中蒙經貿合作的現狀、問題及對策

圖門其其格，王悅歆

(1．內蒙古大學 蒙古學學院周邊國家研究所，內蒙古 呼和浩特 010021;2．內蒙古大學 經濟管理學院，內蒙古 呼和浩特 010021)

蒙古國是中國重要的北方鄰國。自1990年以來，中蒙兩國在政治、經濟與社會文化方面的關系步入正常發展的軌道，尤其是隨著經濟全球化和區域一體化的發展以及蒙古國礦產資源的開發，中蒙之間的經貿關系更加密切，但隨著雙方合作的深化，出現的問題不容小覷。雖然這些問題目前還沒有影響到中蒙關系的大局，但可以說已經影響到了兩國的民間互信及友好關系。如果不加以重視解決問題，可能會對中蒙關系造成負面影響。

一、中蒙經貿合作的現狀

自1999年以來中蒙兩國經貿關系進入了快速發展時期。兩國經濟形勢日趨穩定，經濟保持逐年增長，貿易環境不斷改善，為中蒙貿易的快速發展提供了良好的條件，中蒙貿易額在蒙古國對外貿易中的比重逐年增多。進入21世紀以來，中蒙經貿合作關系持續升溫。尤其是隨著中蒙兩國經濟的高速發展，兩國的經貿合作進入了全新的發展階段。目前，中蒙合作進入了戰略伙伴關系的新階段，兩國經貿關系發展連創新高，處在歷史最好的時期。當前，中國與蒙古國企業間的合作廣泛，尤其在地質礦產勘探開發、餐飲、貿易、房地產、建材、輕工業、畜產品加工等領域已經打下了良好基礎。中蒙貿易額雖然在中國的對外貿易中的比重較少，但蒙古憑借其豐富的自然資源，成為中國的重要經濟合作伙伴國。

2011年蒙古對外貿易額首次突破100億美元大關，達到了110億美元。2011年的中蒙進出口總額為63．3億美元，占蒙古外貿總額的56%。其中，中國自蒙古進口43．7億美元，占蒙古出口總值的91．3%;中國向蒙古出口19．6億美元，占蒙古進口總值的30．1%。中國已連續13年成為蒙古第一大貿易伙伴國。蒙古出口中國主要商品中煤炭22．24億美元、銅礦石和精粉9．64億美元、鐵礦石和精粉4．37億美元、原油2．52億美元;蒙古進口中國主要商品中鋼材建材1．19億美元、貨車2．72億美元①。

由上述圖表可以看出，2011年蒙古對外貿易增幅很大，但結構進一步失去平衡，對中國的貿易依賴進一步加大。從進出口貿易結構來看，向中國的出口額占蒙古出口總額的91．3%，達到了歷史新高，而且大多為礦產資源類產品。蒙古從中國的進口額從過去的第二位躍升為第一位，達到了30．1%。

表1 2011年蒙古國產品出口國家(地區)分布情況：

圖1 2011年蒙古國產品出口國家(地區)分布情況

中國也是蒙古國的最大投資來源國，并且連續14年保持最大投資國的地位。

2011年，外國在蒙古的投資隨著蒙古礦業開發而得到增加，其中中國的投資企業累計達到4072家，投資額進一步增加，其中占投資額第一位的是地質勘察勘探開采及石油行業，為25．03億美元，占71．86%②。

表2 蒙古進口產品國別分類(美元)

圖2 蒙古進口產品國別分類(美元)

表3 在蒙中國投資：(投資額及企業數量)中國在蒙古國的直接投資—按行業$1'000 US 1000美元

資料來源：中華人民共和國在蒙投資企業總商會提供．

從以上數據可以看出，中國與蒙古國的經貿聯系越來越緊密，目前已成為蒙古的最大貿易伙伴國家，投資總額也達到了34．84億美元。雖然兩國的貿易及投資額都達到了歷史最好水平，但數字背后潛藏的問題與矛盾也比較突出。

二、中蒙經貿合作中存在的問題

中蒙經貿合作關系發展迅速，也產生了一些亟待解決的問題，但中蒙雙方對存在的問題看法不盡相同。以往看到中國學者的論著主要是從中方的角度看待存在的問題，但蒙古學者也有他們自己的看法。為此，本人于2012年6月赴蒙古國進行了為期一周的實地調研。通過與蒙古有關方面的專家學者、官員、企業家及民眾交談，總結他們關注和反映的問題主要集中在以下幾個方面。

1.對華貿易依存度過高，引起蒙古各界的擔憂

如上所述，2011年蒙古對華出口占其總額的91．3%，已連續13年居第1位，更是首次突破了90%的大關。從中國的進口額一直以來占蒙古進口總額的第二位，而2011年卻占到其總額的30．1%，趕超俄羅斯躍居第1位。對于蒙古對外貿易結構的這樣一個態勢，所有受訪的蒙古官員及專家學者對此都憂心忡忡，認為這樣的貿易結構過于單一且不盡合理，過分依賴某一個國家的市場對于蒙古國的國家經濟的穩定性及安全性均造成了潛在的威脅。以額爾登特銅鉬礦為例，該礦為蒙古國目前開采最成熟的礦床，所產銅礦粉95%出口至中國。蒙古人擔心如果國際市場上銅的價格下跌或中國對銅的需求下降，蒙古的經濟將受到巨大沖擊。

2.中國對蒙投資結構不合理，礦產領域居多

在礦產開發領域，因蒙古國的礦產資源如銅礦、金礦、煤礦、鈾礦和石油等主要分布在與中國接壤的西部、南部和東部各省，這為中蒙兩國在資源勘探領域的合作提供了便利。中國在蒙古國投資地質勘察勘探開采及石油行業企業有136家，占到中國對蒙古直接投資總額的70%以上。中國的對蒙投資過分集中在礦產領域，而大部分礦產品未進行任何加工直接出口到中國。這樣的投資結構引發蒙古民眾的普遍不滿，認為中國只想得到廉價的礦產資源，而沒有顧及蒙古國的可持續發展。也有民眾認為出口礦產資源給中國，看得見中國口岸及口岸經濟的發展，蒙古地方和民眾卻沒有得到實惠，基礎設施未得到改善，環境反而遭受嚴重破壞，地方政府和牧民付出了自然環境惡化所帶來的沉重的代價。

3.蒙古的支柱產業被中國人所壟斷，引發民眾強烈不滿

目前，從蒙古國國內的市場情況來看，蒙古的支柱產業之一的畜牧業產品中的畜皮收購被中國河北商人壟斷，畜毛收購則被內蒙古巴彥淖爾商人壟斷。蒙方認為由于出現了壟斷現象，價格受到中方控制，不利于蒙古經濟社會的健康發展。

4.在蒙中資企業產生的問題

(1)不重視自然環境的保護所產生的問題

礦業開發對蒙古的經濟確實起到了拉動作用，但對自然環境造成的破壞也相當嚴重。在蒙古投資最大的國家是中國，中國的投資主要集中在礦業領域，而且蒙古國的礦產品大多出口至中國市場。所以，出現問題也自然與中國企業產生聯系。其中一個重要問題是在蒙古投資開發礦產業的企業大多為中國的私營企業，其中部分企業把已經在中國淘汰的落后工藝拿到蒙古，把在中國因對環境污染嚴重被關停的項目拿到蒙古開發，而對自然環境不采取任何回填修復手段和治理措施，對蒙古的自然環境造成了很大危害。另一個問題是在礦業開發運輸過程中，因蒙古的基礎設施較為落后，需要大規模修建公路、鐵路等設施。修建公路、鐵路本身對自然環境有一定的破壞。近年來，隨著塔本陶勒蓋煤礦的部分開采，運往中國邊境口岸的大型運煤車激增，有些地方雖然有公路，但走公路每輛車只能拉60噸，為了多拉煤，獲取最大利益，運往中國邊境口岸的大噸位貨車每次拉煤100—120噸，每天600輛，在草原上肆意開路，草場破壞非常嚴重。因沿途均為戈壁沙漠地帶，大貨車所到之處，塵土飛揚，遮天蔽日，對人、畜、草的負面影響極大。以上的現象引起環保人士和當地牧民的強烈反對，曾多次舉行抗議活動。

(2)企業文化差異引發的相關問題

在蒙一些中資企業不受歡迎的另一個原因是文化排斥所引起的。在蒙古國政府決定開發本國礦產資源，加快經濟發展的同時，蒙古的官員和專業人士就曾經對西方發達國家的礦山業進行了全方位的考察，認同西方國家將人視為最為寶貴的財富的理念，認為工人應該得到最起碼的生活上的滿足。而中國企業的文化則是先吃苦，后享受。工人一般是在比較艱苦的環境中工作和生活。這個問題在中國較為普遍，但在蒙古卻成了大問題。蒙古人認為中國企業在蒙古開礦重視經濟利益卻不尊重蒙古人的基本人權，沒有正確對待蒙古工人，排斥情緒嚴重。而西方國家在蒙古投資設立的礦山企業，不但員工的工作條件較好，且配有良好的吃、住、行配套設施，允許定期回家探親等。對比之下，中國的企業形象大打折扣。因此，企業文化的因素在中蒙經貿關系中的影響也不容忽視。

(3)中國在蒙古企業的稅收問題

中國在蒙古投資企業的私營企業利潤與稅收收入數據一直不是很透明的，據2011年蒙古統計局的數據，在蒙古納稅前100的大企業中，中國企業只占7個。利潤與稅收的不一致自然引起蒙古民眾的不滿。中國是蒙古第一大投資國，又是第一大貿易伙伴國，但在納稅方面卻與之地位不相稱，由此引起蒙古方面的質疑和反感情緒。

5.中國勞務人員在蒙古遇到的問題

隨著蒙古經濟的快速發展，中蒙兩國經貿合作的日益密切，對蒙古的勞務輸出增多。但在勞務輸出過程中出現的一些問題引起蒙古國內民眾的不滿，也成為極端民主主義組織肇事的由頭。這些問題包括:

(1)在蒙古的中國勞務人員比例大，引發蒙古人的擔憂

《蒙古國國家安全構想》(2010年)中指出，為保障蒙古的人口安全，在蒙古的外國公民不得多于蒙古總人口的3%，一個國家的公民不得多于1%，而據說在蒙古從事礦業、建筑、餐飲及其他行業的中國公民大約有幾萬人，遠遠超出了于1%的界限，而且有一部分是非法從事勞務活動，這是令蒙古政府和民眾十分擔心的問題。

(2)在蒙古的中國工人違法現象時有發生

在蒙古的建筑工地工作的大部分是中國工人，而這些中國公民中的很多是通過旅游簽證來到蒙古的，違反了蒙古國法律，持過期護照在蒙古國打工。另一方面，這些工人文化素質普遍不高，對蒙古的相關法律一無所知，更缺乏法律意識，所以因各種事端引起的打架斗毆等觸犯法律的事件時有發生，甚至發生過人命案件。

(3)在蒙古的中國工人嫖娼現象嚴重

在蒙古的中國工人清一色為青壯年男性，性需求旺盛，在蒙古招妓或以金錢利誘婦女發生性關系的情況較為普遍。這也是引發兩國民間各種事端和沖突的原因之一，也是蒙古極端民族主義組織宣傳惑眾的由頭。

三、中蒙經貿合作受關注的問題

雖然因上述因素招致中國企業在蒙古發展屢屢受挫，但中國對蒙古國的經貿合作與投資熱情似乎一直沒有減退的跡象，對中蒙經貿合作中的問題也有不同的反映，受關注的問題主要集中在以下幾個方面:

(一)蒙古投資環境不夠穩定，政策變化快，影響了外商投資

盡管近年來蒙古國政局較為穩定，但是蒙古國在礦業開發過程中不斷調整礦業法律政策，提高礦業投資的門檻，使得中國及其他國家的投資者感到不安。上世紀90年代起，蒙古國政府為吸引外商投資，著手制定一系列優惠政策，承諾為外商提供優質服務和公平穩定的法律環境。2001年蒙古政府確定了引進外資的重點行業目錄，包括農牧業、開采行業、加工行業、基礎設施行業、建筑業等。2006年7月，蒙古國家大呼拉爾對1997年制定的《礦產法》進行了修訂。新《礦產法》將“正在或可以進行的生產足以影響國家安全、國家和地區經濟社會發展，或每年產量占國內生產總值5%以上的礦”定義為戰略礦，將15個大型礦產列為國家控股的戰略礦點。加大了蒙古國家對礦產資源的控制力。2010年，蒙古再次對礦業法律政策進行調整，4月底頒發了一項無限期停止頒發新的探礦權證并停止轉讓探礦權證、采礦權證的總統令。理由是為強化礦產資源整體開發秩序，提高蒙古政府收益比例，增加政府對礦產開采的參與力度。2012年5月，由中國鋁業斥資10億美元對蒙古南戈壁公司的煤礦的收購事件引發蒙古政府又出臺一項新的法律措施《外國投資戰略性領域協調法》，該法將三個領域劃分為戰略性領域，其中包括礦山業、新聞通訊業和銀行金融業。如果國外的國有企業在該領域投資或收購其它企業的股份，無論占多少股份，均應得到蒙古國政府的批準。國外的私營企業投資或收購其它企業股份39—49%，須得到蒙古國政府批準，49%以上須得到蒙古國議會批準，還得繳納20%的稅。因此，大選之后進行的塔本陶勒蓋煤礦國際招標，中國“神華集團”40%的股份難以保障。中國鋁業收購蒙古南戈壁公司的煤礦收購也已泡湯。對華經貿合作中，今后可能仍會出現類似情況。

(二)蒙古交通運輸等基礎設施建設落后，運力嚴重不足，影響了雙方的經貿合作

盡管蒙古國近幾年經濟保持較快增長，但因長期投入不足，基礎設施建設與生產技術條件落后，電力、交通、通訊、口岸基礎設施、礦產資源開發條件等都較差。根據蒙古國中期發展規劃，蒙古國將加大城市基礎設施建設，實施10萬戶住宅項目、5000公里公路項目、2000公里鐵路項目的建設。但從目前的情況看，蒙古國絕大多數礦點無法通車、通電、通水，沒有通訊設施，因此，開發礦產資源受到極大制約。如通過轉運或自行修建鐵路則會加大投資成本。盡管位于內蒙古烏拉特中旗的甘其毛道口岸和東烏旗的珠恩嘎達布其口岸已經修好鐵路，但在蒙古國還沒有在建的鐵路相銜接。這些問題在一定程度上限制了中蒙經貿合作的效率。

(三)中國威脅論的負面影響

中國經濟發展令世界矚目。中國國內生產總值GDP占世界的比重，從2005年的5%上升到2010年的9．5%③。中國超越日本成為世界第二大經濟體。中國的經濟快速發展以及中國在政治、軍事地位的提高引起了一些國家的不安，中國威脅論在鄰國蒙古也有一定的影響。因歷史淵源及現實問題的影響，盡管中蒙兩國關系日趨緊密，但在蒙古國內一些人的反華、排華情緒依然存在，尤其對中國企業在蒙古開采礦產資源非常排斥。這種不友好情緒會影響中國企業在蒙古國的正常生產經營活動。

(四)蒙古國內各階層利益、矛盾沖突影響中蒙經貿合作

隨著蒙古礦產資源的開發利用，礦產資源開發過程中出現的利益分配不公平、生態補償機制不完善甚至缺失的情況，嚴重地損害了當地的地方利益。另一方面，在蒙古國私有化過程中，很多國有資產都流入了部分政治家的手中，貧富差距拉大。在礦產資源開發過程中，少數人暴富，而廣大民眾卻沒有得到實惠，貧富差距更加嚴重。再就是在礦產資源開發過程中政府官員貪污受賄現象嚴重，民眾對此怨聲載道，將不滿轉移至在蒙古活動最頻繁的中國人，認為蒙古部分政治家出賣蒙古國的利益給中國投資商，而蒙古民眾卻沒有得到益處。這也是中蒙經貿合作中的障礙因素之一。

四、解決問題的對策建議

基于以上分析，可以看出中蒙經貿關系受多方因素影響，既有歷史問題的因素，也有現實問題的因素，同時也有利益訴求不同而產生的矛盾。中蒙兩國應本著互惠、互利、互信的原則開展合作，及時調整對策。

2010年6月2日國務院總理溫家寶在“中蒙經貿合作論壇”上發表了題為《深化互利合作，促進共同發展》的致辭。為共同推動中蒙雙邊經貿關系指明了重點。即重點推進礦產資源開發和基礎設施建設領域投資合作;中國政府支持企業更多進口蒙方農牧產品，鼓勵企業把資金更多地投向就業多、能盡快改善當地居民生活的項目，愿意逐步增加對蒙方的經濟援助，加大對農牧業、教育、衛生、減貧等民生領域的支持;雙方應抓好《中蒙經貿合作中期發展綱要》的落實工作，并繼續加強戰略性問題的研究;進一步鞏固和加強兩國在東北亞區域經濟合作、上海合作組織、亞歐會議等多邊合作框架下的聯系。

要落實好這些建議，應從以下幾方面做一些深入細致的工作。

1.為增進相互信任做更多實際工作

近年來，中蒙之間的高層互訪不斷，有力的促進了中蒙之間的政治互信和睦鄰友好關系。2011年，中國國務院總理溫家寶和到訪的蒙古國總理蘇赫巴特爾·巴特包勒德6月16日在北京簽署聯合聲明，宣布兩國關系從睦鄰伙伴關系提升為戰略伙伴關系。兩國的政治關系有力的推動了兩國的互信。但如何將戰略伙伴關系的實質應用到雙方的實際工作中是兩國高層所面對的主要任務，也是促進民間交流的實質性工作，所以雙方政府應高度重視交流與切磋，在加強高層互訪的同時促進民間交流工作的開展，打好相互友好與信任的基礎。

2.積極開展文化交流活動，促進相互了解和支持

中蒙兩國經貿合作的順利開展，不僅在于兩國政府間的合作和溝通，也在于兩國文化的相互了解與溝通，加強官方和民間的文化交流合作至關重要。今后，中國應該在文化層面上加大力度，多做與蒙古民眾情感交流的工作，而不是大張旗鼓的進行形式化的宣傳活動。充分發揮“中國文化中心”的作用，這方面應學習“日本文化中心”的經驗，面向蒙古大眾開放，舉辦各種講座、學術活動，刊發各種介紹中國的刊物，介紹中國的大學，鼓勵蒙古人學習中文，了解中國文化，做到潤物細無聲。而不是把中國文化中心設在高檔寫字樓內，脫離大眾，成為擺設。而蒙古國也應加大對游牧文明的研究和宣傳力度，從正面對農耕文化和游牧文化的不同之處進行研究分析，而不是采取一味的排斥和貶低的做法，加大文化在中蒙兩國政治關系及經貿聯系中的催化作用。

3.經貿各領域的合作應平衡、互利

目前，中蒙經貿合作主要集中在能源、礦產資源開發領域，其他領域合作相對滯后。蒙古國經濟正在發展當中，大多數產業發展潛力都很大，如建筑、畜產品加工、通訊、生活用品的生產、文化、教育、交通等產業，發展前景廣闊。在蒙古國《2007～2021年國家整體發展戰略》中明確要建設知識經濟和創新型國家。所以，中國企業一是要研究蒙古國的產業政策，調整投資結構，擴大投資范圍，避免企業之間的惡性競爭。二是在合作取向上要注重互惠互利，加強多領域合作，促進蒙古經濟發展和產業升級。在合作方式上，采取開發與深加工相結合，投資與貿易相結合，工程承包與生產合作相結合等多種合作方式，使中蒙經貿關系有一個從量到質的飛躍。

4.在經貿合作中遵循國際規范

中國在蒙投資的一些企業往往愿意通過不正當手段開展活動，對企業和中國人的形象造成了損害。建議中國企業應規范企業行為，重視對蒙出口產品的質量，提高售后服務水平;企業在蒙進行經濟活動時，應選擇信譽良好，具有一定實力的合作伙伴;遵守蒙古的法律制度，依法報關納稅，尊重當地的傳統與文化，規范自身的言行，文明經商。礦山企業應加大對環境的保護和修復力度，樹立企業的品牌形象，以利于長期、穩固和擴大產品市場份額。蒙古國方面也應在中蒙經貿合作中注重良好環境的創建和政策的連貫性，嚴格管理，杜絕貪腐行為。

5.經貿合作從雙邊向多邊擴展

為了國家的經濟安全，避免過分依賴與某一國的經濟合作，蒙古國近年來采取了多邊合作的經濟政策。面對蒙古國的政策動向及第三國對蒙古國的利益訴求以及資源開采方面的競爭格局，中國應積極協調與蒙、俄、美、日等雙邊與多邊伙伴關系，提高企業的競爭力，遏制和化解對我國不利的因素，努力掌握中蒙關系發展的主導權。同時，蒙古國也應在公平公正的基礎上協調與多邊的合作。

6.注重蒙古國生態環境保護

蒙古國作為亞洲中部的一個內陸國家，其生態環境相對脆弱。近年來，由于全球氣候變暖、土地荒漠化等自然因素和超載放牧、無序開發、無節制利用水資源和野生動植物資源等人為因素的影響，蒙古的生態環境遭到一定的破壞。為此，蒙古國政府加大了對環境的保護力度，頒布修訂了《礦產法》、《礦產資源特別法》等法律，實施了“綠色長城”項目，出臺了“經濟向綠色經濟轉型”等發展方針政策。作為與蒙古國山水相連的鄰國，我們在雙方的經貿合作中應注重對蒙古國的生態保護，尤其在礦產資源開發過程中更應遵守蒙古國的相關法律法規，在環境保護方面積極合作。蒙古國也應很好的借鑒中國的經驗教訓，積極有效地落實保護生態環境的法律和政策。

7.加強對雙方經貿政策的分析和研究

蒙古國初步形成了比較健全的法律體系，但隨形勢的變化和執政者的變動，法律修訂較頻繁，穩定性差。中國的研究機構及企業應通過多種途徑加強對蒙古涉外經貿政策和投資、貿易市場的分析和研究。到蒙古投資時，充分考慮法律環境的復雜性和不穩定性，就蒙古的整體投資環境和相關行業法律法規進行深入調研和評估，并密切關注當地法律變動的情況，及時調整決策和部署。另一方面，蒙古也應加強對中國的研究，及時了解中國的相關政策法規，為雙方的經貿合作可持續發展作出貢獻。

［注 釋］

① 數據由中華人民共和國在蒙投資企業總商會提供．

② 同上．

③ 三連跳!中國去年GDP占世界9．5%．華僑網 數字報，2012－3－25:B01．

［1］ 蒙古國統計局．蒙古國統計年鑒［M］．烏蘭巴托，2012．

［2］ 許海清．基于利益共享的中蒙經貿合作關系研究［J］．東北亞論壇，2011，(5)．

［3］ 芳芳，圖門其其格．中國對蒙古國直接投資的現狀及影響分析［J］．內蒙古財經學院學報，2009，(4)．

［4］ 德·哈音夏爾瓦．蒙古國經濟發展前景及與東北亞各國的經濟合作［A］．中國共產黨與蒙古人民黨理論研討會［C］．呼和浩特，2011．

［5］ 霍文．環境問題日益凸顯 水資源短缺制約蒙古國發展［DB/OL］．新華網，2011－11－08，09:50:52．

［6］ 娜琳．金融危機以來蒙古國經濟及中蒙經貿合作［J］．東北亞論壇，2010，(5)．

［7］ 溫家寶訪蒙古國促中蒙睦鄰互信伙伴關系再上新臺階［EB/OL］．http://www．chinanews．com/gn/news/2010/06－07/2328540．shtml，2010－06－07．

［8］ 蒙古消息報(中文版)．2011－2012年相關文章．

［9］ 焦芳．低碳經濟與中國對外貿易發展［J］．貴州財經學院學報，2011，(2)．