網絡化背景下公民參與公共政策制定的研究

楊秋玲

【摘 要】在網絡信息技術為支撐的社會背景下，網絡作為新型的領域，日益成為公共政策制定中公民參與政治的有力渠道。本文在論述網絡化背景下公民參與公共政策制定的具體形式的基礎上，探討我國公民網絡參與公共政策制定過程中的掣肘因素，并針對這些制約因素提出相應的對策。

【關鍵詞】網絡化；公民參與；政策制定；掣肘；對策

隨著互聯網的興起，網絡逐漸成為了公民之間信息互換和資源共享的主要渠道，由于網絡所具有的便捷性、平等性等特點，公民網絡參與日漸興起，成為了公民參與公共政策制定的主要途徑之一。

一、網絡化背景下公民參與公共政策制定的形式

（一）網頁瀏覽

網絡傳播信息的有著速度快、容量大和內容豐富的特點，網民可以通過網絡瀏覽關注時政信息，這是公民網絡參與的最基本的形式。通過這種參與形式，一方面，公民通過瀏覽時政信息，可以在第一時間內看到政府最新公布的政策信息，增加對政府公共政策信息的了解、認可和支持，克服了傳統政策信息自上而下傳遞過程中的失真現象，有利于政府公共政策的貫徹和執行；另一方面，政府公共政策信息的虛擬公布，可以給予民眾充分了解政策信息、進行政策民意表達的時間和機會，以便政府對未來政策執行所可能遇到問題進行準確預測以及制定好相應的對策措施，克服政策執行的阻滯。

（二）民生博客

“民生博客”是網絡問政的一個新的探索，它的初衷在于在政府和公眾之間搭建一座成本低廉的溝通橋梁，通過博客這種新興的網絡交流方式，來進行思想的交流和共享。對于公眾來說，可以通過這座橋梁參與一些社會焦點問題的評論，以及個人和群體的政治訴求，從而實現公民對公共生活的參與。對于政府來說，博客之窗的打開，能夠使政府更加體察民情、了解民意，及時了解公眾的狀態，在政策制定時能更加符合民意，滿足廣大人民群眾的需求。

（三）網絡政治論壇

網絡政治論壇主要是針對當前的新聞時事、焦點問題、尤其是涉及公眾利益的重大政治問題進行自由地民意表達、發表自己的言論和建議的網絡平臺。比如人民網的“強國論壇”新華網的“發展論壇”東方網的“熱點訪談”等政治論壇，網民可以通過匿名的方式，自由的發布自己的政治觀點，為公民網絡參與政治提供了便利。

（四）與政府官員的網絡在線交流

通過網絡與官員直接進行交流，逐漸成為公民參與的又一重要方式。一個高效務實的政府，必須是一個政策能夠無障礙下達，民情能夠無阻力上傳的政府。網絡傳媒正是能夠實現政府官員與最基層民眾進行直接對話的一個重要載體。通過與政府官員的網絡在線交流，能夠了解基層老百姓的呼聲，拉近官員與群眾的距離，在政策制定時也充分反映民意，在政策執行時也能得到群眾的支持和推進。

二、網絡化背景下公民參與公共政策制定的掣肘因素

網絡化背景下公民參與具有雙刃劍的效應，有利也有弊，在具有互動性、便捷性、低廉性等優勢特性的同時，還隱含著以下這幾個方面的掣肘因素：

（一）網絡信息的泛濫，影響公民的理性參與

隨著幾十年互聯網的發展，已經成為一個巨大的信息數據庫，也成為了公民獲取信息的重要渠道。約翰諾頓分析道：“互聯網上五花八門，無奇不有，主要是以網頁的形式出現，至于還沒有人能確切地知道現在網上有多少網頁。”這么多的網頁必然存儲了極為豐富的信息資源和服務資源，包括新聞報道、股市行情、體育賽事等多樣的信息來源。在這些信息數據里，大部分是含有豐富的文化價值和實際的積極意義的，但也不免有不正當信息或者是不良信息，隨著的網絡信息的泛濫，這些有害信息會降低公民接收的信息的準確性，從而影響公民的理性選擇。

互聯網信息的傳播，無論是個人通過網絡下載，還是登陸上傳發布，都是經過電子計算機技術自動完成，不經過任何的機構進行審核和篩選，這肯定會造成各種不正當信息漫天飛舞。缺少了監控機構對信息源的真實性和準確性的監控，也就無從保證信息的質量。在大批政治信息充斥整個網絡的情況下，那些不正當或者虛假的政治信息也會進入到公民的視野，公民可能會喪失清醒準確辨別是非的能力，影響公民理性參與公共政策制定的質量和熱情。

（二）網絡的虛擬化缺陷，導致公民的非理性表達

網絡參與的一大特點是平等性，公民是沒有任何的地位身份的限制就可以進行政治參與。而正是由于這一個原因，網民可以逃脫掉真實的身份的束縛，匿名在網上發帖，不需要承擔任何的責任，這就導致了網絡的去責任化。

網絡的虛擬化特征，還使同一個人能夠以不同的身份進行網絡活動，在很大程度上擺脫既有社會規范的約束，甚至放縱自己的行為，隨意制造虛假信息，再加上網絡上的信息傳播很快，帶有網民個人的情緒化色彩的信息迅速蔓延開來，導致關于公共事務的集體偏執型想象。而且在網絡這個虛擬世界中，一些群體性事件，由于找不到最直接的責任人而使得責任變得分散化，特別是網絡暴力的發展如人肉搜索，個人隱私被隨意公開在網絡上，無論出于什么目的，都對他人的人身權利造成了傷害，但是由于參與人數眾多，根本就無法追究具體人的責任。這也給了別有用心之人提供了可趁之機，用廣大網民之口，表達自己的個人利益訴求。這對政府公共政策的制定也造成了很大的影響，一方面由于這種虛擬化的缺陷，公民的情緒化表達很可能會摻雜其中，政府在了解民意時就會有所偏頗，在政策制定時也就會有漏洞和不足。另一方面，虛擬化網絡造成的去責任化，使公民參與公共政策的制定時，更加的隨意，甚至會罔顧社會公共利益，影響公共政策的制定的有效性和合理性。

（三）數字鴻溝的存在，造成政策制定的非代表性

公民參與意味著公民能廣泛的、平等的參與政治生活。然而隨著網絡技術的發展出現了數字鴻溝，有部分公民由于自身網絡技術的局限性和資源享有的不均而不能有效的通過網絡來參與政府公共政策的制定，網絡民意無法完全代表真實的公民意愿，造成了政策制定的非代表性，這就使公共政策的制定缺乏全面性。

數字鴻溝即指信息鴻溝，具體來說是當代信息技術領域中存在的差距現象，既存在于信息技術的開發領域，也存在于信息技術的應用領域，特別指由于網絡技術產生的差距。而我國的數字鴻溝現象有以下三種表現：一是地域差異，總體表現為“東部快、西部慢，城市快、農村慢”這樣一種不平衡現象，民眾網絡政治參與的廣度和深度還遠遠不夠。二是代際不公，由于年齡和掌握新技術能力的缺乏，中老年人網民所占比例較小，這就會在政策制定的參與中，造成代際的不公。三是男女之間政治的不平等，男性網民的比重在不斷上升。如2010年，我國網民男女比例為55.8：44.2，男性群體高出女性群體近11.6個百分點。

正如提姆·魯克所說，“數字鴻溝把整個社會劃分為信息的富有者和信息的貧困者，信息的所有者與信息的非所有者，以及第一和第三世界。”因此，由于數字鴻溝的存在，網絡民意不能完全代表所有民意，具有一定的片面性，這種民意的非代表性就會導致政策制定的非代表性。

（四）網絡法律和網絡監督的缺乏，網絡參與秩序混亂

由于網絡參與在時間上和空間上表現為多樣性和自由性，在網絡環境下進行的公民參與也多數表現為一些數據上的信息，不會涉及到任何參與實體的具體特征的顯現。這樣自由、開放甚至隱匿的參與方式，給傳統的法律監督帶來了巨大的沖擊。

自1994年以來，我國先后頒布實施了多種關于網絡安全方面的法律法規，例如《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》、《計算機信息網絡國際互聯網安全保護管理辦法》、《互聯網信息服務管理辦法》等。但是，隨著計算機網絡化的迅速發展，以及公民網絡參與的新形式的出現，已頒布的法律就存在著一定的滯后性，法律條文的概括也顯得的籠統不細致。缺乏有效的網絡法律和網絡監督，公民網絡參與秩序就會混亂，那些別有用心者、渾水摸魚者以及鉆法律空子者已經層出不窮，屢見不鮮，也勢必會造成對公民有效網絡參與的阻礙。所以凈化網絡環境，完善網絡法治，加強網絡監督，是目前整個互聯網發展所以面對的嚴峻的問題。

三、完善網絡化背景下公民參與公共政策制定的對策

（一）加快網絡信息的基礎設施建設，普及網絡知識

由于經濟發展不平衡，地區之間軟硬件的差異，導致了網絡參與的“數字鴻溝”。要跨越這道鴻溝，政府在其中有著舉足輕重的作用，政府應借助相關政策工具，加大信息基礎設施的建設，尤其是邊遠、貧困地區，在發展經濟的同時要普及網絡技術的應用，逐漸縮小地區之間網絡參與的差距，逐步消除“數字鴻溝”。

除了網絡信息的基礎設施建設之外，普及網絡知識也是十分必要的。由于現在使用網絡的群體大多集中在18～35歲年輕人，其余年齡段的公民缺乏相應的網絡教育和培訓。所以在這個方面，政府應加大計算機知識與網絡技術知識的培訓和教育方面的投資，使信息應用普及到社會的每個階層和每個地理區域，使信息弱勢群體得到優先照顧，縮小信息差距，以便普通民眾也能夠有效駕馭計算機網絡技術。當然，我國還可以發動大學生開展暑期網絡知識扶貧下鄉活動，建立地區性技術服務中心，開展社區信息網絡化建設，以縮小和消除“數字鴻溝”。

（二）提高公民網絡參與素質，強調理性的參與

網絡的虛擬性導致了公民隱藏了自己的社會身份，網絡行為得不到約束，網絡參與的情緒化傾向嚴重，不利于理性的公民網絡參與，對政策制定的合理性也會造成一定的影響。所以要提高公民的網絡參與素質，這主要表現在個人素質的培養方面。阿爾蒙德的調査研究表明：“受到良好的教育的人具有更多的政治意識，教育層次與參與程度成正比。”因此要對公民進行必要的政治教育，來實現高效、有序、理性的公民網絡參與。一方面，政府對公民進行有效的政治引導，引導公民學習網絡參與的法律和法規、個人網絡權利和義務等知識，公民只有熟悉了這些知識，才能在參與政策制定中更加的理性化，提高個人的參政質量。政府還需要培養公民的主人公意識，從潛在層次上改變公民的參與意識，這種意識的培養，會使公民更加主動積極的投入到公共政策的制定中來，來尋求公共利益，表達自己的合法權益。

另一方面，針對網絡參與中存在的去責任化，這就需要提高公民網絡參與的道德素質。政府要對他們進行合理的教育引導，讓他們能夠進一歩增強社會意識、責任意識，讓他們能夠在更加自由表達自己價值訴求的同時，更清楚地認識到社會現象的本來面目，進而能夠提出更加合理的意見和建議；而且要對自己所提出的意見和建議有個清楚的責任意識，要理性的表達和參與，不能不顧一切的對不合理的現象和事務進行不假思索的批評。

（三）優化網絡法治環境，加強網絡監督

對于公民網絡參與出現的一系列問題，除了作為參與主體的公民需要提高個人素質之外，作為政策制定的主體的政府也需要對網絡這一參與媒介進行法律上的約束，以保證公民有效的網絡參與。

在網絡環境方面，要優化網絡法治環境，提高網絡立法層次，要擴大網絡立法中有關公共網絡權利表達的內容，對存在爭議的網絡行為給予法律上的界定。2004年，在胡錦濤總書記主持下通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》確認了以下任務：“高度重視互聯網等新型傳媒對社會輿論的影響，加快建立法律規范、行政監管、行業自律、技術保障相結合的管理體制，加強互聯網宣傳隊伍建設，形成網上正面輿論的強勢。”

在網絡監督方面，要在完善網絡立法的基礎上，加強對網絡參與的監管力度。進行網絡監督，制裁網絡違法行為，有利于網絡信息的健康發展；而且在有效的網絡法律的保障下，網絡監督能夠促進政府與民眾的有效互動，保證政府官員能夠快速有效的獲取和處理信息，以對網絡民意進行及時有效地回應，進而提高政府政策制定的質量。

參 考 文 獻

[1]約翰·諾頓，朱萍譯.互聯網從神話到現實[M].江蘇人民出版社，2001

[2][美]提姆·魯克.應對數字鴻溝——計算機世界里的嚴峻現實[M].廣西師范大學出版社，2003

[3]G·阿爾蒙德，S·維巴.公民文化——五國的政治態度和民主[M].浙江人民出版社，1989