“西蒙組織決策”理論下的政府預(yù)算機(jī)制缺陷分析

吳正梁　何勝藍(lán)

【摘要】政府預(yù)算機(jī)制缺陷是指在政府預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督過(guò)程中的各項(xiàng)不合理處。近年，此類問(wèn)題正逐漸映射到官員貪腐、基層機(jī)關(guān)“吃空餉”等社會(huì)事件中，導(dǎo)致政府形象驟降，媒體輿論不斷，使當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的和諧穩(wěn)定形勢(shì)陷入惡性循環(huán)。因此，本課題將以“西蒙決策組織”作為理論基礎(chǔ)，深入分析政府預(yù)算過(guò)程各不合理處，并提出改善方向，逐步減弱其危害程度，目標(biāo)為構(gòu)建我國(guó)合理完備的政府預(yù)算機(jī)制提供建議。

【關(guān)鍵詞】西蒙組織決策；缺陷分析；參與式預(yù)算

一、“西蒙組織決策”理論基礎(chǔ)

西蒙的行政理論以決策為中心，現(xiàn)將他有關(guān)行政組織的思想簡(jiǎn)單概括如下：

二、政府預(yù)算機(jī)制缺陷分析

當(dāng)前我國(guó)惡性社會(huì)事件頻發(fā)，傳統(tǒng)的政策分析已無(wú)法有效化解當(dāng)前社會(huì)問(wèn)題。為此，本文引入“西蒙組織決策”理論，力爭(zhēng)從新的角度分析現(xiàn)狀并揪出問(wèn)題的原因，為今后政府預(yù)算機(jī)制的完善提供一定的理論支持。

（一）預(yù)算編制的工作分配缺陷

在我國(guó)，政府預(yù)算的編制工作主要由國(guó)家的財(cái)政部門負(fù)責(zé)。財(cái)政部是國(guó)務(wù)院的組成部門，也是國(guó)家主管財(cái)政收支、財(cái)稅政策的宏觀調(diào)控部門，與地方相關(guān)部門為上下級(jí)關(guān)系，在政府預(yù)算的編制、執(zhí)行及財(cái)稅政策協(xié)調(diào)上均有體現(xiàn)。

從“西蒙組織決策”的組織理性論角度可以窺見，由于組織的“有限理性”限制，我國(guó)由現(xiàn)今構(gòu)架下的國(guó)家財(cái)政部進(jìn)行預(yù)算編制的過(guò)程中，也存有機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員分配上的問(wèn)題。

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置“重心偏移”問(wèn)題

由財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分配研究所得（見圖2.1），具體專項(xiàng)負(fù)責(zé)預(yù)算編制的部門是財(cái)政部的預(yù)算司，預(yù)算司的工作包含：擬定預(yù)算管理制度、編制中央預(yù)算草案、統(tǒng)一辦理預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)的審核報(bào)批、報(bào)告國(guó)家預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、匯總年度金額等等，同時(shí)需要指導(dǎo)地方的預(yù)算管理。

預(yù)算的編制是之后政府預(yù)算的執(zhí)行、審計(jì)的第一基礎(chǔ)，具有重大的決定性作用，因此，僅由24個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中的一個(gè)下屬預(yù)算司來(lái)完成，既不能集中權(quán)力，又無(wú)法完整地從宏觀層面進(jìn)行協(xié)調(diào)。“西蒙組織決策”理論在“有限理性”中說(shuō)明有：決策者受主觀認(rèn)識(shí)、信息、價(jià)值觀念等方面限制，不可能追求到“最理想”、“最優(yōu)化”的決策。所以，受到上級(jí)與同級(jí)在客觀的時(shí)間、經(jīng)費(fèi)、情報(bào)來(lái)源等不合理的限制下，只會(huì)愈發(fā)偏離能夠作出的理性決策。

圖2.1財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)圖

2.專業(yè)素質(zhì)要求問(wèn)題

在進(jìn)行預(yù)算編制的工作人員分配中，普遍存在的缺陷即工作人員的專業(yè)素質(zhì)不過(guò)關(guān)。在此以我國(guó)對(duì)預(yù)算編制的審議過(guò)程為例。

預(yù)算的審議由人大的專門委員會(huì)財(cái)經(jīng)委與人大常委會(huì)工作委員會(huì)預(yù)工委共同完成。其中大量的工作由財(cái)經(jīng)委具體操作實(shí)施，包括：國(guó)民計(jì)劃審議、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、財(cái)經(jīng)方面的法律法規(guī)的草擬等，財(cái)經(jīng)委本身還需要履行預(yù)算的審批和監(jiān)督工作，再加上財(cái)經(jīng)委委員人數(shù)的限制（現(xiàn)約35人），已很難顧及預(yù)算這項(xiàng)專業(yè)性、科學(xué)性很強(qiáng)的工作。預(yù)工委的工作是協(xié)助財(cái)經(jīng)委完成審查預(yù)決算金額、預(yù)算方案調(diào)整等任務(wù)，而預(yù)工委僅作為人大常委會(huì)的一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，在人員的錄入過(guò)程中尚未經(jīng)過(guò)專業(yè)素質(zhì)的考核，外加其在權(quán)力、地位、時(shí)間上的各種限制，故難以給財(cái)經(jīng)委實(shí)質(zhì)性的輔助。

缺乏應(yīng)有的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)隊(duì)伍，機(jī)構(gòu)配置的不合理，“有限理性”的影響使得預(yù)算編制的工作效率常年偏低。

（二）預(yù)算執(zhí)行的透明度缺陷

在我國(guó)，政府預(yù)算執(zhí)行的透明度受眾多因素影響，其中以政府行政管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首。我國(guó)行政管理幾乎為封閉式，決策在幕后進(jìn)行，排斥公眾參與，損害了大眾的知情權(quán)。大量政府預(yù)算的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、報(bào)告分析等信息均作為內(nèi)部文件不對(duì)外公開。

此現(xiàn)狀違背了“西蒙組織決策”理論，根據(jù)理論中組織影響論所述，信息對(duì)稱是組織決策的基礎(chǔ)，沒(méi)有信息的溝通就沒(méi)有決策，沒(méi)有決策就構(gòu)不成組織。組織的信息溝通是雙向程序：一方面是將信息傳達(dá)到?jīng)Q策中心，另一方面是決策中心將信息傳達(dá)到各方面。

1.預(yù)算執(zhí)行缺乏預(yù)見性

我國(guó)預(yù)算年度采用公歷年制（每年1月1日至12月31日），政府新年度的財(cái)政活動(dòng)按規(guī)定從公歷年初開始，但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中各級(jí)政府預(yù)算草案要拖延至3月前后，即各級(jí)人代會(huì)通過(guò)后才能作為法定的執(zhí)行依據(jù)。由此，1至3月間政府的財(cái)政活動(dòng)均無(wú)法律依據(jù)，預(yù)算的空檔期使政府預(yù)算處于無(wú)“計(jì)劃”狀態(tài)，僅按上年基數(shù)執(zhí)行。此舉增大了預(yù)算暗箱操作的可能性，大幅度降低了執(zhí)行的透明度。

2.收入歸納缺乏統(tǒng)一性

目前，綜合預(yù)算的編制雖已取得較大進(jìn)展，但預(yù)算外收入、制度外收入等在預(yù)算編制時(shí)沒(méi)有完全納入收入預(yù)算，嚴(yán)重影響了收入的統(tǒng)一性。同時(shí)，過(guò)多的編制外資金形成的部門“小金庫(kù)”，弱化了財(cái)政集中分配資金的職能，使得財(cái)稅部門不是唯一的預(yù)算資源的籌集者與分配者；在監(jiān)控漏洞下運(yùn)作的各種規(guī)模收費(fèi)，導(dǎo)致了資金體外循環(huán)，嚴(yán)重侵蝕稅基，破壞了預(yù)算收入的完整統(tǒng)一性，助長(zhǎng)腐敗的滋生蔓延，加劇地區(qū)間部門預(yù)算關(guān)系的不透明程度。

3.政府預(yù)算法定性過(guò)低。

按組織影響論所述，任何組織透明度的形成均以健全的法律體系為基礎(chǔ)，沒(méi)有法制化，就無(wú)所謂執(zhí)行透明。一切財(cái)政活動(dòng)的有法可尋、有法可依，是依法執(zhí)行政府預(yù)算的關(guān)鍵。而按我國(guó)財(cái)政法規(guī)體系，明顯存在著立法層次較低的問(wèn)題。除《會(huì)計(jì)法》和《政府采購(gòu)法》外，其他法律都不同程度地存在與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與公共財(cái)政的要求以及我國(guó)加入WTO的新形勢(shì)不相適應(yīng)的地方，迫切需要進(jìn)行修訂。若不盡快改善，勢(shì)必影響我國(guó)的財(cái)政改革，就無(wú)法真正建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體系，亦談不上依法理財(cái)。

財(cái)政某些領(lǐng)域的基本法律法規(guī)還存在盲區(qū)，如預(yù)算管理體制、轉(zhuǎn)移支付、國(guó)資管理、債務(wù)管理、財(cái)政監(jiān)督等。現(xiàn)行財(cái)政立法中行政法規(guī)、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件占較大比重，雖然法規(guī)、規(guī)章的制定、修改和廢止程序較法律較為靈活，但因其法律層次不高，效力低，降低了政府預(yù)算執(zhí)行的透明度。

（三）預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力配置缺陷

根據(jù)政府預(yù)算的權(quán)力配置，要從縱向與橫向兩方面同時(shí)分析。

預(yù)算權(quán)力的橫向配置是從立法、行政、司法機(jī)關(guān)，以及政府財(cái)政部門的此類平級(jí)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行分配；縱向配置是由地方各級(jí)政府與中央政府在遞進(jìn)過(guò)程中對(duì)預(yù)算的收入和支出間的劃分。從而形成一個(gè)在宏觀上相互連結(jié)又相互制約的相對(duì)穩(wěn)定體系，符合“西蒙組織決策”的組織平衡論。

平衡論闡明組織是由各下級(jí)（或個(gè)人）構(gòu)成的集體平衡系統(tǒng)，組織統(tǒng)籌后提供的誘因與組織各級(jí)成員所具備的職能之間存在互依互動(dòng)的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系。則在我國(guó)的憲法和法律授權(quán)及相關(guān)規(guī)定下，人大作為我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，主要行使預(yù)算的監(jiān)督權(quán)（審批權(quán)、審計(jì)權(quán)）。人大與政府預(yù)算機(jī)構(gòu)作為統(tǒng)一組織，在預(yù)算過(guò)程中的“誘因效用”和“貢獻(xiàn)效用”這兩個(gè)概念上存在有權(quán)力配置失衡缺陷。

1.“誘因效用”缺陷——預(yù)算審批權(quán)歸屬不清

由于預(yù)算權(quán)力的法律界定不明確，導(dǎo)致其下的預(yù)算審批權(quán)的歸屬未知。預(yù)算審批權(quán)屬于立法權(quán)、行政權(quán)或是司法權(quán)，至今尚未準(zhǔn)確區(qū)分。名義上，預(yù)算審批權(quán)隸屬于人大立法權(quán)的一部分，但因政治體制、政治文化傳統(tǒng)的大環(huán)境差異，預(yù)算審批權(quán)隨政治模式的變化而變化，歸屬方向混亂。

預(yù)算審批權(quán)歸屬不清問(wèn)題，阻礙了“西蒙組織決策”的“誘因效用”達(dá)到均衡。各級(jí)部門公務(wù)運(yùn)作過(guò)程的“零規(guī)范”，使得預(yù)算審批過(guò)程效率極低。調(diào)查得某些地區(qū)的下級(jí)部門用幾天的時(shí)間將一年的預(yù)算編制完成，嚴(yán)重缺乏科學(xué)性和有效性，不利于財(cái)政的監(jiān)督和管理。

其中例如預(yù)算內(nèi)稅收額、預(yù)算外資金使用過(guò)度隨意：“收支線”的管理中未包括行政性事業(yè)收費(fèi)以及隱瞞收費(fèi)、透支費(fèi)用、截留稅款等。例如于2009年公布的關(guān)于“10省區(qū)市財(cái)政支農(nóng)資金管理使用情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果”顯示，“10省區(qū)市財(cái)政和有關(guān)主管部門違規(guī)使用資金26.93億元（其中用于建房買車5837.4萬(wàn)元），不規(guī)范管理資金45.75億元，配套資金不到位65.97億元。審計(jì)重點(diǎn)抽查的30個(gè)縣在支農(nóng)資金管理和使用方面均不同程度地存在問(wèn)題。”

2.“貢獻(xiàn)效用”缺陷——預(yù)算審計(jì)權(quán)劃分欠合理

預(yù)算審計(jì)權(quán)屬于政府預(yù)算監(jiān)督權(quán)的范疇，在我國(guó)，人大具有完整的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程全面監(jiān)督權(quán)。

（1）“權(quán)力寡頭”問(wèn)題

人大預(yù)算審計(jì)過(guò)程需要以專業(yè)的技術(shù)與方法即專門的審計(jì)部門來(lái)獲得有效數(shù)據(jù)資料以鎖定并解決預(yù)算執(zhí)行中的問(wèn)題。而審計(jì)部門雖具備獨(dú)立地位，但同時(shí)要對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，受政府限制，特別受到某些領(lǐng)導(dǎo)意志的權(quán)力影響。預(yù)算審計(jì)過(guò)程中產(chǎn)生的“權(quán)力寡頭”問(wèn)題嚴(yán)重影響了審計(jì)內(nèi)容及其深度，削弱了審計(jì)的目的。

“權(quán)力寡頭”主要產(chǎn)生于政府。在預(yù)算整個(gè)過(guò)程中，政府始終為主導(dǎo)，人大雖是權(quán)力機(jī)構(gòu)卻被被架空。例如財(cái)政部公開的政府預(yù)算超收問(wèn)題（見表2.1）。

由于《預(yù)算法》及相關(guān)條例沒(méi)有規(guī)定超收收入的管理權(quán)限，導(dǎo)致政府對(duì)此類資金使用的隨意性，使這部分資金的支出方向、用途、效率，遠(yuǎn)超人大的監(jiān)督范圍，預(yù)算增速與實(shí)際增速誤差達(dá)一倍左右，超收收入絕對(duì)額將近3000億。

（2）效力機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置問(wèn)題

根據(jù)之前的財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分配研究所得（見圖1.1），財(cái)政部過(guò)于寬泛的職責(zé)權(quán)限囊括了政府預(yù)算的整個(gè)過(guò)程，財(cái)政預(yù)算、財(cái)政執(zhí)行、財(cái)政監(jiān)督均僅通過(guò)財(cái)政部?jī)?nèi)部操作完成。我國(guó)政府預(yù)算的機(jī)構(gòu)設(shè)置則完全屬于自行定制管理體制，自行安排執(zhí)行進(jìn)程，自行完成檢查監(jiān)督的結(jié)構(gòu)。這種設(shè)計(jì)使得政府預(yù)算的效力機(jī)構(gòu)完全重疊，也使得我國(guó)的政府預(yù)算過(guò)程進(jìn)入財(cái)政部“自己操作，自己監(jiān)督”的惡性循環(huán)。

三、參與式政府預(yù)算建議

結(jié)合“西蒙組織決策”理論對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府預(yù)算在編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)階段中所存在的缺陷，本文在研究改進(jìn)方向時(shí)提出以下幾點(diǎn)建議：

1.培養(yǎng)公眾普遍參與的意識(shí)。

在參與式預(yù)算中，每個(gè)公民都有參與的權(quán)力，每個(gè)公民也應(yīng)該參與到其中，而不是間接地由其他團(tuán)體或組織代表公民參加。這種普遍參與的形式可以鼓勵(lì)公民去參加會(huì)議并在會(huì)議上表達(dá)自己的需求，進(jìn)而可以保證社會(huì)的意愿能夠以多元和普遍的方式得到表達(dá)。而在我國(guó)，公眾的參與意識(shí)還需要進(jìn)一步提高。

2.鼓勵(lì)具有專業(yè)知識(shí)的社會(huì)團(tuán)體參加。

在巴西，除了公眾參加參與式預(yù)的決策和執(zhí)行監(jiān)督外，巴西的社會(huì)性力量也參加到了其中，這增強(qiáng)了政府預(yù)算的力量和能力。在我國(guó)，參與力量較為單一，應(yīng)鼓勵(lì)相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體或組織也參加到參與式預(yù)算的決策和監(jiān)督中來(lái)。

3.延長(zhǎng)公眾參加的時(shí)間。

在實(shí)施參與式預(yù)算的其他國(guó)家，公眾參加討論的時(shí)間是比較長(zhǎng)的，這有利于他們充分表達(dá)自己的意愿。在我國(guó)，公眾參加討論的時(shí)間很短，最長(zhǎng)也不過(guò)10天，短的則只有3天時(shí)間。在這么倉(cāng)促的時(shí)間內(nèi)，參與者是很難充分表達(dá)自己的意愿的，討論也不會(huì)很深入，相關(guān)部門很難了解公眾的最終意愿，對(duì)預(yù)算草案做出相應(yīng)的調(diào)整也比較固困難的，這就削弱了政府預(yù)算對(duì)公民的回應(yīng)性。

4.加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行階段的有效監(jiān)督。

在我國(guó)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況雖然也有很多部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，但結(jié)果并不是很理想，我國(guó)監(jiān)督的工作方式和程序需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善。烏干達(dá)通過(guò)對(duì)預(yù)算投資的階段性成果進(jìn)行抽查，進(jìn)而看政府的預(yù)算執(zhí)行情況，這種模式值得我國(guó)借鑒。