黑龍江流域跨境水污染防治的多層合作機制研究

周海煒 鄭 瑩 姜 騫

（河海大學商學院，江蘇南京 211100）

黑龍江流域曾多次發生大小不同的跨境水污染事件，作為中俄兩國的界河，黑龍江流域的跨境水污染問題不僅影響區域內的社會經濟穩定，而且牽動中俄兩國的國際政治與外交關系。作為一種國家之間的區域公共治理問題，黑龍江流域的跨境水污染需要中俄兩國積極探索構建穩定的合作機制。國際上跨境河流的水污染防治越來越趨向于跨國合作治理，但不同跨境河流之間的差異性及國家之間的差異性都很大，因此，必須根據實際狀況尋求解決合作之道。黑龍江流域水污染合作治理是一種典型的兩國間合作治理，中俄之間比較穩定的國際關系以及長期以來形成的該流域水資源與環境管理合作基礎，使得中俄兩國之間有必要也有可能構建比較穩定的、戰略性的流域水污染防治的多層合作機制。

1 黑龍江流域跨境水污染防治的現狀及面對的合作困境

流域跨境水污染是跨境河流的水體因某種物質的介入，而導致其化學、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，由于流域的整體性和水體的流動性，從而造成了邊境兩邊水質的惡化。跨境水污染是典型的公共問題，所產生的影響會由于處理不當而形成跨國境的區域公共危機，因此，兩國政府必須合作應對此類公共危機。2005年的吉林石化爆炸事件反映出中國和俄羅斯目前在生態環保領域的實際合作是非常缺乏的，雖然1994年兩國政府簽署了《中華人民共和國政府和俄羅斯聯邦政府環境保護合作協定》，但也沒有涉及到具體的水污染權責規定，使得兩國的水污染防治工作的合作沒有真正的法律依據，此次跨境水污染事件大大推進了兩國之間的水污染防治的合作。

1.1 黑龍江流域跨境水污染防治現狀與問題

中俄界河黑龍江在兩國邊境經濟發展中正扮演著越來越重要的角色，總體而言黑龍江水質尚好，污染僅限于局部地區，并未形成流域性污染［1］。但是，隨著流域內外經濟開發加快，水環境問題已逐步成為影響兩國關系潛在的不穩定因素［2］。

在1996年中俄兩國建立的戰略協作伙伴關系基礎上，兩國成立了中俄總理定期會晤委員會，統管雙方在經濟、貿易、科技、能源、運輸、核能等重要領域的一系列合作，其中中俄總理定期會晤委員會環保分委會主要負責兩國在環保領域的合作。目前為止，已舉行到第七次分委會會議，并且成立了污染防治和環境災害應急聯絡、跨界水體水質監測與保護、跨界自然保護區和生物多樣性保護等3個工作組，通過雙方的共同努力，中俄兩國邊境地區跨界水體水質繼續保持穩定，污染防治工作取得了積極成效。

自2005年松花江污染事件爆發后，中俄雙方高度重視對水質的監測工作，2006年5月，兩國簽署了《中俄跨界水體水質聯合監測計劃》，于2007年成立中俄跨界水體水質監測與保護工作組，雙方簽定了《2007年度中俄跨界水體水質聯合監測實施方案》，在5個跨界水體的9個斷面進行為期5年、每年五、七、九月3次的聯合監測。目前為止，中俄已創建一套足夠靈活的并擁有反饋的有效監測系統。

在黑龍江流域保護的其他方面，如生態環境、自然保護區、航道管理等，也達成了一系列保護條例，如《中華人民共和國和俄羅斯聯邦候鳥及其棲息地保護協議》、《中俄蒙關于達烏爾國際自然保護區協議》、《中俄界河水上安全和防止船舶污染水域合作備忘錄》等。

但是，在現有的黑龍江流域水污染防治中，雙方政府還沒有為跨國合作提供一套完整的制度框架，地區之間的合作缺乏制度依據，也缺乏有效的議事程序和爭端解決辦法;并且現有的合作關系不是建立在市場機制基礎上的，導致流域內的地區合作缺乏經濟動力。

目前，黑龍江流域跨境水污染防治中主要存在這樣一些問題:

（1）中方在污染事件處理中相對被動。1996年，中俄兩國建立了戰略協作伙伴關系，以此為指導，中方在污染事件的處理上充分履行了義務，但由于上下游的區域位置及與周邊鄰國的關系原因，使得中方在面對污染事件時并不占優勢。例如在2005年松花江水污染事件中，一方面，中方及時向俄方通報信息并提供活性炭等援助，在治理中投入了大量人力物力;另一方面，俄方提出索賠，日本此時也加入進來，想借機提升其在東北亞的影響力，使得中方在處理此次事件中變得比較被動。

（2）缺乏全方位流域保護的整體規劃。中俄雙方充分吸取了05年松花江事件的經驗教訓，05年之后大力發展在水質監測方面的合作，并取得了顯著的成效。但是黑龍江流域作為一個完整的生態系統，在資源開發、污染控制、流域生態圈保護等方面具有同等重要的地位，就目前的合作領域的廣度及深度看來，在其他方面仍需下大力氣。

（3）缺乏操作層面的地方合作機制。中俄政府在戰略層面簽署了一系列協議并成立了部長級會晤機制，但是兩國的地方政府間、區域間的合作并沒有實質上開展起來，使得協議中的內容難以落到實處，主要職責、權力和義務等沒有明確規定，致使出現水污染事件時易互相推卸責任。

（4）缺少市場機制的引入。中俄雙方的合作主要是建立在由上至下的政治協議之上，主要是政府部門參與其中，對于流域水污染的治理始終沒有有效引入市場運作機制，一方面，由于缺少企業資金的支持，巨額的治理費用使政府壓力頗大;另一方面，缺少有效的激勵機制，使得大多項目沒有收到預期的效果。

1.2 黑龍江流域跨境水污染防治的合作困境

雖然中俄兩國政府已經開展了不少合作，但現階段跨境水污染治理合作的主要特點是就事論事，主要表現在對具體問題的處理、對具體事件的溝通與協調，而系統性的合作仍然缺乏，說明仍然存在一些深層次的合作困境。

第一，隨著經濟發展，跨境水污染所形成的可持續發展問題將日益突出。農業、工業是主要的污染源及受害者，水污染造成的農業損失占第一位、其次是工業，其比例遠大于其他部分。黑龍江流域是傳統的工業基地也是重要的農作物產地，應加強兩國政府間合作，將生態保護與經濟發展綜合起來考慮，才能較好地解決環境與發展的協調問題。

第二，跨境水污染問題與兩國在該區域的經濟利益競爭交織在一起。中俄雙方在該區域經濟開發加大了對水資源的利用，而相應的保護措施及跨境水資源的資源利用缺乏跨境的流域統一規劃，由此造成跨境水污染問題與區域經濟利益競爭交織在一起。

第三，中俄在水污染防治方面存在行政和技術上的差異性造成流域治理的困難。水作為一種公共資源，具有生態系統的完整性，但對于水污染的防治卻存在行政邊界分割。在2005年的松花江事件中污染面隨著河流流向從而影響至俄羅斯，在兩國之間治理差異性就突顯出來，這種差異性導致在污染發生時無法及時有效的采取行動。

第四，黑龍江作為中俄兩國界河，跨境水污染影響易政治化。以2005年的松花江流域污染事件為例，雖然水污染面擴散形成的跨境影響及其處理是中俄兩國之間的事務，但來自周邊國家一些力量也試圖介入，如來自日本的力量利用此次事件強調其在東北亞地區的影響。

顯然，這些合作困境有些是國際河流所共有的問題，有些則是黑龍江作為界河以及在該區域環境中而特有的問題，國家之間的合作需要逐步超越應對事件的階段，向系統和有序的合作演變。

2 黑龍江流域水污染防治多層合作的治理框架

國際河流水資源作為跨境共享資源，水污染危機作為跨境的公共危機，跨境水污染防治除了國家之間政治與外交層面的合作之外，還有賴于構建多層次的區域合作治理機制及其有效性。但是，國家之間的水資源區域合作治理不同于一般國內的跨行政邊界合作治理，具有自己的復雜性。黑龍江流域的中俄水資源管理及其行政體系有自己的特點和差異性，在水污染防治中必須根據現實體制條件合理地架構合作機制;該流域在現階段的市場及社會多元參與并不發達，長期角度看，市場與社會參與是一個發展方向，所以合作機制的構建必須考慮層次性和彈性。

2.1 現有水污染防治政府間合作的局限性

目前，中俄兩國的環保工作是在總理定期會晤委員會環保分委會框架內開展的，總理定期會晤機制處于最高地位，統領著環保分委會，從整個系統來看，兩國的環保合作屬于“政府導向型”，也就是說兩國政府在環保合作中發揮著主導作用，是合作的主體。高層會晤機制成為中俄兩國水污染合作的基石與推動力，但是如何正確理解和切實執行最高決策機制做出的決定并不是一件容易的事。具體層面還要建立在其管轄范圍內的各環保委員會，而各環保委員會本身的建立與運行就是一個相對獨立的系統工程，其所涉及的領域和范圍廣，運作起來就比較復雜。雖然總理定期會晤本身多年來得以按期舉行，但為落實總理定期會晤所制定的方案，其所屬的各專門委員會的建立和運行卻參差不齊，效果也有很大差別。

兩國之間的水污染糾紛和矛盾也缺乏有效的事后調節和解決機制。國際上對于各國水污染合作中出現的問題，通行的辦法是按照市場管理原則或國際慣例制度加以仲裁解決。但是，一直以來推動中俄兩國水污染合作發展的動力主要來自政府部門，水污染防治事后的合作機制難以依賴中俄高層的會晤機制，必須要有具體執行層面的合作機制，同時也可引入必要的市場動力和推動機制。

所以，僅以總理定期會晤機制為指導的高層合作已不能滿足兩國合作治理水污染面對的多樣的、復雜的日常性問題，針對不同層面的合作問題和特點建立多層次的合作機制來解決跨境環境保護問題，顯得至關重要。中俄兩國間高層合作為兩國多層和多元主體的合作提供的戰略基礎，應發揮該區域地方政府和相關社會組織的作用，在制度上尋求達成進一步合作協議［3］。

2.2 水污染防治的多層合作治理框架

中俄兩個大國歷來在公共事務的管理上一直是政府占主導地位，由上至下的進行管理。但是，目前隨著大量的非政府形態的第三部門的興起以及黑龍江跨境治理中專業和技術上需求的多元化，單一的政治強制力已不足以應對復雜和變化的現實。對于黑龍江跨境水污染防治而言，多層次合作機制的構建可以以中俄戰略協作伙伴關系為指導，在其基礎上建立相應的層級，引入市場和公眾，以政府間戰略合作為主、市場公眾參與為輔，為各主體間的合作提供制度性保證。中俄戰略協作伙伴關系的運作機制化主要內容包括:①高層定期政治會晤制度;②雙方合作協調和指導制度;③國際磋商制度;④民間交往制度，等。據此，黑龍江流域跨境水污染防治的多層合作機制可以根據其中所需要溝通、協調的政治關系、管理關系、技術關系分為三個層面（見圖1）:一是戰略層面的合作，二是管理層面的合作，三是技術層面的合作。

在戰略層面，需在兩國間政治合作共識基礎上建立該流域涉及區域范圍內與社會經濟整體發展相協調的合作機制，主要包括流域開發戰略規劃與流域水污染防治規劃，主要解決跨境水資源管理的戰略性問題。在管理層面，需建立相關各政府部門之間的約束、協商、反饋機制，主要包括組織協調機制、激勵約束機制、溝通反饋機制、市場監管機制，主要解決跨境水資源管理的制度性溝通、協調問題。在技術層面，需要就跨境水污染的監測、水污染事件應急處理、流域水生態等方面涉及到的技術標準和技術問題進行溝通和協調。

圖1 黑龍江流域水污染防治多層合作機制框架Fig.1 Multilayer cooperation framework of water pollution prevention in Heilongjiang basin

3 黑龍江流域水污染防治多層合作機制的內容

3.1 戰略層面的合作機制

戰略層面的參與主體為兩國政府，其目的是基于共同面臨的公共事務問題和經濟發展問題，依據一定的戰略規劃，將資源在地區之間重新分配組合，以便獲得最大的經濟效益和社會效益的活動［5］。現代公共治理中認為府際管理是改善政府間關系的一種新型思維框架，代表著以合作為基礎的互惠的政府關系模型［6］。政府間關系包括縱向的中央政府和地方政府間的關系、地方各級政府間關系和橫向的各地區政府間的關系”［7］。對于國際河流而言，政府間的合作就是以兩國政府之間縱橫的管理關系為基礎，建立統一的戰略規劃，為管理和技術層面提供政策指導。

3.1.1 共同編制流域開發戰略規劃

共同利益是中俄區域合作開發的基礎，而在國家間的各種利益關系中，一般來說經濟利益占據基礎地位，政治關系往往以經濟實力作為支撐，而經濟關系的變化也可上升為政治層面，或者導致地緣政治的變化。兩國在黑龍江流域地區都屬于經濟欠發達地區和資源能源重要產區，因此這一地區有強烈的共同開發需要。流域開發是一種以水資源綜合開發利用為主體的資源開發經濟［8］，中俄兩國企業及開發單位在黑龍江流域水資源開發中的公平競爭、協同合作乃至于實現共同開發，符合兩國在該區域的發展戰略，兩國擔負起應承擔的責任和義務，實施全流域的可持續發展。

中俄兩國戰略協作伙伴關系及國內政策環境為界河開發創造了良好的機遇:2008年1月29日，中俄兩國政府簽署了《中華人民共和國政府和俄羅斯聯邦政府關于合理利用和保護跨界水的協定》;2008年10月28日發布的《中俄總理第十三次定期會晤聯合公報》表示，兩國將加強在合理利用和保護跨界水方面的合作［9］;2009年9月23日，中俄兩國元首批準了《中華人民共和國東北地區與俄羅斯遠東及東西伯利亞地區合作規劃綱要（2009－2018年）》（以下簡稱《規劃綱要》）［10］，從8 個方面開展合作。

目前的合作主要是從海陸聯運及水電開發著手，黑龍江流域要實現可持續的流域開發，需根據黑龍江流域資源、生態和環境狀況，充分發揮流域能源、礦產、農牧產品資源等開發優勢，努力克服流域開發的不利因素。通過流域開發，把兩國交界地帶的區域經濟轉化為流域經濟，即以黑龍江干流為主體，把松花江、額爾古納河、烏蘇爾江、興凱湖等相關區域納入黑龍江流域，從整個流域規劃的角度，規范、協調兩國在該流域的社會經濟活動和空間布局，指導兩各國的社會經濟開發活動，實現流域綜合開發，以流域開發推動邊境地帶經濟發展和社會進步。

3.1.2 共同編制流域水污染防治規劃

在《規劃綱要》提出的八項合作中，也包括中俄環保領域的合作，其中特別強調了黑龍江省政府和阿穆爾州政府的合作，主要有:保護跨境水體合作;在雙方法律框架內交換環保領域技術;環境監控技術方法領域的交換;交換有關發展邊境地區居民環境教育體系的信息;每年舉行環保問題的聯合研討會;開展聯合行動，保護跨境地區生態多樣性，就建立跨境特別自然保護區交換意見。

甲洛洛又開始琢磨營業部里的其他人。現在只有懷疑卸貨的人了，而卸貨的總共三個人，米九、措姆和登子。甲洛洛分析如下：

1996年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》明確提出“防治水污染應當按流域或者區域進行統一規劃，水污染防治規劃是防治水污染的基本依據”。同時，對于我國而言“十二五”期間是全面建設小康社會的關鍵時期，在經濟快速發展的同時，也面臨許多環境上不可持續的突出問題。因此在戰略層面，中俄兩國政府開展水污染防治規劃方面的合作有著現實意義，可以以《規劃綱要》的內容為指導，進行水污染防治專項規劃的流域合作，為管理層面及技術層面的合作提供規劃指導，同時引入第三方專業機構參與，加強對公眾環保意識的培養、教育以及環保技術的交流與開發，并輔以完善的法律制度明確其合法性。若沒有完善的法律制度作保障，跨區域環境的合作治理就難以繼續。

3.2 管理層面的合作機制

管理層面的政府間合作機制構建的基本要求是保證戰略合作決策的落實，建立一個平穩有序的運作執行機制。跨境水污染防治的合作治理在管理層面需要解決的基本問題包括利益協調、激勵與約束、溝通與信息披露、市場運作的引導和管理等，合作的程序化、制度化是發展的基本方向。

3.2.1 構建協調的組織機制，提高跨境協同管理水平

跨境協調的核心在于利益協調，跨境水資源利益協調涉及到兩類主要利益，一是水資源利益，包括資源的使用及損害，二是水資源開發的經濟利益。從目前我國黑龍江流域的管理機構設置來看，管理機構大多是水利單位，關注的是水資源公共利益，經濟活動及經濟利益的管理首先在地方政府。因此，兩國之間的管理層面合作要考慮兩類利益的協調，可以借鑒國外流域治理的成功模式，采取以兩國對這兩類利益的管理機構為主的流域聯席會議的方式進行跨境協調。

“流域聯席會議”可以作為兩國政府間的協調組織機制，在戰略協調的指導下落實在流域管理層面開展工作，主要就流域內產生的跨境水污染問題或其他跨境問題進行具體的協商和應對，對經濟利益協調和水資源公共利益協調提出解決方案。在現階段兩國還難以就流域共同開發與保護形成共同治理的情況下，“流域聯席會議”對利益的協調可以及時面對現實問題，防止問題上升到政治層面。當然，現實中還可以設立顧問專家組或類似的技術咨詢機制支持兩國的協調工作。

3.2.2 構建激勵約束機制，解決責任分擔和損害賠償

對黑龍江流域進行有效治理的關鍵在于治理機制能夠有效約束不同參與者的行為［11］，在多層合作機制中，參與者涉及到兩國政府、市場、第三方機構以及公眾，要對眾多的參與者進行嚴格明確的獎懲約束的制度安排。在兩國之間這種激勵約束會比較困難，需要兩國之間的協調，一方面通過完善法律制度，另一方面通過建立合作規則來實現。

兩國在法律上的協調既需要按照國際上普遍適用的爭端處理程序，也需要對兩國法律體系的差異性采取法律上的協商。如果兩國在相關法律和爭議處理上達不成協議，那么必然對水污染防治及補償缺乏有力的約束，會進一步對兩國關系產生不必要的負面影響。

合作規則主要是流域內市場主體、水用戶等要形成一種自主的、相互牽制的互動網絡，通過網絡間的互動過程來形成合作的約束規則［12］，這種合作規則在一國市場內，在同樣的政府管理體系和法律體系下是可以通過各方持續互動而逐步形成的，但在某個流域涉及的兩國之間形成共同認可的合作規則就比較困難，需要政府引導和法律體系的協調。

3.2.3 構建溝通反饋機制，完善信息披露與公眾參與

溝通反饋機制包括兩國政府間的溝通以及政府與公眾的溝通，構成一個橫向與縱向相交織的溝通網絡。兩國政府間的溝通除了現有的定期會晤機制，還需建立工作例會制度、流域水量水質信息共享制度以及水污染事故通報制度，制度化發布水環境狀況信息，搭建統一的信息平臺，實現兩國政府之間的信息的迅速交換，為環境突發事件的防范提供幫助。

國際上流域水污染防治的公眾參與逐漸增強，發達國家公眾參與呈現出參與行為的法律化、參與主導的非政府化、參與意識的增強化和參與主體的廣泛化特點［13］。中俄兩國作為政府主導型的國家，在黑龍江流域水污染防治中，公眾參與明顯不足，公眾參與呈現出政府主導、參與意識淡薄和參與途徑單一的特點。但作為一種普遍的發展趨勢，公眾參與可以提高流域治理的水平，因此，積極地通過構建兩國之間的溝通機制和信息披露機制，主動引導公眾的參與，要比出現問題時被動地受到影響強，尤其可以防止流域外勢力對輿論的利用。

3.2.4 構建市場監管機制，部分實現政府引導、市場運作

構建市場監管機制，建立以政府為主導，市場推進的跨界流域合作，使水資源保護的基礎設施社會化、投融資機制多元化［14］。黑龍江流域水污染治理涉及到龐大的資金，資金需求量不可能完全靠國家投資來完成，必須拓寬融資渠道，吸納社會資金參與治污。本著“誰投資、誰受益”的原則，用經濟利益來引導企業、社會各方面對跨界流域管理的積極性。利用市場機制推動治污基礎設施建設，如采用公開招標方式，擇優選擇投資主體和經營單位，實行特許經營，并強化監管。鼓勵排污單位委托專業化公司承擔污染治理或設施運營。吸引社會資本參與污水、垃圾處理等基礎設施的建設和運營。

3.3 技術層面的合作機制

1994年5月，中俄兩國政府簽署了《中華人民共和國政府和俄羅斯聯邦政府環境保護合作協定》，正式啟動了兩國環保合作進程。但是由于該協定涉及面過廣，難以對黑龍江流域水污染治理做出具體規定，治理的有效性缺乏。實際上，相關技術標準和方法的差異性直接導致管理上的差異和沖突，兩國的多層合作應加強相關治理的技術性合作，進一步協調一體化的工作機制。

3.3.1 監測技術與標準的協調

對于黑龍江這樣以主航道為邊界的河流，中俄兩國分別只能監測到河流的一側，這就需要兩國協調與合作，才能監測到一個完整的斷面。由于兩國對黑龍江在監測方法、技術、評價標準等方面不盡相同，這給雙方的合作交流帶來技術層面的障礙，因此有必要統一雙方互相認可的方法和標準進行監測、評價。現在，黑龍江省黑河市正與俄阿穆爾州合作交流，商談、協調黑龍江干流水環境監測的有關技術、標準等事宜［15］，這在污染事故仲裁中具有特別重要的意義，也是雙方合作交流的重要技術基礎。

3.3.2 應急管理流程與技術的協調

應急管理要求中俄兩國通過對以往污染事件的分析，根據若干指標編制污染事件分級體系，并制定應急預案。一旦污染事件爆發，立刻啟動應急預案，聯絡有關主管方進行協商［16］，對于特定水域的危險源要及時辨識，并且進行風險評價。風險評價不僅包括危險源風險評價，也包括事故發生后環境因素對其發展影響的風險評價［17］。流域管理委員會要發揮作用向上游國及時通報污染擴散情況，流域管理委員會還應準確評估污染水流到達下游地區的時間河污染程度，幫助其做好前期的應對準備。中俄還應力所能及地互相提供救援物資，并由政府出面協調和平息居民的恐慌騷亂情緒，使得整個處理工作有序進行。

3.3.3 流域水生態標準的協調

流域水污染治理的最終目標是恢復流域水生態，將水生態系統健康保障作為污染控制的基本目標將是未來流域水污染防治的重點和方向，及時開展流域水生態健康指標、人體健康指標等的研究將有助于了解流域水生態現狀，判斷流域水生態的變化及發展趨勢，為流域水生態的逐步恢復奠定基礎。但是對國際河流水生態健康標準的認識在不同國家之間會有差異，兩國應協調統一流域水生態健康指標，如魚類種類恢復、濕地面積變化、土壤侵蝕情況、人體健康指標等，這些要素直接指示流域生態環境健康變化趨勢和現狀。可制定相應的流域法，統一黑龍江流域開發與管理的生態標準，建立起流域生態補償機制［18］，使得全流域的生態標準及價值評估有章可循。

4 結束語

經濟的發展帶來了環境的壓力，在中俄雙方在黑龍江流域大力推進社會經濟發展和經濟合作的背景下，系統地解決跨境水污染影響已十分重要。中俄兩國有著良好的合作基礎，在不斷深化中俄戰略協作伙伴關系的大背景下，加強兩國在黑龍江流域跨境水污染方面的合作有著現實意義。同時，兩國在該流域的政府間合作是主要合作模式，應該根據中俄兩國的水資源管理體制和政府管理體制的現實特點構建合作治理機制，既要符合兩國合作的現實條件，也要面向未來，構建開放、有彈性的合作機制。目前的合作以總理會晤機制為指導，是一種由上至下的協議式合作，尚未構建多方、多層次的全面合作機制。通過構建多層次的合作機制，以政府間合作為主、市場公眾參與為輔，可以充分調動各方的積極性，補充政府主導的單一合作局面，從戰略、管理、技術層面構建長期穩定的合作模式，使跨境水污染問題得到有效解決。

（編輯:王愛萍）

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