調宜居的目標設計

民生科技工作的范圍寬廣、手段多樣，且并無特定的邊界。從紐約、倫敦和東京三市的城市規劃來看，三市的民生領域規劃的一個顯著共同點是關注提升城市居民的居住感受。體現在城市發展的遠期目標上，主要表現為重視生態環境保護與修復工作，改善城市環境質量;同時在社會發展領域重視與居民切身相關的各種安全保障、城市交通管控、與弱勢群體相關的支援救助等。

提升城市居民生活質量，能夠增強現有居民的幸福感，提升城市發展水平，更能夠以較高的宜居程度吸引更高層次的外來移民，在國際人才競爭中占據有利地位，因此也是全面增強城市競爭力的重要手段。如倫敦市政府認為，通過提升城市宜居水平，一方面能夠吸引和留住人才、保持城市在人才方面的競爭力，另一方面有利于保持社會環境的穩定，實現各方面更好的發展。

當前北京市同樣面臨大量優秀青年人才不斷向國外流失的問題，在城市規劃與建設中，運用科技手段著力提升宜居水平、重視居民生活的幸福感，能夠顯著增強對創業人才，尤其是對青年人才的吸引力，促進高水平人才在北京市的安家落戶。因此，以“宜居”為民生科技工作的核心目標，是解決北京市人才外流問題的有力手段。

3.2 需求導向的規劃方針

在進行與民生問題有關的城市規劃時，世界城市明確以居民需求為導向，以事實性的調研經驗為基礎，關注需求最強烈、對城市發展阻礙最大的問題，在此基礎上，兼顧過去工作的合理延續，形成科學系統、重點突出、持續性強的城市民生規劃。

從規劃的制定依據上看，世界城市發展規劃的制定方式與居民實際需求緊密相關，并通過有效手段收集、分析居民需求。如倫敦市在城市安全三年規劃的制定過程中，首先對2009—2012年全市居民報警的數量和原因進行了統計分析，指出火警經常威脅城市居民的正常生活，因此判斷居民在消防領域的安全需求最為強烈，并根據這一分析著重在消防領域制定了一系列技術措施。

從規劃重點看，世界城市首先關注自身最急需解決的各項問題。針對近期面臨的主要問題，東京市受到地震災害影響的頻度高、危害大，因此格外關注全方位提升城市監測、抗震、避險、救災等各環節的工作水平;倫敦市近年來少數族裔移民數量迅速增多，城市現有的處置方案難以滿足新移民各項需求，因此為維護城市原有居民的安全感并提升新移民的生活質量，在社區公共安全、城市智能管理及針對新移民的各項生活援助等方面著重進行了設計;同樣針對移民，紐約市則更加重視保障城市公共安全，明確提出加強危險品控制、更好地進行失蹤人口登記等。

在過去工作成果與當前需求對接的角度，針對一些推進時間較長、取得成果較好的工作，世界城市都根據城市發展中出現的新問題，不斷進行細節調整，以保持長期方針的穩定。如東京市的城市垃圾分類處理及資源化再利用工作，倫敦市的都市綠化圈環境修復與保護工作，紐約市的屋頂綠化工作等，在今后一段時間的城市規劃中也繼續占有重要地位。對這些工作，各市均很注意從工程性成果中總結技術方面的經驗，對接需求及民眾反饋，不斷改進工作手段，實現科技創新成果推廣進行工程實踐、再提煉科技創新成果的循環。

反觀北京市，近年來在民生領域進行了大量工作，也同樣擁有高度集聚的科技資源和雄厚的創新實力。然而，倘若不能將民眾的需求作為整體管理工作和長期規劃設計的核心導向，就無法進一步增強民生科技工作的系統性，現有的工作成果與民眾需求也會出現對接不暢等問題。因此，以需求為導向梳理、設計和管理民生科技整體工作，將是本市以世界城市為參考，提升民生科技工作的可持續發展水平的重要方向。

3.3 資源整合的工作機制

在工作機制上，世界城市對政府相關主管部門的責任劃分十分明確;更重要的是，三市都重視對政府外部資源的整合，從各個角度解決民生發展的關鍵問題。

世界城市在機制設計上，對技術方案進行細致分解，強調科技研究與工程應用的緊密結合。如紐約市在20年規劃中，提出了10大領域重點工作，進而拆分為40項具體工作目標，再針對目標劃分出工作層次和方向，最后從技術、工程、人財物力保障、政策支持等多個方面對每一項目標的每一個層次進行分解，最終形成410個工作點，其執行年限細致劃分到每一年，并明確責任部門與資金來源;對每一項工程中包含的技術手段，也進行了清晰的劃分，明確責任人。

在資源整合方面，為解決居民需求，世界城市有效利用政府、社會組織、民間團體及企業市場等各方面的資源，采取形式多樣的方式解決重點問題。如東京市為提高應對地震等自然災害的能力，不僅單純設計地震預測、應急救災等直接的預測與處理手段，更從建筑設計的防震、建筑材料的防火、社會組織的救援網絡建設以及東京市自給發電能力提升等多個角度進行配套設計，結合使用技術工程、社會組織建設、規劃政策等形式，整合資源達成目標。

從北京市的情況看，目前還存在方向性的規劃文件與操作性的工程措施結合不夠緊密的問題，尤其是科技管理部門出臺規劃中對民生科技工作整體方向的把控，尚未完全與其他職能部門所負責的民生領域科技具體工程與措施相結合。因此，汲取世界城市在機制設計和資源整合方面的經驗，在民生科技工作內容的統籌整合方面不斷進行體制機制創新，將為北京市的民生科技發展提供極大助力。

[1]Government of New York City．A Greener，Greater New York[R]．New York:Government of New York City，April 2011．

[2]Government of London．The London Plan:Spatial Development Strategy for Greater London[R]．London:Government of London，July 2011．

[3]倫敦市政府官方網站[R/OL]．Government of London．London Safety Plan 2013－2016:Pre-consultation Draft for Stakeholder Engagement[R]．November 2012．http://london．gov．uk/sitemap，2013 －1 －7．

[4]東京都知事本局計畫調整部計畫調整課．2020年の東京[R]．東京:東京都知事本局，2011－12．

[5]Government of London．London Safety Plan 2013 －2016:Pre － consultation Draft for Stakeholder Engagement[R]．November 2012．

[6]國立社會保障·人口問題研究所．日本の將來推計人口[R]．東京:國立社會保障·人口問題研究所，2006－12．