失業保險制度的就業促進效果評估——以內蒙古自治區為例

安 錦

失業保險制度是社會保障制度的一個重要組成部分。目前，相對于我國養老保險、醫療保險的研究深度和城鄉幾乎全覆蓋程度而言，失業保險制度的研究和發展是明顯滯后的。2012年末，全國參加失業保險人數為15225萬人，占城鎮從業人員的比例為50%左右，這意味著城鎮從業人員中大部分的人沒有被失業保險制度所覆蓋。從享受失業保險人數占總失業人數的比例來看，該指數近年來有下降趨勢，由2001年的45．9%下降到2008年的29．5%，大多數失業勞動者并未享受到失業保險制度的保障。2009年中國失業保險基金滾存結余已達1514．5億元，其增長遠遠高于基金收入與支出的增長，說明其就業促進功能并沒有充分發揮。

一、失業保險制度的功能

生活保障是失業保險制度最基本的功能之一。失業保險制度是城市化和工業化的產物，產生于20世紀初，在經歷了經濟危機大規模失業以后，西方發達國家基本上都建立了失業保險制度，1905年法國率先建立了自愿參加的失業保險制度，1911年英國建立了世界上第一個強制性的失業保險制度。失業保險制度的主要目的就是通過向失業者發放失業救濟和失業補助，保障失業者在一定時期內渡過收入暫時中斷的生活難關，這是失業保險傳統的功能，具有緩和社會矛盾，促進社會穩定的作用。

預防失業是失業保險制度的另一個功能。失業預防主要是對于某些因經濟原因不得不縮小規模的企業，政府通過資助方式對其多余的職工進行轉崗培訓或崗位補貼，爭取內部消化，力爭不裁員。《中華人民共和國就業促進法》明確規定:“縣級以上人民政府建立失業預警制度，對可能出現的較大規模的失業，實施預防、調節和控制”，“國家建立健全失業保險制度，依法確保失業人員的基本生活，并促進其實現再就業”。

就業促進是失業保險制度的第三個重要功能。相對于生活保障和預防失業功能而言，就業促進功能更加積極有效。西方國家的20世紀70年代的經驗表明，較高的生活保障提供收入支持以避免貧困、蕭條時補貼企業以穩定總需求這兩種做法會使勞動力市場的失業率居高不下，降低失業者尋找工作的積極性。因此它們把促進就業功能放在了突出的位置，即鼓勵失業人員增強技能，盡快回到勞動力市場。為此，英國將“失業保險金”改叫“就業津貼”。《2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，中國在失業人數增加的同時，失業保險基金滾存結余卻越來越多，與制度功能發揮不充分的矛盾越顯突出。在中國的社保水平較低、覆蓋面有限的狀況下，穩定總需求和預防失業盡管重要，但影響相對較小。當前，最重要的工作還是確保相關的培訓項目能適應勞動力市場的需求，確保相關受益人切實能夠享受到失業保險政策。因此應將重點轉移到促進再就業功能上，確保社會穩定。

二、內蒙古失業保險制度的就業促進效果評估

(一)指標體系的構建

根據評估指標設計的“SMART原則”(即具體性、可度量性、適當性、現實性、時效性這五個英文單詞首字母組成的單詞為“SMART”)及層次分析法，已有安錦①設計的以生活保障、就業促進、制度保障為一級指標，包括10個二級指標和9個三級指標的失業保險制度評估體系;黎民②設計的以生活保障、就業促進為一級指標，包括業績評估、財務評估、管理評估3個二級指標及41個三級指標的失業保險制度評估體系。僅就失業保險的就業促進效果而言，國際上目前通用的衡量失業保險促進就業職能的主要評估指標有:失業保險金期限縮短的長度、領取失業金的耗盡率、重新就業的速度和再就業率。但是，由于我國還沒相應的完整計算指標，各地的統計方法又各不相同，所以利用國際慣用的指標來衡量是不可行的。根據目前我國通用的衡量失業與就業狀況的指標并參照國際慣例，同時考慮到實證分析的可行性，在本文里設定了6項評估失業保險促進就業職能的指標:

3.新增就業再就業人數，這是直接衡量就業促進功能效果的重要指標。涉及到就業援助、就業培訓、小額貸款、技能鑒定等，其中下崗失業人員、就業困難人員培訓后實現再就業的人數變化在一定程度上反映了失業保險的就業促進效果。

這6個指標基本上可以反映出失業保險制度在就業促進方面的實施效果。

(二)就業促進效果評估——以內蒙古為例

表1 內蒙古失業保險制度就業促進效果評估數據匯總表

1.城鎮登記失業率

根據國家統計局數據計算可知，2001－2010年10年間，中國的城鎮平均登記失業率為4．06%。2006年之前內蒙古的城鎮登記失業率一直高于全國平均登記失業率，2004年高達0．59%。2007年與全國平均水平持平，均為4．0%。從2008年開始，內蒙古的失業率水平一直低于全國平均水平。從上表可以看出，近年來內蒙古的失業人數持續增加，從2005年的17．75萬人增加到2010年的20．81萬人，但相對于全國平均失業率而言，內蒙古的失業率水平以2007年為轉折點，呈現出持續下降的趨勢，2010年首次低于4%，為3．90%。這說明內蒙古在促進就業方面取得了較大的進步，就業促進效果明顯。

2.城鎮失業保險覆蓋率

從上表可以看出，內蒙古的城鎮失業保險參保人數和覆蓋率呈現出同時增加的趨勢，參保人數從2005年的222．2萬人增加到2010年的230．9萬人，而參保率則達到了95%。可以說，內蒙古的城鎮失業保險對城鎮勞動人口的保護程度比較高，基本做到了應保盡保，這為就業促進功能的發揮提供了必要條件。

3.新增就業再就業人數

從2005－2010年，內蒙古平均每年城鎮新增就業人數為22萬人左右，其中下崗失業人員和就業困難人員平均每年再就業人數為18萬人左右，占新增就業人數的80%左右，而他們中絕大多數是受到政府就業培訓和就業援助后實現再就業的，這說明政府的積極促進就業效果明顯。而下崗職工再就業人數的逐年減少原因之一在于城鎮單位、特別是國企下崗職工逐年減少。

4.失業保險金享受率

從上表可以清楚地看出，累計領取失業保險金的人數逐年降低，從2005年的10．27萬人減少到2010年的4．81萬人，而相應的失業保險金享受率則從2005年的57．9%直線下降到2010年的23．0%，這說明，失業保險金的享受率較低，失業保險所起到的就業促進功能有限。全國數據也顯示了失業保險受益人數持續下降的趨勢:從2004年的754萬人逐年依次下降2009年只有484萬人。

5.平均失業保險金

內蒙古平均失業保險金由2005年的2629元增加到2010年的7609元，5年增加了3倍，增幅較大。2010年內蒙古在崗職工年平均工資為35507元，按此標準計算，內蒙古失業保險替代率=平均失業保險金/平均工資=7609/35507×100% =21．4%，這與西方學者認為的合理失業保險金替代率50%－80%的差距很大。這說明，內蒙古乃至中國的失業保險金給付水平較低(2012年內蒙古月人均失業保險金達到730元，高于全國平均水平116元)，失業保險的生活保障水平不高，而有限的失業保險金用于就業促進方面的則更少。

6.失業保險基金人均滾存結余

從上表可以看出，內蒙古的失業保險金滾存額逐年增加，6年翻了4倍，2010年高達29．77億。與此同時，人均滾存結余也增加了4倍，2010年達到1289元。內蒙古失業保險基金的激增與全國失業保險基金的激增情況完全相似，中國失業保險基金1999年累計結余160億，到2009年激增到1524億，10年增長近10倍。2008年在全球金融危機影響下，全球新增失業人數5000萬，中國新增失業人數2500萬，占全球比例的50%。在這種極端情況下，中國失業保險基金滾存額依然不降反增。美國在過去的20多年里只有3年收入大于支出，收支大致平衡，沒有余額。在高福利的歐洲國家，其失業保險基金要么沒有結余要么入不敷出。中國失業保險基金滾存結余表明其促進就業的功能尚未完全發揮。

三、研究結論與政策建議

(一)研究結論

1.從城鎮登記失業率指標來看，內蒙古近年來的城鎮失業人數每年基本上穩定在20萬人左右，城鎮登記失業率自2008年開始一直低于全國平均水平。這說明內蒙古的就業促進效果較為明顯，但沒有顯示出失業保險對就業促進的影響。

2.從城鎮失業保險覆蓋率指標來看，內蒙古的城鎮失業保險參保人數平均每年以1．2萬人的速度增加，考慮到失業保險覆蓋率已經達到95%的實際情況，可以肯定在未來幾年城鎮的參保人員基本穩定在230萬人左右。這說明失業人員的生活保障具有一定的廣度，但這只是其促進就業功能發揮的必要條件。

3.從新增就業再就業人數指標來看，內蒙古平均每年新增城鎮就業人員為22萬人左右，其中包括18萬下崗失業人員和就業困難人員實現再就業，占新增就業人數的80%左右。這說明政府當期以就業培訓和就業援助為核心的積極就業促進政策效果明顯，但也說明培訓與援助效果具有短期性和不可持續性，出現失業—培訓—就業—再失業的低效甚至無效循環怪圈。

4.從失業保險金享受率指標來看，持續走低的失業保險受益人數量(2010年4．18萬)及享受率(2010年23．0%)表明，失業保險金的高覆蓋率和參保人數并沒有對就業促進起到多大作用。

5.從平均失業保險金指標來看，高于全國平均水平的內蒙古失業保險替代率(2010)僅為21．4%，遠低于西方學者認為的50%－80%的合理比率，這說明，較低的失業保險金給付水平用于生活保障尚且不足，而用于就業促進方面的則更少。

6.從失業保險基金人均滾存結余指標來看，中國及內蒙古成倍增長的失業保險金即使在金融危機大量失業存在的情況下也繼續滾存增加，這意味著失業保險基金投資政策滯后，基金隱性損失較大，就業促進功能發揮有限。

(二)政策建議

1.用城鎮調查失業率指標衡量失業保險的覆蓋率。城鎮登記失業率不包括外來人口和農村地區失業人口，根據最近十多年的經驗來看，未來城鎮登記失業率不會超過4．3%，新增城鎮就業再就業人數變化也不會很大。而“城鎮單位就業人員”覆蓋面基本實現了應保盡保，擴覆余地不大。所以應當擴大農民工、農村牧區失業保險覆蓋率，這意味著制度門檻應適當降低，如待遇計發規則(異地發放等)和資格要求(連續工作時限和相對固定的住所等)均應做出調整。

2.失業金替代率需要大幅度上調。21%的失業保險替代率無論怎么比較都太低了，連基本的生活保障尚且困難，更談不上利用失業保險金促進就業了。筆者認為，失業保險金替代率上浮空間很大，至少翻一倍達到40%左右是較為科學和可行的。

3.提高就業培訓和就業援助的效率。一方面失業保險金享受率不斷下降，另一方面城鎮登記失業人數持續增加，而且每年都有大量的就業轉失業人數(2010年內蒙古為50918人，占新增失業人數的1/4左右)，這意味著在促進就業方面，政府的培訓和援助無論是數量還是質量，所起的作用都非常有限。Puhani(2003)的研究指出:一般來看，培訓的作用是明顯的，確實能夠增加失業者就業的機會，但是如果從宏觀的角度來看，培訓的效果很可能是“費力不討好”，因為替代效應的存在會使培訓變得無效。在就業崗位有限的情況下，接受培訓者的就業是以替代未接受培訓者的失業為代價的。2009年美國勞工部的一項報告顯示:美國失業保險基金的支出目的非常明確，它們均以失業津貼為要，以失業群體獲得實惠為主，而較少用于就業促進和就業培訓，例如，2009年美國失業保險金總支出1391．2億美元，其中失業金補貼支出高達1333．5億，而就業促進與就業培訓僅為72．1億。因此，需要改進就業培訓的資金利用效率和就業援助方式，積極探索就業促進的長效機制。

4.改變參保人群與失業人群錯位現象，落實失業保險金的就業促進功能。失業保險基金連續數年的大量結余，既不能增值，又沒有使用渠道，只能增加管理監督的風險。而這一切源于參保人群和失業人群的錯位。目前失業保險制度的滾存余額基本是由機關事業單位的繳費沉淀而成，而機關事業單位人員卻是不失業的，因而等于人為的給失業保險基金增加了一個隱形的財政轉移支付機制。所以應將失業保險制度的受益人對象重點“瞄準”進城務工的有雇主的農民工群體和城鎮有雇主的就業群體，這既是目前以緩解失業保險基金規模激增壓力的一個途徑，也是充分發揮失業保險制度促進就業功能的本質體現。

5.建立失業保險制度“自動調節機制”，擴大促進就業和預防失業的功能。如剔除事業單位參加失業保險制度這個因素，私人部門的“制度支持比”較為恰當，收入略大于支出，基金略有結余。事業單位可視為失業保險基金的一個“收入調節閥”，在失業保險基金規模較大時可暫時下調事業單位的繳費比例，反之在失業高峰時可臨時上調。同時失業保險費率也可根據實際情況變化進行調節。對就業困難群體給予崗位補貼、對特別群體進行職業培訓補貼、創造公益性崗位等，所有這些均應視為失業保險基金發揮促進就業和預防失業的重要舉措。

6.責任主體權力下放，積極探索基金投資方式。從具體國情來看，各省失業保險情況差異較大，例如，2010年廣東省滾存結余183億元，而內蒙古則不足30億。所以，在中央政府制定統一的“基金儲備率”的前提下，事業單位繳費率和企業單位失業保險費率的浮動調節權利均應全部下放到省級政府，由各省根據基金狀況隨時調節費率，以實現各省自我平衡和略有結余的制度目標。

［注 釋］

① 安錦．中國失業保險制度有效性評估體系構建及其應用［J］．蘭州商學院學報，2010，(3):71．

② 黎民，盧敏．我國城鎮失業保險制度評估體系設計探究［J］．福建論壇，2012，(3):155．

［1］ 宋士云，呂磊．中國社會保障管理體制變遷研究(1949－2010)［J］．貴州財經學院學報，2012，(2)．

［2］ 鄭秉文．中國失業保險基金增長原因分析及其政策選擇［J］．經濟社會體制比較，2010，(6)．

［3］ 呂學靜．我國失業保險制度功能的改革與優化［J］．中國社會保障，2010，(9)．

［4］ 胡曉義主編．中國社會保障發展60年［M］．中國勞動社會保障出版社，2009，(9)．

［5］ 魏瑞清．失業保險制度促進就業功能綜合評價［J］．社會科學論壇，2007，(4)．