跨行政區流域污染防治中的地方行政管轄權讓渡——以巢湖流域為例

曹伊清 呂明響

（同濟大學法學院，上海 200092）

按照國際貨幣基金組織（IMF）公布的數據，2010年，中國的人均GDP已經達到4 382美元［1］。經濟快速發展的同時，環境污染問題日趨嚴重，尤其是跨境水域污染日趨惡化。根據國家水資源公報顯示的2010年國家水體水質，我國Ⅳ類以下河流水質占38.6%，Ⅳ類以下湖泊水質占41.1%［2］。以巢湖流域為例，根據巢湖流域各市水污染防治“十一五”規劃2010年度實施情況的通報顯示:巢湖水體（平均）營養狀態為輕度富營養，11條主要環湖河流的28個監測斷面中，13個斷面符合Ⅲ類水質標準。自2005年以來，巢湖平均水質由劣Ⅴ類好轉為Ⅴ類，但環湖河流總體水質狀況仍為中度污染［3］。

西方學術界進行了大量“跨界”（trans-boundary）水污染管理的研究，主要探討的是國家或地區間水污染“跨境合作”（trans-boundary）的制度模型的設計、跨界河流水域管理制度安排的國際經驗等。大量的研究集中在社會學、管理學、行政學方面，從法學尤其是行政法學的視角研究不多。一些行政法學者如葉必豐、姜兆雄等開展了區域經濟發展中跨境水污染問題方面探索。但學者們的研究多傾向具體的環境管理問題和狹義的環境政策制定，沒有對解決環境問題提供法律上的制度性建議，同時也并未對如何解決國內跨境水污染提供自上而下解決問題的具體法律途徑，操作性的研究也有待進一步的深化。特別是在地方行政法律制度上，各級行政區域之間如何控制對外水域污染，實現跨行政區域協同防治污染，亟待研究。

巢湖流域涵蓋合肥市、肥東縣、肥西縣、巢湖市、廬江縣、含山縣、無為縣、和縣、舒城縣等行政轄區。按照《巢湖流域水污染防治條例》規定，水污染管理體制是以行政區劃為標準，由各行政區內的環境保護行政主管部門主管，其他相關部門兼管。各行政區及行政區內各政府職能部門的水污染防治管理工作權責交叉，而《巢湖流域水污染防治條例》對巢湖流域內各行政轄區間及行政區內各部門的水污染防治工作卻沒有規定統一協調的法律機制。2012年3月2日巢湖管理局設立，在一定程度上緩和了權責劃分不明晰的問題。然而，基于現階段治理模式需要進行法律分析，并就巢湖流域地方行政管轄權的行使進行規范設計，以實現行政效能的提高。

本文通過跨境水域污染防治的行政法律規制問題研究，以巢湖綜合治理為個案，從法學研究的規范分析出發，從典型案例分析中找到解決問題的建設性方法。采取比較分析、案例分析、規范分析等方法，著重以巢湖流域綜合治理為例，通過對主體行為的法律分析，借鑒美國、法國管理模式，闡釋法律層面跨流域行政合作的必要性，建議實行跨行政區域流域污染防治中的地方行政管轄權讓渡，并為巢湖流域治理乃至國內跨區域污染防治之規制提出法律設想與建議。

1 跨行政區流域污染防治之法律規制現狀

流域本身是個自然生態的系統，但在其流經的地區則屬于相應的行政管轄區，自然而然成為行政法律規制的對象。

關于流域管理所引發的沖突由來已久。主要涉及不同地區政府的沖突，典型的如國務院直接發文解決的河北吳橋和山東德州的案例。1990年4月，國家環保局發出《關于請山東省人民政府、河北省人民政府協調解決山東省德州市與河北省吳橋縣水污染糾紛問題的函》。1991年中國環境監測總站勘查認定德州市排放的工業廢水深入到吳橋縣腹地居民的飲用水源。其間山東、河北兩省分別委派代表就解決德州市與吳橋縣水污染糾紛進行多次協商。1992年5月16日，國務院發出關于解決山東省德州市與河北省吳橋縣水污染糾紛問題的通知，要求由德州市出資300萬元用于吳橋縣受污染較嚴重的部分村莊打深井;山東省、德州市采取有效措施限期治理德州市的重點污染源［4］。這是國務院首次以專門文件的形式處理污染糾紛，雖然解決了兩地的爭議，但這僅僅是個案，并不具有法律上的普適性，并且跨行政區污染防治問題并沒有因此從根本上得到解決。這個案例的典型意義在于對跨行政區域的流域污染問題提供了一種解決的方法和思路。

但不可否認這完全是依賴傳統行政體制的，即矛盾上交，由共同的上級協調或解決，沒有形成一種解決問題的法律機制。特別是如何采取法律方式解決糾紛，無規范性規定。因為“地方政府獨享行政管轄權，對不是其上級政府的其他地方政府具有排他性，即在某一轄區內，該轄區的政府對本轄區的政治、經濟、社會、文化等公共事務享有排他性的行政管理權，其他對其無直接領導關系的地方政府無權干涉其內部行政事務”［5］。

我國實行的是區域和水域雙重管理模式。而流域管理是一個生態和行政管理的復合行為，只有從法律層面上合理配置相關部門的權力，才能保證流域污染防治執法工作不會出現因不同權力交叉而導致的部門利益沖突，從而影響行政效率。就現行的法律規定看，法定的職能機構呈現多元化主體的特征，同一地區的不同權力部門存在權力行使的沖突，表現了法律上的多元責任主體（見表1）。

在法律上流域污染防治涉及了眾多的管理部門，形成了錯綜復雜的權力網。我國憲法和地方組織法涉及有關政府間合作的具體規定幾乎是空白，法律只規范各級政府管理其轄區范圍內的行政事務和上級機關（或中央政府）在跨區域行政事務中的角色，對于地方政府合作機制的建立、權利與責任分擔等問題幾乎沒有規定。這種狀況下，行政管轄權讓渡對于解決跨區域行政問題顯得十分重要。

“行政管轄權的讓渡是指參與合作的各地方政府或地方政府部門將一種或幾種權力，或者某種權力的某一運行環節（決策、執行、監督等）交由某一區域性的管理機構行使，從而形成一種或幾種區域管轄權的過程”［5］。從客觀上看，我國的地域特點和流域的現實管理狀況在行政管理上形成了單一部門對單一要素的管理，而實際上的利益多元化構成了管理上錯綜復雜的法律關系。在多元化的主體均有法定監管權的情況下，如賦予流域機構協調解決跨地區污染問題的職能，那么問題的解決可能就簡單多了。但是這種權力的取得需要相關地方政府作出管轄權的讓渡才可以實現。

通常地方行政權力讓渡以成立綜合性的協調或者管理機構為特點，以更好地實現共同治理的行政職能。以往的流域機構并不具備這種職能，如太湖管理局，因其區域大，難以協調實現權力讓渡。但巢湖流域范圍小，理論上具有省內實踐的可能性。從這個意義上看，巢湖管理局的成立具有一定的示范意義。

2 歐美國家流域管轄權之經驗借鑒

“許多國家經過多年實踐，大多選擇了趨向集中和趨向單一決策、指導、控制與執行中心的方向;水資源保護管理的權力越來越向一個政府部門聚集，越來越向中央政府聚集”［6］。這一點在行政法的發展中是獨特的，因為在行政法學界，控權說和分權說是主流學說。唯獨對環境保護的行政規制卻并非如此，這是耐人尋味的。目前看來，無論發達國家還是發展中國家，直接管制手段都是環境管理的基本手段［7］。

歐美國家主要是運用法律手段規范政府對流域的管理職能，主要做法有兩類:一是制定專門的流域法，如科羅拉多“河流法”等;二是對流域問題簽訂具有法律效力的協議，如五大湖的“大湖區管理協議”等［6］。就法律層面看，相關部門和相關法律主體的權利義務確定是法律得到有效執行的重中之重，并且政府部門的權力配置和相應的法律責任必須在法律上得到明確。根據1973年水法，“經過改革，英國完成了由過去的多頭分散管理到以流域為單元的綜合性集中管理”［6］。1976年，國際水法協會在委內瑞拉首都加拉加斯召開“關于水法和水行政法的第二次國際會議”，提倡:一切水都要公有，為全社會所有，為公共使用或直接歸國家管理［6］。實際上在流域管理中肯定需要行政權力的介入，因為流域涉及的是公共領域的管理問題，也涉及自然資源的保護和利用，因此行政法律規制顯得尤為重要。

表1 跨行政區域流域污染防治之法律規制狀況Tab.1 The current legal regulations of pollution prevention for cross-administrative regional river basins

美國注重將聯邦制度和流域管理模式有效結合，相關的管理機構也較多，有聯邦政府的管理機構、各級政府設置的管理機構，亦有流域管理機構。如美國查爾斯河流域共有三個管理機構，美國密西西比河有多達八個管理機構。1933年美國頒布了《田納西河流域管理局法》，成立了流域管理機構“田納西河流域管理局”（TVA）。該法規定流域管理局屬政府機構，負責田納西河流域防洪、航運、灌溉等綜合開發和治理。同時，法律授予該流域管理機構很大的行政管理權力并明確與其他機構的關系［9］。其權力邊界顯然大于我國的流域管理機構。

法國將全國的河流流域劃分為六個大區，分別設置六個區域相應的流域管理委員會（決策和咨詢機構）和流域水管理機構即流域管理局（決策執行和管理機構，類似于我國七大流域管理局）。這些流域管理委員會和管理局隸屬環境保護部，屬中央政府的派出機構，具有獨立的執法權力，同時負責制定流域內的水污染控制政策，從經濟和技術上協助實行防治水污染和開發水資源的合理規劃。法國設立的流域管理局作為專門的管理機構，涵蓋了多元主體，能夠協調多方關系，有一定的行政效率。

法國的管理模式是在尊重流域內多元主體和多方利益并存的條件下，通過制度設計，提供平臺實現統一管理。美國模式側重于將流域內的各種關系放在同一個區域政府（流域管理局）的管轄范圍內，相對權力更集中。就我國目前的法律體制以及其運行中出現的問題看，我們需要在法國模式下借鑒美國模式的經驗，賦予流域管理機構相對集中的權力，以實現流域行政規范化和管理效能的最大化。

3 巢湖流域污染防治之管轄狀況

作為流域全部位于安徽省的巢湖，似乎比其他流域更易理順行政關系。更適合借鑒法國和美國模式，即通過合作和管轄權讓渡實現統一管理。

2011年8月22日，安徽省正式對外宣布撤銷巢湖市，并對行政區劃進行相應調整，將巢湖主要流域管理集中于合肥市。根據規定，巢湖管理局為省政府派出機構，副廳級建制，由合肥市管理。

雖然地方政府與管理局的關系是清楚的，理論上地方政府具有本行政區域的統一管理權，但在實際污染防治工作中并不排除有權力的交叉。從地方機構的架構看，管理主體是多元化。2010年《安徽省環境保護條例》第7條規定，政府環境保護行政主管部門和發展改革、經濟和信息化、公安、國土資源、建設、規劃、城市管理、交通運輸、海事、農業、水行政、林業、衛生、旅游等有關部門有對環境污染防治和資源保護實施監督管理的職責。該條例規定本省境內跨行政區域的河流上下游縣級以上人民政府環境保護行政主管部門發現水污染事故或者水質異常，應當立即通告相鄰區域縣級以上人民政府環境保護行政主管部門、水行政主管部門，并采取相應應急措施。對跨省河流發生的水污染，依然規定傳統的解決方式，即協商解決或者報請國務院及其有關部門協調解決。

而在1998年安徽省發布的《巢湖流域水污染防治條例》（目前《巢湖流域水污染防治條例（修訂草案）》正面向社會公開征求意見。）則規定省及巢湖流域縣級以上人民政府（含行署）環境保護行政主管部門是流域的監管部門，同時省及巢湖流域縣級以上政府水利、交通、建設、農業、鄉鎮企業、林業、水產、經貿、旅游、土地、地質礦產、衛生、工商、公安等部門，均有一定的監管職責。水環境質量則由巢湖流域各級人民政府負責。按照當時的職能分工，省人民政府組建巢湖流域水環境監測網絡，省及巢湖流域縣級以上人民政府環境保護行政主管部門的環境監測機構和水利部門的水文監測機構，共同承擔巢湖流域水環境監測。省人民政府環境保護行政主管部門的環境監測機構負責監測主要入湖河道口和巢湖、六安地區、合肥市交界處水質。

就行政處罰權的設置看，該條例規定縣級以上人民政府具有行政處罰權，同時對于相應的問題，交通部門的航政機關、建設行政主管部門也具有處罰權，其他的如在巢湖流域內銷售含磷洗滌用品的，工商行政主管部門可以處罰。2001年頒布的《安徽省城鎮生活飲用水水源環境保護條例》規定跨行政區域的生活飲用水水源環境保護，由共同的上一級人民政府環境保護行政主管部門實施統一監督。同時要求水、建設、國土資源、衛生、交通、公安、農業、林業等行政主管部門協同工作，如林業行政主管部門負責內水源涵養林及相關植被的保護和管理。衛生行政主管部門負責一級環境保護區內生活飲用水水源的水質衛生監測和衛生監督管理，農業行政主管部門對水源環境保護區內農藥、化肥施用和禽畜糞便處理監督管理。國土資源行政主管部門負責地下水資源的監測、評價和保護。交通行政主管部門的港航監督機構對保護區內通航水域船舶污染進行監督。可見地方法規也架構了一套復雜的多主體的監管體系。

政府往往既是所有者又是管理者，因為流域的土地產權或者是國有或者是集體經濟組織所有。《物權法》46條規定，水流屬于國家所有。角色定位上政府既是行政行為的施行者，又需要行使其所有權人的權利。因此流域地區的管理首先是地域歸屬管理，除地方政府和流域的行政管理部門之外，尚有流域地區專業管理。如土地制度的規范與管理，其中更是涉及到土地的利用、管理以及相應經濟行為的法律規制。在目前的體制下，具體涉及的機構可能是水利部門、環保部門和土地管理部門，關系到權力的分配和協調。

根據巢湖管理局的三定方案，其主要工作職責是根據授權或委托，編制并組織實施巢湖治理、保護整體規劃;協調指導流域內相關地方政府及有關部門制定相關區域規劃和專項規劃。負責統一管理巢湖水利、環保、漁政、航運、旅游等事務。負責巢湖流域主要控制設施的管理、維護和運行。對巢湖流域實施統一規劃、統一治理、統一管護，進一步加大巢湖流域污染治理保護的統籌協調力度。顯然并不包含土地等管理職能。

按照土地法規定，我國土地實行用途管制。在流域地區的土地首先是需要規劃確定用途，限制土地用途隨意變更，尤其是用于無節制的商業開發和工業用途利用。這涉及其中相關的法律責任劃分和承擔，也涉及水權和土地使用權的關系。而在現行體制下，這兩權的管理是分離的。因此一旦涉及到具體的管理問題，可能出現管理權限的沖突。

以巢湖為例，其全部位于安徽省境內，但亦流經不同的省內行政區域，涉及各級地方政府的各項權力。除地區政府間的沖突外，法條又賦予很多部門在流域污染防治上具有一定的管理權限，因此需要政府部門之間的合作。而行政合作更多情況下需要通過行政權力讓渡實現，這種讓渡在現行體制下需要政府間的協調，或者可以委托的方式及行政協議表現出來。而行政協議一旦發生爭議，是否具有可訴性目前具有不確定性。在現行的行政訴訟體制中，并沒有對此進行規范。所以，就行政權力讓渡與合作方面看，尚存在法律規范的空白，也無有效的法律救濟。根據行政訴訟法，行政合作爭議尚難進入行政訴訟的受理范圍。

目前，關于行政管轄權讓渡尚未有成熟的法律規范，只能通合同方式規范。這種合同框架下的權力讓渡通常更多通過的是非正式的法律程序進行的，因此無論在程序上或者實體上均處于“失范”狀態。

巢湖因在同一省，所以具有管轄的單一性，可以進行地方行政管轄權讓渡的實驗，在程序上也容易達成一致。地方政府和眾多部門可以通過規范性文件實現管轄權讓渡，以形成污染治理方面的統一規制和行動。其中最主要的是可以明確法律上的權利義務，確定法律責任。擺脫行政權力多元化的弊端，確定單一的法律責任主體，達到污染防治方面行政效率的最優化，這亦與國際上的發展趨勢是吻合的。

在《巢湖流域水污染防治條例》修改時，建議通過法條賦予巢湖管理局在流域治理方面的綜合性協調職能，即可以具有整合資源、環境、土地及其他社會事務的職能，具有不受行政權限劃分影響的流域管轄權。除了這類法規授權之外，通過政府部門間的委托，也是合法取得受讓管轄權的一種方式。當然這可能也存在行政權力擴張的風險，因此，公眾的知情權、有關部門和大眾監督權的完善就十分重要。

4 巢湖流域污染防治行政管轄權讓渡建議

跨境水污染的外部性與行政區劃治理水污染間的矛盾，決定了在政府層面上協商制定水污染協同防控機制基本不可行。但是，并不能因為具體涉及到不同省市及流域層面的水資源管理體制性沖突而予以否定行政區劃，取消行政區域劃分。在現有的法律規制框架下，通過流域管理機構整合，由地方政府及其相關部門讓渡管轄權，更具有法律上的可行性和有效性。筆者建議:在其他日常事務上，地方政府及其相關部門依法履行其法定的職能和權限;而在涉及流域跨行政區域污染防治的問題上，應將相關的職能統一讓渡給流域管理部門（如巢湖管理局）行使（包括行政執法和行政處罰權），但其他部門仍負有積極配合的義務。可以通過行政協議或者通過地方法規將權力賦予流域管理機構（巢湖管理局），這在法律上更具有合理性。

在流域管理上，僅有流域管理機構進行工作是不可能的，需要相應的地方政府配合與協調，且管轄權讓渡后對權力的規范行使和限制依然是很重要的。否則，流域管理機構權力的無限擴張是對依法行政和行政法制的破壞。流域管理的任務不可能由一個管理局實現，仍然需要地方政府和相關部門的配合協同行動。

一旦在權力讓渡前后出現糾紛，如何進行法律救濟?或者權力讓渡過程中所產生的糾紛及矛盾是否具有法律上的可訴性?如何認定其法律效力?對于此類問題建立何種司法救濟機制?或者建立何種行政救濟機制?目前均處于法律上的模糊狀態。因此地方政府部門和相關機構應該理順關系，建立起一定條件下的規范化的權力讓渡機制，將跨行政區域的水污染治理轉變為協同合作，并通過權力讓渡，實現在特定事務上一個專門機構的統一協調管理。

流域污染治理是個系統工程，因此僅靠一個單一機構是無法實現的，需要進行管理模式的重新架構，在現行流域管理模式的基礎上探索規范化的權力讓渡機制。2003年《海河流域水協作宣言》簽訂，黃河流域、淮河流域、松江流域、珠江流域分別制定了流域跨省水事協調規約［13］。就巢湖看，同一省份內的問題應該更具有單一性。但目前環境信息基礎設施建設滯后，地方政府間尚不能完全做到信息共享，現實中流域管理局也缺乏法律上的權威性。即便達成這種權力讓渡，但缺乏程序性和實體性規范，法律效力待定。目前已有的一些環境合作只是基于各級政府間相互信任和利益共享而做出的承諾，《省際水事糾紛預防和處理辦法》也只規定協商不成交國務院裁決，并未對具體操作和程序做出進一步規定。

鑒于此，針對巢湖流域建立的地方行政管轄權的讓渡機制應該包括以下幾個方面:

（1）建立行政管轄權讓渡的良好機制和有效的組織形式。根據目前我國區域合作發展趨勢，筆者認為應在巢湖流域建立專門的協調機構，例如在現有巢湖管理局下，成立行政執法委員會或工作機構，由巢湖流域周邊行政區域的共同上級——合肥市領導，接受巢湖周邊區域成員的委托，主要負責制定相關政策和實施指導，協調和解決區域成員之間、成員和上級之間在污染防治事務方面的矛盾與沖突;

（2）修訂《巢湖流域水污染防治條例》或制定新的法規，加強污染防治區域行政合作的法制建設。巢湖流域乃至全國流域水污染現象所造成的矛盾和沖突僅僅依靠政府的行政干預，缺乏法律和制度保障。一旦出現沖突，面對如此眾多的行政部門不同的職能劃分，單純依靠安徽省政府或者有關部門的協調，解決糾紛的能力有限。因此，應通過立法規范安徽省各地區之間的行政合作關系，“現代行政法制必然要求將行政主體之間的公務協作關系固定化、規范化、系統化”［14］。應出臺有關地方行政權讓渡的法規或者規范，對區域行政合作或行政權力讓渡作出明確的規范;

（3）建立規范的法律執行機制。行政執法上的合作要以規范和制度為基礎，同時必須有相應的法律監督機制。“缺乏流域管理機構設立的組織法，流域管理委員會的穩定性、職能、職責和任務沒有法律保障。我國已經頒布的幾個重要水法文件中，流域機構都沒有被國家明確授權，導致流域管理機構在流域的跨界污染糾紛過程中無權威性、無強制性”［15］。所以其更具有一定的行政學術色彩而缺少強有力的行政執行力。

規范的行政執行機制的構建，應考慮三種路徑:一是強化跨區域行政管轄權讓渡或者合作協議的規范作用，通過協議明確權利義務關系;二是安徽省政府對跨區域地方行政管轄權讓渡行為進行法律規制，尤其需要規范相關行政主體的法律責任，建立起相關的程序性規范;三是安徽省依法指定管理機構（如巢湖管理局）對涉及流域跨行政區域的污染防治問題建立規范化的行政解決機制。同時完善行政救濟機制，保障行政執法的規范性與公正性，實現行政效率最大化。

5 結論

在流域跨行政區域污染防治問題上，涉及的是非單一性的行政機構，且這些機構在層級、職能方面既有交叉、重疊，又有自己的管轄范圍，實踐中易造成行政管理上的效能遞減。因此，建立地方行政管轄權的讓渡機制，通過規范行政主體行為，建構跨區域污染防治行政合作的法律機制，相關的地方行政主體讓渡一部分管轄權，建立規范的行政解決機制，可以改變目前跨流域污染防治中的多頭管理、行政效能低下的問題，以實現流域污染防治的行政規范化和管理效能的最大化。

（編輯:于 杰）

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